ESAPL
IPVC
Licenciatura em Engenharia do
Ambiente e dos Recursos Rurais
Economia Ambiental
Tema 6
IMPOSTOS E
CONTAMINAÇÃO
ÓPTIMA
Para quê a Regulamentação ?
No tema anterior vimos que as soluções de mercado (tipo
Coaseanas) para as externalidades eram possíveis apenas em
alguns casos concretos, e que normalmente é necessário algum tipo
de regulamentação.
Note-se que a regulamentação da contaminação não é mais do que
uma forma de se tentar atingir Q*, o nível de contaminação
socialmente óptimo.
Muitos economistas defendem um tipo de intervenção muito
específico: um imposto sobre o contaminador, baseado na estimativa
dos danos por este provocados.
Falamos aqui, muito concretamente, do Princípio do Poluidor
Pagador.
Tal imposto é conhecido por Imposto de Pigou, devido ao
economista Arthur C. Pigou que, em 1920, no seu livro “Economics
of Welfare” propôs um imposto como meio idóneo para se chegar ao
equilíbrio entre o custo social e o custo privado.
O que é o Imposto de Pigou ?
Voltemos ao nosso gráfico de sempre. A internalização fiscal, de tipo
Pigouviano, consiste em fazer pagar pelo agente emissor da deseconomia
uma taxa igual ao montante dessa deseconomia.
Se no nosso caso estabelecêssemos um imposto sobre cada
unidade do nível de actividade que incrementasse a contaminação
e igualássemos esse imposto a t*, podemos ver que tal imposto
faria com que Πm se deslocasse para a esquerda até (Πm - t*).
€
Πm
CEm
Πm – t*
t*
0
Q*
Qπ
Q
O que é o Imposto de Pigou ?
t* tem de ser pago para cada nível de actividade, de tal forma que o Lucro
marginal Πm se reduza em t*. O contaminador desejará agora maximizar
os seus benefícios, sujeitos ao imposto, e isto tem lugar em Q*, como
desejável.
Portanto, o imposto t* é um imposto óptimo, uma vez que
consegue fazer com que se atinja o óptimo social em Q*.
€
Πm
E como se determina t* ? Como se vê, ele é igual ao
CEm no óptimo.
CEm
Πm – t*
t*
0
Q*
Qπ
Isto define um Imposto
Pigouviano Óptimo: é
igual ao custo externo
marginal (isto é, ao
dano causado por uma
unidade marginal de
contaminação) no nível
óptimo de
contaminação.
Q
As suas implicações
€
Se o contaminador continuar a produzir em Qπ deverá pagar um imposto
total de: 0abQ* + Q*bcQπ. Mas a área Q*bcQπ (a cor de rosa) não será
paga porque o imposto excede os benefícios privados líquidos
correspondentes ao nível de actividade Q*Qπ. Em vez disso, o
contaminador recuará para Q*, evitando pagar impostos – de acordo com a
teoria.
Mas em Q* o contaminador continua a pagar 0abQ*,
apesar de agora estar a emitir apenas a quantidade
óptima de contaminação. O contaminador parece ser
Πm
penalizado por duas vezes: uma para recuar até Q*, e de
novo quando está operando no nível de contaminação
óptimo.
CEm
a
b
c
Q*
Qπ
t*
0
Q
As suas implicações
Será que o que acabámos de ver é socialmente justificado ?
A resposta depende da visão que tenhamos sobre os Direitos de
Propriedade.
Se a empresa não tem o direito de usar o meio ambiente para
emitir resíduos, então o imposto 0abQ* é um imposto sobre o uso
de uma propriedade pertencente a outros (por exemplo o Estado).
Se a empresa tem todo o direito de usar o ambiente como achar
mais conveniente, não só é errado o imposto sobre a contaminação
óptima, como o próprio princípio impositivo aplicado entre Q* e Qπ.
Todo o esquema de imposto seria errado.
Podíamos ainda considerar que a empresa não tem qualquer
direito de emitir acima de Q*, mas sim todo o direito de emitir até
ao nível óptimo de contaminação.
O desenho do imposto Pigouviano está então associado à visão
que se tenha do direito que os contaminadores têm de usar o
ambiente como vazadouro de resíduos.
O que de facto se perde ou se
paga com o Imposto de Pigou
1 – A perda de benefícios líquidos pelo facto de não se produzir em Qπ, mas
sim em Q* - triângulo Q*bQπ.
2 – O dano residual, ou seja, o nível óptimo de externalidade - triângulo
0bQ*.
€
Πm
3 – Um imposto residual - triângulo 0ab – interpretável como uma renda
paga pela utilização do meio ambiente como poço para a poluição
residual.
A soma 1+2
representa a
internalização total
da externalidade.
CEm
a
b
A soma 2+3
representa o
imposto pago.
c
3
t*
1
2
0
Q*
Qπ
Q
Mais implicações
Imaginemos agora que introduzimos uma capacidade de
assimilação do meio ambiente (como anteriormente referimos)
0e – quer dizer, os prejuízos só sobrevêm a partir de um certo
nível de actividade económica 0A.
€
Πm
E introduzimos
também um imposto
Pigouviano uniforme
t* conforme o
modelo anterior.
CEm
a
e
Emissões
O contaminador
continua a pagar
0abQ* como antes.
1
2
0
c
3
4
t*
b
B
A
Q*
Qπ
Q
O imposto continua a ultrapassar a externalidade e inclui agora a parcela 0aBA (zona 4)
que corresponde a uma renda paga pelo uso
da função de assimilação do meio ambiente.
Mais implicações
O que acabámos de ver parece reforçar a injustiça de um imposto
geral sobre todo o tipo de emissões: as que não produzem
qualquer prejuízo (associado com 0A); as que apenas produzem o
prejuízo óptimo (associado com AQ*); ou as que produzem um
prejuízo não óptimo (associado com Q*Qπ).
Tudo isto depende do que consideremos que o contaminador deve
pagar: se deve pagar por todo o prejuízo causado, se deve pagar
só pelo prejuízo não óptimo, ou se deve também pagar pelo uso do
meio ambiente.
No último caso o contaminador está a pagar pelas funções de
assimilação do meio ambiente. Mas o imposto que paga e que
temos vindo a analisar está baseado no prejuízo ou dano, pelo que
parece pouco lógico utilizar um imposto baseado num critério – o
dano causado – para reflectir outro critério, que é o do uso de um
recurso escasso.
Outras Críticas aos Impostos
Comecemos por ver algumas das virtudes dos impostos Pigouvianos:
1.
Usam os mecanismos de mercado para colocar um preço sobre
serviços muito valiosos até então não taxados – os
proporcionados pelo meio ambiente.
2.
De certo modo imitam o mercado, já que o imposto pode ser
alterado por forma a reflectir a escassez do serviço.
3.
Têm propriedades de optimização se se conhecerem tanto os
custos do prejuízo como os de limitação da contaminação.
4.
São normalmente uma solução com custos inferiores a outros
tipos de regulamentação (como adiante veremos).
No entanto, no mundo real os impostos sobre a contaminação são a
excepção e não a regra. Os impostos de tipo Pigouviano não só
estão limitados na sua extensão, como também muito raramente são
determinados de acordo com a teoria anteriormente exposta.
Vejamos de seguida porquê.
Outras Críticas aos Impostos
1. Incerteza sobre a justiça do imposto Pigouviano
De um modo geral, a sociedade é sempre contra a introdução de novos
impostos. Mas aqui, a alternativa é sempre a introdução de algum tipo de
regulação. Por isso, o problema é o que já foi abordado, ou seja, o receio
de que o imposto vá mais além do que taxar a contaminação relevante dum
ponto de vista Paretiano (não óptima), chegando a taxar a contaminação
óptima e mesmo a contaminação física num contexto em que os resíduos
vertidos são inferiores à capacidade de assimilação do ambiente. Se a
indústria está pronta a aceitar a primeira situação – o princípio do Poluidor
Pagador – já não é bem assim no caso da última.
2. Falta de conhecimento sobre a função prejuízo
Um imposto Pigouviano requer que se conheça, pelo menos em parte, a
curva dos Custos Externos Marginais (CEm), que mais não é que a
interpretação marginal da função geral do custo externo total, ou função de
prejuízo. É opinião generalizada de economistas e de agentes de controlo
da poluição, que as funções de prejuízo são muito difíceis de calcular na
prática. Além disso, é sempre possível encontrar especialistas diferentes
para chegarem a funções de prejuízo diferentes para as mesmas situações.
Outras Críticas aos Impostos
3. Falta de conhecimento sobre a função benefício
Para além do conhecimento da função de prejuízo, é também necessário
conhecer a função de benefício ou de lucro privado. Ora no caso dos
contaminadores serem empresas e do agente regulador ser um governo, o
conhecimento da função benefício pode ser impossível, pelo facto de se
tratar de informação que se reveste de confidencialidade comercial. Um
governo, como autoridade impositiva que é, não se encontra numa boa
posição para obter esta informação.
As situações retratadas neste ponto e no ponto anterior são normalmente
conhecidas como o problema da assimetria de informação entre
contaminador e regulador.
4. O Status quo
A regulação sobre a contaminação teve início no séc. XIX aquando da
publicação das primeiras leis sobre saúde pública. Na altura todo o
esquema se baseava no estabelecimento de normas, e apoiava-se nas
inspecções e nas multas às transgressões. Os impostos surgem pois como
um sistema novo de regulação… e a novidade nem sempre é bem vinda.
Impostos versus Normas
Falámos atrás que os impostos são normalmente uma
solução de custo menor, quando comparados com outros
métodos de regulação da contaminação.
Ainda que não tenhamos estudado as Normas, vamos
seguidamente ver como de facto, o estabelecimento de um
imposto de tipo Pigouviano conduz a custos inferiores aos
causados por uma Norma Ambiental – para o mesmo
objectivo de redução da contaminação.
O exemplo é um exemplo gráfico, que toma os custos de
redução da contaminação de três empresas, com tecnologias
distintas. Esses custos são comparados na situação em que a
redução da contaminação é conseguida através da aplicação
de um imposto, ou através da aplicação de uma norma
ambiental.
O exemplo deve-se aos economistas Baumol e Oates (1971).
Impostos versus Normas
Sejam CMR1, CMR2 e CMR3 os custos marginais de redução da
contaminação, de três empresas distintas que produzem o mesmo tipo de
produto. Note-se que as curvas são distintas de empresa para empresa,
porque as suas tecnologias também o serão.
Podemos ver que, para qualquer nível de limitação das emissões de
poluentes, a empresa 1 tem os maiores custos de limitação, a empresa 2 os
seguintes, e a empresa 3 os mais baixos.
Custos
Impostos
CMR1
CMR2
CMR3
0
S2
Redução da Contaminação
Suponhamos agora
que se estabelece
uma regulamentação
que limita as
emissões de
poluentes por
empresa ao
montante S2.
Impostos versus Normas
Uma vez que foi dito a cada empresa para limitar a contaminação a uma
quantidade 0S2, a empresa 1 irá ao ponto A, a empresa 2 irá ao ponto B, e
a empresa 3 irá ao ponto C. Obtém-se uma contaminação global de 3S2.
Uma alternativa é estabelecer um imposto Pigouviano t*. O imposto
estabelece-se de tal forma que a empresa 1 vá ao ponto X, a empresa 2 ao
ponto B, e a empresa 3 ao ponto Y.
Observe-se que por facilidade de cálculos,
considerámos neste exemplo que S2-S1 = S3-S2 e
ainda que S1+S2+S3 = 3S2.
Custos
Impostos
CMR1
CMR2
A
CMR3
t*
X
B
Y
C
0
S1
S2
S3
Redução da Contaminação
Veja-se por exemplo para a
empresa 1 que, até S1 lhe sai
mais barato limitar a
contaminação que pagar o
imposto. Mas sem dúvida que,
para além de S1, lhe sai mais
barato pagar que limitar. O
mesmo raciocínio se pode seguir
para as outras duas empresas.
Impostos versus Normas
Note-se que com o imposto se consegue o mesmo nível de contaminação
global de 3S2, uma vez que considerámos S1+S2+S3 = 3S2. Mas a empresa
1, com custos mais altos de limitação, reduz a contaminação menos que S2,
enquanto que a empresa 3, com custos menores, reduz mais que S2.
Parece portanto não haver diferença significativa entre a Norma e o Imposto,
no que diz respeito ao nível de contaminação atingido. Mas há uma
diferença de custos. Para vermos isso temos de somar as áreas debaixo
das curvas CMR. Vejamos:
Situação com Normas:
CTRN = 0AS2 + 0BS2 + 0CS2
Custos
Impostos
CMR1
CMR2
A
CMR3
t*
X
B
Y
C
0
S1
S2
S3
Redução da Contaminação
Impostos versus Normas
Note-se que com o imposto se consegue o mesmo nível de contaminação
global de 3S2, uma vez que considerámos S1+S2+S3 = 3S2. Mas a empresa
1, com custos mais altos de limitação, reduz a contaminação menos que S2,
enquanto que a empresa 3, com custos menores, reduz mais que S2.
Parece portanto não haver diferença significativa entre a Norma e o Imposto,
no que diz respeito ao nível de contaminação atingido. Mas há uma
diferença de custos. Para vermos isso temos de somar as áreas debaixo
das curvas CMR. Vejamos:
Situação com Normas:
CTRN = 0AS2 + 0BS2 + 0CS2
Custos
Impostos
Situação com Imposto:
CMR1
CTRI = 0XS1 + 0BS2 + 0YS3
CMR2
A
CMR3
t*
X
B
Y
C
0
S1
S2
S3
Redução da Contaminação
Impostos versus Normas
Note-se que com o imposto se consegue o mesmo nível de contaminação
global de 3S2, uma vez que considerámos S1+S2+S3 = 3S2. Mas a empresa
1, com custos mais altos de limitação, reduz a contaminação menos que S2,
enquanto que a empresa 3, com custos menores, reduz mais que S2.
Parece portanto não haver diferença significativa entre a Norma e o Imposto,
no que diz respeito ao nível de contaminação atingido. Mas há uma
diferença de custos. Para vermos isso temos de somar as áreas debaixo
das curvas CMR. Vejamos:
Situação com Normas:
CTRN = 0AS2 + 0BS2 + 0CS2
Custos
Impostos
Situação com Imposto:
CMR1
CTRI = 0XS1 + 0BS2 + 0YS3
CMR2
A
CMR3
t*
X
B
CTRN - CTRI = S1XAS2 - S2CYS3
Y
C
0
S1
S2
S3
Claramente os Custos não são
iguais. Deduzamos o valor de
CTRI do valor de CTRN :
Redução da Contaminação
Impostos versus Normas
Nitidamente S1XAS2 é maior que S2CYS3 de tal forma que:
CTRN > CTRI
Demonstra-se assim que para chegar ao mesmo nível de
contaminação, o estabelecimento de normas provoca custos totais de
limitação maiores que o estabelecimento de um imposto.
Situação com Normas:
CTRN = 0AS2 + 0BS2 + 0CS2
Custos
Impostos
Situação com Imposto:
CMR1
CTRI = 0XS1 + 0BS2 + 0YS3
CMR2
A
CMR3
t*
X
B
CTRN - CTRI = S1XAS2 - S2CYS3
Y
C
0
S1
S2
S3
Claramente os Custos não são
iguais. Deduzamos o valor de
CTRI do valor de CTRN :
Redução da Contaminação
Umas Palavras Finais
Apesar de todas as dificuldades apontadas aos Impostos
Pigouvianos, não quer dizer que eles não tenham utilidade.
Repare-se que podemos estar mais interessados em
conhecer a direcção adequada da variação dos níveis de
contaminação do que propriamente em atingir um nível
óptimo teórico.
Se for assim, os Impostos sobre a contaminação podem ser
um instrumento adequado de acção reguladora, já que a sua
utilização pode, de forma paulatina, contribuir para que a
sociedade se vá aproximando daquilo que ela considere
como o nível adequado, ou aceitável, de contaminação.
Exemplos como os impostos sobre o tabaco ou sobre o
álcool, são bons exemplos de impostos que de alguma
forma têm efeitos semelhantes aos acabados de citar.