ESAPL
IPVC
Licenciatura em Engenharia do
Ambiente e dos Recursos Rurais
Economia Ambiental
Tema 8
Normas Ambientais,
Impostos, Subsídios
e Direitos
Negociáveis
As Normas Ambientais
Falou-se já, na “Apresentação 6”, sobre a existência de
Normas Ambientais, ainda que nada mais sobre elas tenha
sido referido. Alarguemos então a discussão sobre este tema.
As Normas Ambientais constituem a forma mais habitual de
regulamentação ambiental.
Como vimos anteriormente, os Impostos Ambientais, de tipo
Pigouviano, ainda que mais atractivos que as Normas por
serem mais baratos que estas, são também pouco aplaudidos
pelo conjunto de razões que na altura apresentámos,
deixando o caminho aberto à implementação das Normas.
Vejamos de forma resumida os principais tipos de Normas
Ambientais existentes, tentando simultaneamente dar uma
ideia do que se entende por cada uma delas.
Tipos de Normas Ambientais
Normas de Qualidade Ambiental (ou norma de ambiente)
aparentadas com objectivos a atingir. Estas definem as
características às quais os grandes meios físicos devem
corresponder (taxa máxima admissível de nitratos na água ou de SO2
ou NOx no ar);
Normas de Emissão que fixam as quantidades máximas rejeitadas
de um dado poluente (pesos de matéria oxidável que podem ser
despejados na água, limite de emissão de ruído dos veículos). Tratase essencialmente de uma obrigação de resultado.
Normas de Produto, definindo as características próprias dos
produtos (teor de enxofre de um combustível, teor de chumbo de uma
gasolina, presença ou não de fosfatos nas lixívias).
Normas de Procedimento, fixando os processos técnicos de
produção a empregar; os equipamentos antipoluição a instalar (altura
das chaminés, tipo de aspiradores). Trata-se essencialmente de uma
obrigação de meios.
O Problema das Normas Ambientais
Ainda que, como vimos, as Normas Ambientais sejam a regra no que
diz respeito à regulamentação ambiental, o seu estabelecimento
enferma de um problema sério. É que apenas de forma acidental o
resultado da sua aplicação será economicamente eficiente, ou seja, é
muito pouco provável que elas assegurem o nível óptimo das
externalidades que pretendem controlar.
Antes de passarmos à análise gráfica desta questão, importa ainda
salientar que o estabelecimento de Normas implica também a
existência de alguma agência de controlo que supervisione a
actividade dos contaminadores, e que esteja investida da autoridade
necessária à imposição de algum tipo de sanção a todos os
prevaricadores.
Se não existir este poder sancionador, o único incentivo dos
contaminadores para não poluírem será apenas a sua consciência
social, no caso de terem alguma. Assim, normalmente, os sistemas
de Normas Ambientais costumam estar associados a sistemas de
Sanções.
A Ineficiência das Normas Ambientais
Vejamos então o nosso gráfico de sempre:
Estabelece-se uma Norma, S, que corresponde
a um nível de actividade Qs e a um nível de
poluição Ws.
S
€
E impõe-se uma sanção ou penalização de
montante P.
Πm
CEm
Penalização
P
0
QS
Q*
Qπ
WS
W*
Wπ
Q - actividade económica
W - contaminação
A Ineficiência das Normas Ambientais
S
Para que a Norma seja efectiva, o contaminador deverá poluir
até ao nível máximo permitido, Qs . É evidente que Qs não é
óptimo, simplesmente porque é menor que Q*.
De facto, a não ser que a Norma se estabeleça em Q*, ela
nunca será óptima.
€
A norma poderá coincidir com o óptimo, apenas no caso em
que o óptimo seja identificável – problema que também se
punha no caso do imposto ambiental ou Pigouviano.
Πm
CEm
Penalização
P
0
QS
Q*
Qπ
WS
W*
Wπ
Q - actividade económica
W - contaminação
A Ineficiência das Normas Ambientais
Mas neste caso também a penalização P é ineficiente.
S
€
Na prática, o contaminador tem um incentivo para poluir até
QB .
Isto porque a penalização total até QB é menor que os
benefícios privados líquidos obtidos contaminando.
Πm
O contaminador não ultrapassará QB porque, maiores níveis
de poluição provocam sanções que excedem os benefícios
líquidos.
CEm
Penalização
P
0
QS
Q*
QB
Qπ
WS
W*
WB
Wπ
Q - actividade económica
W - contaminação
A Ineficiência das Normas Ambientais
Além disso, devemos ainda reforçar o facto anterior com a
probabilidade que o contaminador tem de ser penalizado.
S
€
Repare-se que ele tem de ser identificado pelas autoridades
competentes, o que nem sempre é fácil, especialmente se na zona
existirem muitos contaminadores, cada um contribuindo com
apenas uma pequena percentagem para a contaminação total.
Tudo isto reforça a ineficiência das normas. Na realidade o
contaminador compara a sanção multiplicada pela probabilidade
de ser penalizado, com o benefício líquido obtido ao poluir.
Πm
CEm
Penalização
P
0
QS
Q*
QB
Qπ
WS
W*
WB
Wπ
Q - actividade económica
W - contaminação
A Ineficiência das Normas Ambientais
A discussão anterior indica qual é o segundo requisito para que uma Norma
seja óptima.
S
€
Ele consiste em que a Penalização deve estar assegurada (ser garantida) e
igual a P*.
Para que uma Norma seja óptima, é necessário que ela
seja estabelecida de tal forma que o nível de output que
lhe corresponde seja óptimo, e que o nível de penalização
seja igual a P* e se caracterize por uma certeza de 100%
na sua imposição por qualquer transgressão de Q*.
Πm
CEm
P*
Penalização
P
0
QS
Q*
QB
Qπ
WS
W*
WB
Wπ
Q - actividade económica
W - contaminação
De novo: Impostos versus Normas
Pelo que acabámos de ver, a aplicação de impostos ambientais continua a parecer
mais eficiente do que a aplicação de Normas, apesar de, como se viu, a aplicação de
normas ser a regra e a aplicação de impostos ser a excepção.
Vejamos de seguida mais algumas razões para que a discussão se mantenha:
1. Como se viu, no caso de uma Norma, até ao nível QS o contaminador não tem
qualquer incentivo para limitar a poluição, já que não pode ser sancionado por resíduos
emitidos até esse ponto. Com um imposto, o contaminador continua a ser tributado,
mesmo no caso da contaminação óptima (como vimos noutra apresentação). Tem
portanto um incentivo constante para reduzir a poluição.
2. No que diz respeito aos custos administrativos, parece não haver grandes diferenças
entre Impostos e Normas. No caso daqueles, há os custos de supervisão e os de
recolha do imposto. No caso das Normas há também todos os custos com o sistema de
supervisão e ainda os de aplicação das sanções. Se uns saem mais baratos que
outros, é uma questão que só pode ser determinada caso a caso.
3. Existe uma situação em que um Imposto é claramente inferior a uma Norma. Trata-se
da situação em um determinado contaminante é tão prejudicial que se torna
absolutamente necessária a total interdição do seu uso. Neste caso, a curva dos Custos
Externos Marginais (CEm) é vertical – qualquer uso do contaminante provoca custos
infinitos. O imposto, nestas circunstâncias, não tem qualquer sentido, devendo ser
substituído por uma Norma que impeça totalmente o seu uso. Nesta situação
encontram-se, por exemplo, algumas toxinas ou alguns aditivos alimentares.
Os Subsídios Ambientais
Até aqui apenas nos referimos a formas de controlo da
poluição que implicam, junto dos que produzem a
contaminação, pagamentos, sanções, restrições, ou outras
medidas semelhantes – impostos, normas e penalizações
por se exceder a norma.
Mas também se poderia pensar em incentivar os poluidores
a instalarem equipamentos de redução da contaminação,
através da atribuição de subvenções relacionadas com a
quantidade de contaminação eliminada.
A ideia subjacente é pagar às empresas que contaminem
abaixo de um nível previamente estabelecido. Seja S o
subsídio por unidade de contaminação; W o nível
estabelecido; e M o nível de contaminação de facto atingido
pela empresa. Se M < W :
Subsídio = S ( W - M )
Implicações dos Subsídios
Imaginemos os equilíbrios estabelecidos, num dado momento, para uma
empresa isoladamente (no gráfico da esquerda), e para o sector de actividade
correspondente (no gráfico da direita). O ponto de partida é, para a empresa,
aquele em que os seus custos médios (CMe) são mínimos, o que, de acordo
com a teoria dos custos, corresponde ao ponto em que eles são iguais aos
custos marginais (CMa).
CMa
€
€
D
CMe
S
P
0
q
Q
Implicações dos Subsídios
Recorde-se que o custo médio (CMe) representa o Custo Total de Produção
por unidade de produto produzido, ou seja, CMe = CT / Y (se Y for o total da
produção). Por seu lado, o custo marginal (CMa) representa a variação
(normalmente o aumento) do custo total quando se aumenta a produção total
em uma unidade. Dito de outra forma, o custo marginal representa o aumento
do custo total devido à última unidade de produto produzida. CMa = ΔCT / ΔY.
CMa
€
€
D
CMe
S
P
0
q
Q
Implicações dos Subsídios
Nestas condições, forma-se o correspondente equilíbrio do sector, definido
por uma dada oferta agregada S para o produto em causa. Então, o nosso
ponto de partida caracteriza-se por um determinado preço P para o produto, e
por uma produção q para a empresa e uma produção total Q para o sector.
São estas produções que provocam a contaminação que se deseja controlar.
CMa
€
€
D
CMe
S
P
0
q
Q
Implicações dos Subsídios
Consideremos agora que se impõe um determinado montante de imposto de tipo
Pigouviano, que mais não visa que levar à diminuição da produção (e portanto da
contaminação), como anteriormente se viu. O imposto, como parece óbvio, terá
como consequência o deslocamento para cima das curvas CMe e CMa (uma vez
que um imposto só pode aumentar os custos, sejam eles totais, médios ou
marginais).
CMa
€
€
D
CMe
S
P
0
q
Q
Implicações dos Subsídios
Como isoladamente cada empresa não tem a possibilidade de alterar o preço P, o
novo equilíbrio de curto prazo que se estabelece é a empresa em causa ajustar a
sua produção a q1, onde o novo CMa iguala P.
NOTA: Repare-se que a partir
desse ponto, o custo de produção
da última unidade é maior que o
seu valor de mercado, pelo que
nenhuma empresa a produzirá.
CMa + imposto
CMa
€
CMe +
€
imposto
D
CMe
S
P
0
q1
q
Q
Implicações dos Subsídios
Mas agora, o preço P é inferior ao novo custo médio mínimo. Quer isto dizer que
com imposto, o custo médio de cada unidade de produto é superior ao preço de
venda do mesmo produto. Portanto, muitas empresas terão de abandonar o
sector, ficando apenas as mais eficientes.
Nestas condições, a curva
CMa + imposto
de oferta desloca-se para a
esquerda, denotando menor
CMa
produção, e portanto menor
€
CMe +
€
contaminação. O novo
imposto
equilíbrio a longo prazo é
D
P1,Q1 para o sector e P1,q
CMe
para a empresa.
S1
S
P1
P
0
q1
q
Q1
Q
Implicações dos Subsídios
No caso de um subsídio (em vez de um imposto) a situação é bem diferente.
Em primeiro lugar há que entender que neste caso, a curva de custos marginais
(CMa) também sobe. Se o subsídio for de montante igual ao do imposto, as
curvas CMa+imposto e CMa+subsídio são iguais. Mas então, um subsídio não
deveria fazer baixar a curva de custos?
Neste caso não ! Repare-se que o custo marginal é o acréscimo de custo
motivado pela última unidade de produto produzida. Ora o subsídio é atribuído
para se produzir menos (e contaminar menos). Portanto, à medida que a
produção aumenta, a empresa vai perdendo o direito ao subsídio, que poderia
receber se em vez disso estivesse a reduzir a produção. Como perder um
subsídio é no fundo o mesmo que pagar um imposto, o que acontece é que em
ambos os casos há uma perda financeira, de tal modo que CMa se desloca para
cima em ambos os casos.
Já o mesmo não se passa com o custo médio, que esse sim tem de diminuir, já
que a empresa está a receber um subsídio para diminuir a sua produção (e por
isso mesmo só vamos ver esse custo médio inferior ao inicial, para produções
inferiores a q – no gráfico seguinte).
Voltemos então aos gráficos.
Implicações dos Subsídios
Portanto, o equilíbrio de curto prazo vai ter lugar onde o preço é igual ao novo
custo marginal – de novo q1, igual à situação com imposto. Quer isto dizer
que, a resposta de curto prazo das empresas às situações com imposto e com
subsídio é igual.
CMa + imposto =
CMa + subsídio
CMa
€
CMe +
€
imposto
CMe - subsídio
D
CMe
S1
S
P1
P
0
q1
q
Q1
Q
Implicações dos Subsídios
Mas a resposta a longo prazo tem de ser diferente. Repare-se que agora o
preço P supera o novo custo médio. Portanto, há um incentivo a que novas
empresas entrem no sector, deslocando a oferta agregada para a direita (S2).
O novo equilíbrio passa então para P2,Q2 para o sector, e P2,q2 para a
empresa.
CMa + imposto =
CMa + subsídio
CMa
€
CMe +
€
imposto
CMe - subsídio
D
CMe
S1
S
P1
S2
P
0
q2 q1
q
Q1
Q Q2
Implicações dos Subsídios
Que se passa então com a contaminação ? Note-se que
agora o que nos interessa é a evolução a longo prazo.
Com os impostos, diminui a produção do sector (seja ele qual
for), reduzindo-se assim a contaminação.
Como se viu, no caso dos subsídios, aumenta a produção do
sector, pelo que a prazo a contaminação também deverá
aumentar.
No caso do subsídio, ainda que a produção e a contaminação
por cada empresa diminuam, o facto de o número de
empresas aumentar faz com que a contaminação global
também aumente.
Os subsídios introduzem portanto o risco de alteração
das condições de entrada e saída de empresas do sector
contaminador, fazendo com que a contaminação possa
crescer, em vez de diminuir.
Os Direitos Negociáveis (mercado de
direitos de poluir)
A ideia dos Direitos Negociáveis de Contaminação foi introduzida por J. H.
Dales em 1968.
Com ela propõe-se estabelecer um conjunto de direitos de propriedade
exclusivos e transferíveis, logo trocáveis no mercado, sobre os bens até
então livres (água, ar, etc..). O preço do direito de poluição fixar-se-á
livremente no mercado, o qual deverá ter todas as características de um
mercado concorrencial.
O funcionamento é o seguinte: o Estado, ou o organismo que tutela este
mercado, decide de antemão sobre a quantidade de poluição aceitável no
meio ambiente (através da fixação, por exemplo, de uma norma ambiental)
e põe à venda no mercado de títulos os direitos de poluição que
representam a quantidade de poluição correspondente ao objectivo de
qualidade ambiental definido pela norma.
Cada detentor dos títulos terá portanto o direito de verter uma quantidade
de poluição correspondente ao montante detido. Quanto ao resto, ele
deverá despoluir.
Os Direitos Negociáveis
O gráfico seguinte ilustra os elementos básicos dos Direitos Negociáveis de
Poluir. Cmd é a curva do custo marginal de despoluição. Note-se que
quanto maior for a redução da poluição, maior será o custo de despoluir
mais uma unidade (como seria lógico). O eixo horizontal mostra os níveis de
emissões e o número de direitos. O número óptimo de direitos será 0Q*, e o
seu preço óptimo será 0P*.
€
Cmd
S*
CEm
P*
Se as autoridade
procuram atingir um
óptimo Paretiano,
devem emitir 0Q*
direitos. S* mostra a
curva de oferta de
direitos: absolutamente
inelástica, ela não
responde a alterações
no preço dos direitos.
Contaminação
0
Q*
Direitos negociáveis
Os Direitos Negociáveis
Repare-se que o que se acaba de dizer é perfeitamente compatível com as
leis da oferta e da procura, uma vez que Cmd mais não é que a curva de
procura dos direitos de poluir. Por exemplo, a um preço P1 o contaminador
comprará 0Q1 direitos, porque lhe sai mais barato reduzir a contaminação de
Q2 a Q1 que comprar direitos. À esquerda de Q1 passa-se o contrário. Por
isso Cmd é a curva de procura de direitos.
€
Cmd
S*
CEm
P*
P1
Contaminação
0
Q*
Q1
Q2
Direitos negociáveis
Os Direitos Negociáveis
Assim se encontra criado um mercado de títulos, que pode também
ser considerado um mercado de poluição, na medida em que os
títulos ou direitos representam exactamente quantidades de
poluição.
Os títulos são trocados a uma cotação resultante da oferta e da
procura que, para uma quantidade oferecida fixada, vai depender
essencialmente das condições de procura: conforme as condições
nas quais possam despoluir, os industriais poluidores comprarão ou
não no mercado títulos suplementares.
Como se viu, a cotação do título tenderá a fixar-se ao nível do custo
marginal de redução da poluição, para o conjunto dos poluidores.
Com efeito, cada poluidor tem interesse em comprar títulos até ao
momento em que a cotação desses direitos seja justamente igual ao
custo marginal de despoluição; para lá disso, comprar títulos tornase mais dispendioso que despoluir.
Vejamos graficamente o que se passa.
Os Direitos Negociáveis
€
P*
0
Consideremos apenas um sector com dois contaminadores. Um com um
custo marginal de despoluição dado pela curva Cmd1, e outro com custo
marginal de despoluição dado pela curva Cmd2. Cmd é a curva do custo
marginal de despoluição global, ou, a curva da procura agregada de
direitos de poluir. Pelo que dissemos anteriormente, se a curva de oferta
de direitos for estabelecida em S*, o preço que se tenderá a formar para
os direitos será de P*. A esse preço, uma empresa adquirirá Q1
direitos, e a outra Q2 direitos. Note-se que a
empresa com mais elevados custos de
S*
despoluição tenderá a adquirir mais direitos.
Portanto, os contaminadores de baixo custo de
despoluição tenderão a vender direitos aos de
custos mais elevados.
Ao dar-se aos contaminadores esta
possibilidade de negociação, o custo
total de despoluição é minimizado,
quando comparado com o que
sucederia com o estabelecimento de
uma norma.
Direitos de Poluir
Q1
Q2
Q* = Q1 + Q2
Os Direitos Negociáveis
A entrada de novas unidades contaminadoras num determinado sector de
actividade implica apenas uma deslocação para a direita da curva da
procura de direitos (ou curva dos custos marginais de despoluição).
€
Se as autoridades desejarem manter o nível
inicial de contaminação, terão de manter o nível
de oferta de direitos em S*. Consequentemente, o
preço dos direitos sobe para P**.
S*
P**
Cmd1
P*
Cmd
0
Em alternativa, as autoridades podem
querer aliviar o nível de controlo da
poluição, colocando mais direitos no
mercado e deslocando S* para a direita.
No caso contrário, as próprias autoridades
terão de entrar no mercado, comprando
direitos de poluir e assim deslocando a
curva S* para a esquerda (reduzindo a
oferta).
Direitos de Poluir
Q*
FIM
Tema 8
Normas Ambientais,
Impostos, Subsídios e
Direitos Negociáveis