INTRODUÇÃO (Definições, objetivos, abrangência,
tipologias de abordagem de finanças públicas).
Partindo de uma análise sucinta, o Estado é constituído de
três elementos: povo, território e governo. Alguns
autores, incluem um quarto elemento, a finalidade, o
que nos parece correto. Assim, os elementos do Estado
são: povo território, governo e finalidade.
Povo é considerado o conjunto de pessoas naturais que
pertencem ao Estado; já território é a base espacial
(física) onde está situado o Estado, enquanto governo é
o elemento condutor do Estado; por fim, o bem
comum o ideal a ser alcançado.
O Estado, portanto, é um ente personalizado, apresentando-se – tanto nas
relações internacionais, no convívio com outros Estados soberanos, bem
como internamente – como sendo sujeito capaz de adquirir direitos e
contrair obrigações na ordem jurídica, consistindo a sua organização
matéria de cunho constitucional, especialmente no tocante à divisão
política, à organização de seus Poderes, à forma de governo adotada e ao
modo de aquisição do poder pelos governantes.
Resumindo-se: ESTADO = POVO + TERRITÓRIO + GOVERNO + BEM
COMUM
O Estado pode ter as seguintes formas:
Unitário: (França, Uruguai) – Todo Poder centralizado em uma única sede.
Federação: (Brasil) - Poder dividido entre os entes federativos (União, Estados
e os municípios)
Forma de governo:
A Forma de Governo do Estado brasileiro é a
REPÚBLICA, que significa COISA DO POVO.
A maneira pela qual o governo intervém na
economia caracteriza as chamadas Funções
Econômicas do Governo.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
A atividade financeira do Estado se caracteriza
pelo instrumental necessário à obtenção de
recursos,
visando
à
viabilização
do
atendimento e à satisfação das necessidades
públicas.
As finanças públicas, no Estado moderno, não
somente um meio de assegurar a cobertura
para as despesas do governo; são, também,
fundamentalmente, um meio de intervir na
economia, de pressionar ou estimular a
estrutura produtiva e de modificar as formas
distribuição de renda.
Para Kioshi Harada, “ a finalidade do Estado é a
realização do bem comum, conceituado como
sendo um ideal que promove o bem-estar e
conduz a um modelo de sociedade, que
permite o pleno desenvolvimento das
potencialidades humanas.
Visando à realização do bem comum, o Estado desenvolve inúmeras
atividades, objetivando atingir determinada necessidade pública.
Tais necessidades são consideradas de natureza essencial, quando a
sua realização cabe ao Estado de forma direta e exclusiva, como
aquelas relativas à segurança pública, à prestação jurisdicional, à
justiça e à defesa nacional, dentre outras. Essas atividades
representam os interesses primários do Estado sendo indelegáveis
em função da indisponibilidade do interesse público. Encontramos,
ainda, as chamadas atividades complementares do Estado, que
podem ser desenvolvidas diretamente pelo Poder Público ou por
concessionárias de serviços públicos, geralmente por intermédio da
constituição de empresas estatais. Tais atividades representam
interesses secundários do Estado.
Assim, para atender as suas obrigações definidas
constitucionalmente, o Estado necessita:
OBTER: Receitas Públicas; CRIAR: Crédito
Público (endividamento); PLANEJAR E
GERIR: Orçamento Público; DESPENDER:
Despesa Pública.
Cabe salientar que, para exercer sua atividade
financeira, o Estado deverá observar e cumprir
as normas jurídicas específicas reguladoras da
matéria, caracterizada como objeto de estudo
do Direito Financeiro.
De uma forma geral, a teoria das finanças
públicas gira em torno da existência das falhas
de mercado que tornam necessária a presença
do governo, o estudo das funções do governo,
da teoria da tributação e do gasto público.
As falhas de mercado: são fenômenos que
impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics,
ou estado de bem estar social através do livre
mercado, sem interferência do governo. São
elas:
a) existência dos bens públicos: bens que são
consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo
(ex. rua). Os bens públicos são de consumo
indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa
adquirindo um bem público não tira o direito de
outra adquiri-lo também;
b) existência de monopólios naturais: monopólios que
tendem a surgir devido ao ganho de escala que o
setor oferece (ex. água, energia). O governo acaba
sendo obrigado a assumir a produção ou criar
agências que impeçam a exploração dos
consumidores;
c) as externalidades: uma fábrica pode poluir um
rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim,
a poluição é uma externalidade negativa
porque causa danos ao meio ambiente e
geração de empregos é uma externalidade
positiva por aumentar o bem estar e diminuir a
criminalidade. O governo deverá agir no
sentido de inibir atividades que causem
externalidades
negativas
e
incentivar
atividades causadoras de externalidades
positivas.
d) desenvolvimento, emprego e estabilidade:
principalmente
em
economias
em
desenvolvimento a ação governamental é
muito importante no sentido de gerar
crescimento econômico a ação governamental é
muito importante no sentido de gerar
crescimento econômico através de bancos de
desenvolvimento, criar postos de trabalho e da
busca da estabilidade econômica.
BENS PÚBLICO/SEMI-PÚBLICOS/PRIVADOS
BENS PRIVADOS
Produzidos por empresas ou entidades
particulares vendidos livremente no mercado a
quem os procura sempre possível identificar
quem (e quanto) os consome sempre possível
cobrar um preço só a quem os consome (e
diretamente proporcional à quantidade
consumida) apropriação individual.
BENS PÚBLICOS
Indivisibilidade: procura é coletiva impossível
identificar quem consome, impossível medir a
quantidade consumida por cada um, impossível
cobrar um preço apenas a quem consome
impossibilidade de exclusão: uma vez disponível
para um, está disponível para todos não é possível
excluir ninguém da sua utilização produção (ou
provisão) pelo Estado financiado através de
impostos.
BENS SEMI-PÚBLICOS
Tecnicamente são bens privados, mas o Estado
ajuda a prover (e a financiar, subsidiando)
parte significativa desses bens e serviços em
causa: a dignidade da pessoa humana e a
qualidade de vida.
INTERVENÇÃO NA ATIVIDADE ECONÔMICA
(Alocação de recursos públicos)
Por meio do seu poder normativo, o Estado
intervém na atividade econômica, elaborando
leis de combate ao abuso do poder econômico,
de proteção ao consumidor, e leis tributárias de
natureza extrafiscal, conferindo-lhes caráter
ordinatório, dentre outras.
Essa prática intervencionista do Estado estimula ou desestimula
determinada atividade econômica pelo exercício de seu poder
de polícia. Por intermédio de mecanismos administrativos, o
Poder Público fomenta a atividade econômica, promovendo
os financiamentos públicos a cargo das agências financeiras
oficiais de fomento, quais sejam: BNDES, Banco do Brasil, e
Caixa Econômica Federal, dentre outros órgãos ou instituições
com a mesma finalidade. Cumpre, ainda, ao Estado o seu
papel de interventor direto na economia, por intermédio da
exploração de atividade econômica em caráter excepcional.
Utilizando os instrumentos de intervenção econômica de que
dispõe o Estado, o Governo desenvolve as seguintes funções
com objetivos específicos, porém inter-relacionados e, em
muitos casos, conflitantes, demandando dessa forma
coordenação macroeconômica. São as seguintes as funções e
respectivos propósitos da intervenção econômica do Governo
na economia:
Função alocativa: coordenar i ajuste na alocação de recursos;
Função distributiva: ordenar a situação de equilíbrio da
distribuição da riqueza e da renda; e
Função estabilizadora: garantir estabilidade ao processo
econômico.
Dentro da função alocativa o Estado procurará alocar
recursos na produção e na oferta de bens públicos
que não seriam ofertados pela iniciativa privada, haja
vista a inviabilidade econômica, seja por riscos de
incertezas ou financeiros quanto ao retorno dos
investimentos e ainda em função da necessidade de
elevada disponibilidade de recursos para sua
viabilidade, como ocorre com as atividades
relacionadas às telecomunicações, ao setor
petroquímico, à energia elétrica, à siderurgia, à infraestrutura de transporte, que provavelmente não
seriam ofertados sem a intervenção do setor público.
O governo atuará, ainda, na correção dos efeitos provocados
pelos mercados imperfeitos, no que diz respeito à oferta de
bens privados que venham a prejudicar a população, como
ocorre nos casos de formação de monopólios e oligopólios,
dentre outras imperfeições inerentes ao sistema capitalista.
Outro aspecto atendido pela função de alocação de recursos pelo
Estado diz respeito à oferta dos chamados bens meritórios ou
semipúblicos. Musgrave classifica as necessidades públicas
em duas categorias: as necessidades sociais e as necessidades
meritórias.
As necessidades sociais são aquelas satisfeitas por
intermédio dos serviços consumidos sem
distinção e em quantidades iguais por todos os
indivíduos, independente de sua contribuição,
como ocorre ou deveria ocorrer, por exemplo,
nos serviços inerentes à Justiça e à segurança
pública.
As necessidades meritórias são aquelas parcialmente
atendidas pela iniciativa privada, uma vez que
excluem parte da população que não dispõe dos
recursos necessários ao seu consumo. Tendo em vista
a importância que possuem, tornam-se necessidades
públicas, devendo ser custeadas pelo Estado, como
ocorre com os serviços de saúde e educação.
A forma utilizada pelo Governo no exercício da
função alocativa, visando à eficiente alocação
dos recursos, poderá ocorrer pela produção
direta dos produtos e serviços pelo setor
público ou via mecanismos que propiciem
condições para que sejam viabilizados pelo
setor privado, utilizando-se de mecanismos de
isenção ou postergação de pagamento de
impostos, doação de terrenos para construção
de empreendimentos, e financiamentos a juros
subsidiados, dentre outros.
Cabe à função cabe a função distributiva do Governo prover os
meios para ajustar os rumos em direção ao nível de
distribuição e riqueza ideal, segundo crenças, valores e
premissas que determinem esse parâmetro, de acordo com a
cultura de cada sociedade.
As concentrações excessivas de riquezas provocam, além das
deseconomias de escala, a inibição excessiva da demanda
agregada, em face de a propensão marginal consumidora
decrescer, a despeito da elevação da renda pessoal. A
concentração excessiva de riqueza pode ocorrer nos níveis
pessoal, regional e setorial.
O instrumento mais utilizado pelo Governo para promover o
ajustamento necessário é o sistema de tributos e
transferências, produzindo resultados mais diretos e
satisfatórios para resolução dessa questão. No entanto, é certo
que somente os mecanismos tributários não são suficientes
para determinar a redistribuição.
Assim, poderá o Estado utilizar-se de legislações específicas que
atuem na determinação da política de subsídios, salário
mínimo, proteção tarifária e renúncias fiscais, dentre outros,
visando à redistribuição de renda entre os agentes econômicos
da sociedade, ou seja, retirando de uns e transferindo a
outros.
Cabe ressaltar que, por intermédio da função alocativa, o
Governo redistribui renda ainda que de forma diversa
da propagada pela função distributiva, pois, na medida
em que os recursos são aplicados em atividades de
educação, saúde, transporte, assistências e previdência
social, que beneficiam as camadas menos favorecidas
da sociedade, está redistribuindo renda e,
conseqüentemente, riqueza na sociedade, pois somente
o Governo tem condições de promover tal ajustamento
por intermédio de mecanismos estabelecidos de forma
compulsória, que combatam efetivamente as
desigualdades.
A função estabilizadora diferencia-se das demais
por não ter como objetivo principal a
destinação de recursos, mas sim a manutenção
da estabilidade econômica. Para tanto, o Estado
utilizar
instrumentos
de
política
macroeconômica, visando à manutenção
adequada do nível de utilização dos recursos
(pleno emprego), estabilidade do valor da
moeda (ausência de inflação e política de
preços) e do fluxo de entrada e saída de
recursos na economia (balança de pagamentos).
Essa função, portanto, tem por finalidade promover e assegurar
um nível desejável de pleno emprego e estabilidade de preços,
por intermédio da implementação de políticas públicas que
viabilizem a utilização de instrumentos de planejamento e
execução de políticas fiscais, cambiais, monetárias, controle de
preços e salários, dentre outros.
Visando a manter a harmonia entre as políticas e no intuito de
alcançar os objetivos propostos de manutenção da
estabilidade econômica, torna-se fundamental e necessária a
existência de um eficiente mecanismo de coordenação na
execução de tais instrumentos.
TEORIA DA TRIBUTAÇÃO/POLÍTICA TRIBUTÁRIA
Pelo conceito da equidade, cada indivíduo deve contribuir com
uma quantia "justa"; pelo conceito da progressividade, as
alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os
níveis de renda dos contribuintes; pelo conceito da
neutralidade, a tributação não deve desestimular o consumo,
produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da
simplicidade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativa aos
tributos devem ser simplificados a fim de reduzir custos
administrativos.
Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem
um fim específico. As contribuições são tributos cujos recursos
devem ser legalmente destinados a finalidades préestabelecidas.
Taxas são tributos para manutenção do
funcionamento de um serviço dirigido a uma
comunidade de indivíduos.
O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo
dados históricos, o IRPF tem apresentado características de
progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ não tem
alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode
causar perda de competitividade do produto nacional frente ao
produto importado, pelo o que se observa. O imposto sobre o
patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle
e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo.
Entretanto, o IPTU, por exemplo, é falho no momento em que o
inquilino de um imóvel paga o imposto ou um estabelecimento
comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos
preços. O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o
mais indicado por questões de progressividade. Além disso, um
bem com maior número de etapas de produção é mais penalizado
do que os demais.
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou
"cumulativos" são a conseqüente inibição à
integração vertical da produção e a perda de
competitividade em termos internacionais. Face a
isso, grande importância tem sido dada ao imposto
sobre o valor adicionado (IVA) em diversas
economias do planeta. Suas principais vantagens são
a neutralidade, a dificuldade de sonegação por
concentrar a tributação no atacado, dentre outras.
Todavia, tal imposto permaneceria infringindo o
conceito da progressividade, como faz o atual ICMS
Em síntese:
Para poder desempenhar suas funções, o governo precisa de
recursos.
Os tributos são a principal fonte de geração de receitas do
governo.
O tributo é gênero cujas espécies são: impostos, taxas,
contribuições.
“Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte” (Código Tributário
Nacional)
“As taxas são a compensação de um serviço
obtido do Estado ou dos poderes locais paga
por serviço particular, de natureza divisível”
(Nitti)
“Taxa é o tributo instituído para remunerar um
determinado serviço (ou uma determinada
atividade) especial do Estado, e que seja cobrado
somente dos contribuintes que de fato se utilizam
desse serviço ou atividade ou que os tenham à sua
disposição” (Rubens Gomes de Souza)
Contribuições : Compete exclusivamente à União
instituir contribuições sociais, de intervenção no
domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas... Constituição
Tributo: Seu fato gerador não tem relação com qualquer
atividade estatal voltada ao contribuinte. Seu fato gerador é
sempre ligado a alguma manifestação de riqueza por parte do
contribuinte. Não é contraprestacional, é chamado tributo
não-vinculado. Dizem que é o tributo distributivo da riqueza.
Taxa: Segundo o art. 77 do CTN, verifica-se que existe 2 tipos de
taxas: taxa de serviço e taxa de polícia, com 2 fatos geradores
distintos.
Prevê o CTN que a taxa tem como fato gerador a utilização,
efetiva ou potencial, de um serviço público (específico e
divisível).
A CF não menciona quais as taxas que cada esfera de governo
poderá instituir
Taxa de polícia: Na redação do CTN, é a taxa cujo fato gerador é
o exercício regular do poder de polícia (atividade
administrativa que consiste na fiscalização e vigilância de
certas atividades realizadas pelos particulares em geral, a fim
de resguardar um interesse público ou a fim de garantir que o
exercício dos direitos e da liberdade do empreendedor não
venha prejudicar direitos ou a liberdade da coletividade).
Ex: taxa de alvará para construção, taxa de vigilância sanitária
Contribuição de melhoria: Segundo o CTN é o tributo
cujo fato gerador é a valorização imobiliária
decorrente de obra pública.
Preço Público: São remunerações pagas pelas pessoas
em geral, pela utilização de determinados serviços.
Diferem da taxa pois não são compulsórios. O dever
de pagá-los surge de contrato entre o usuário e a
prestadora.
Ex: contraprestação energia elétrica, gás canalizado etc
Contribuição de melhoria: Segundo o CTN é o tributo cujo fato
gerador é a valorização imobiliária decorrente de obra
pública.
Empréstimos compulsórios e contribuições especiais
São tributos pois são: Prestações pecuniárias, Compulsórias,
Estabelecidas em lei, Não punitivas, São cobradas através de
atividade plenamente vinculada às determinações legais.
Empréstimo compulsório: Exigência pecuniária coativa sobre os
contribuintes para sustentar certos gastos circunstanciais
(guerra, calamidade pública ou investimento público),
assumindo a União o dever de promover a restituição.
Contribuições especiais: Seguridade social – ou para o
financiamento da seguridade social (saúde,
assistência e previdência social)
Atividade de intervenção da União em determinados
setores econômicos (contribuições interventivas)
Sustentação de algumas entidades de classe
(contribuições corporativas)
Fiscalidade: É o termo que designa a característica de
um determinado tributo quando sua finalidade é,
principalmente, arrecadatória.
 Ex: IR, IPTU, ICMS, IPVA, contribuições especiais.
Extrafiscalidade: É o termo que designa a característica
de um determinado tributo quando sua finalidade é
outra que não arrecadatória. Finalidade, por
exemplo, econômica ou social. É o chamado tributo
regulador. Ex: II, IE, IOF, IPI, ITR.
Tributo Vinculado: É aquele cujo fato gerador relacionase (vincula-se) a algum tipo de atividade estatal em
prol do contribuinte. Ex: taxas e contribuição de
melhoria
Tributo não-vinculado: É aquele cujo fato gerador em nada se
relaciona com alguma atividade estatal em direção ao
contribuinte. Ex: impostos
Tributo de arrecadação vinculada: Tem o produto de
sua arrecadação comprometido com determinada
despesa ou programa. Ex: empréstimos compulsórios
e contribuições especiais
Tributo de arrecadação não-vinculada: Aquele cujos
recursos arrecadados podem ser livremente usados
(como dispuser a lei orçamentária do ente tributante)
em quaisquer despesas do ente estatal, não havendo
uma determinação prévia de vínculo entre a receita e
a despesa. Ex: impostos, taxas e contribuição de
melhoria.
Contribuinte de direto: Aquele que tem por lei o dever
de pagar. É a regra geral.
Contribuinte de fato: Aquele que, sob uma ótica
essencialmente econômica, suporta o ônus da carga
tributária.
Tributo direto: Quando há coincidência das figuras do
contribuinte de direito e de fato na mesma pessoa
teremos o chamado tributo direto.
Tributo indireto: Quando o contribuinte de direito consegue,
através de uma situação de mercado, transferir a outra pessoa
o encargo econômico estaremos diante do chamado tributo
indireto.
Tipos de impostos: Progressivos, Regressivos,
Proporcionais
Impostos progressivos: Aplicam-se maiores percentuais
de impostos para as classes de renda mais alta. Torna
a distribuição de renda menos desigual após sua
aplicação. O imposto progressivo exerce um controle
quase automático sobre a demanda, pois num
cenário inflacionário, a receita fiscal cresceria de
maneira mais rápida que a renda nominal, freando o
consumo. Na recessão, o contribuinte que teria sua
renda diminuída, teria menor alíquota e redução da
carga tributária.
Impostos regressivos: Tributa-se mais fortemente as
camadas mais baixas de renda. Quanto menor o nível
de renda, maior o percentual de imposto a ser pago
pelo indivíduo. A distribuição de renda se concentra
mais nas classes de maior poder aquisitivo.
Tributos indiretos com alíquotas fixas: Uma alíquota
para todos os produtos, como o antigo ICM, é
considerada regressiva. O atual ICMS, embora tenha
alíquotas diferenciadas, é considerado regressivo
pelos economistas.
Impostos proporcionais ou neutros: Aplica-se a
mesma alíquota do tributo para os diferentes
níveis de renda. Não tem efeito sobre a
distribuição de renda na sociedade. O imposto
proporcional sobre a renda seria neutro do
ponto de vista do controle da demanda
agregada, pois a renda total, a renda disponível
e o gasto em consumo crescem às mesmas
taxas.