CAPÍTULO II
TRIBUTO (4ª parte)
Hugo Medeiros de Goes
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2.2.2. Taxa de serviço
De acordo com o art. 77 do CTN, é, também, fato gerador da cobrança de taxa, a utilização, efetiva ou
potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. O
art. 79 do CTN explica o que seja serviço específico e divisível, bem como a diferença entre utilização
efetiva e potencial.
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante
atividade administrativa em efetivo funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de
necessidades públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
Para cobrança de taxa de serviço:
O SERVIÇO PÚBLICO
DEVE SER:
O SERVIÇO PODE SER:
A UTILIZAÇÃO DO
SERVIÇO PODE SER:
Específico e divisível
Prestado ao contribuinte; ou Colocado à
disposição do contribuinte.
Efetiva ou potencial.
As taxas de serviço têm por fato gerador uma atuação estatal consistente na execução de um
serviço público, específico e divisível, efetivamente prestado ou posto a disposição do contribuinte.
Serviço público específico e divisível – embora as definições destes serviços públicos estejam contidas
em dispositivos separados (art. 79, incs. II e III), trata-se de duas definições inseparáveis, no sentido de que
um serviço não pode ser divisível se não for específico (Machado, 2002: 377).
Os serviços gerais ou indivisíveis (como a defesa do território, a segurança pública etc.) são custeados
com a receita de impostos e não de taxas de serviço, pois configuram atividades que o Estado desenvolve
em atenção a toda a coletividade, sem visar a este ou àquele indivíduo (Amaro, 2002: 34).
O serviço público que caracteriza o fato gerador da taxa tem de ser relativo ao contribuinte desta e não
à coletividade em geral, permitindo que se verifique o vínculo entre o sujeito passivo do tributo e os serviços
(daí o CTN afirmar que o serviço tem de ser específico e divisível).
O STF tem decidido pela inconstitucionalidade de taxas cobradas pelo serviço de iluminação pública
por diversos municípios, em função de o serviço ser inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível
de utilização separadamente pelos usuários.
Súmula STF 670: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.
No entanto, com o advento da Emenda Constitucional nº 39, de 19/12/2002, que acrescentou à
Constituição Federal o art. 149-A, os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na
forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública - CIP.
Utilização efetiva ou potencial – ao prever as taxas de serviço, o CTN levou em conta a alternativa dada
pela Constituição de se tributar tanto a fruição efetiva com a fruição potencial de serviços. O Código
procurou separar serviços ditos de utilização compulsória (art. 79, I, b), a que se oporiam, a contrário sensu,
os de utilização não compulsória (art. 79, I, a).
Se o serviço não é de utilização compulsória, só sua utilização efetiva enseja cobrança de taxa. Já os
serviços de utilização compulsória podem ser taxados à vista de sua mera colocação à disposição do
contribuinte (Amaro, 2002: 35 e Machado: 2002: 377). É indispensável, porém, para a cobrança da taxa,
que o serviço público específico e divisível encontre-se em efetivo funcionamento.
Mas, o que significa a utilização compulsória a que se refere o CTN? O indivíduo racional quer e pede
todos os serviços propícios à higiene, à saúde pública, à incolumidade própria, da família ou de terceiros
etc. Mas se irracionalmente os recusa ou os negligencia, a lei pode obrigá-lo ao uso de tais serviços, até no
interesse da coletividade.
Peguemos, como exemplo, os serviços de coleta de esgoto: se a legislação proíbe os indivíduos,
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habitantes de certa área densamente povoada, de lançar o esgoto em fossas, obrigando-os a utilizar o
serviço público de coleta de esgoto, a taxa que for instituída pelo Estado pode ser cobrada de quem tem o
serviço a disposição, ainda que não o utilize efetivamente. No entanto, se existe o serviço de coleta de
esgoto, mas não é obrigatória a sua utilização (é permitida, por exemplo, a utilização de fossas), não poderá
o Estado cobrar taxa de quem não utiliza tal serviço.
A lei não pode, por exemplo, compelir os administrados que forem proprietários de veículos
automotores a pagarem pedágio (taxa de serviço), exatamente porque a Constituição não permite obrigá-los
à utilização de vias conservadas pelo Poder Público. Só quem efetivamente utilizar a rodovia conservada
pelo Poder Público poderá ser obrigado a pagar pedágio (Carrazza, 2002: 471).
Em suma, a taxa pela simples colocação do serviço à disposição do contribuinte (serviço fruível) só
pode ser cobrada quando o serviço for de utilização compulsória.
Exemplos de taxas cobradas em virtude da utilização de serviços:
™ Taxa de remoção de lixo domiciliar (STF, RE 233.784);
™ Taxa de coleta de esgoto;
™ Taxa judiciária (STF, ADI 1.378-5/ES e ADI 1.144-PR).
Jurisprudência do STF a respeito das taxas de serviço:
Súmula 670: "O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa."
Súmula 595: "É inconstitucional a taxa municipal de conservação de estradas de rodagem cuja base
de cálculo seja idêntica a do imposto territorial rural."
"Instituição de taxa de serviços prestados por órgãos de Segurança Pública. Atividade que somente
pode ser sustentada por impostos." (ADI 2.424, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 18/06/04).
“Remuneração pela exploração de recursos minerais (…) não se tem, no caso, taxa, no seu exato
sentido jurídico, mas preço público decorrente da exploração, pelo particular, de um bem da União (CF, art.
20, IX, art. 175 e §§).” (ADI 2.586, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 01/08/03)
“Sobre o tema da natureza jurídica dessa exação, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no
sentido de se tratar de tributo da espécie taxa (Representação 1.077). Ela resulta da prestação de serviço
público específico e divisível, cuja base de cálculo é o valor da atividade estatal deferida diretamente ao
contribuinte. A taxa judiciária deve, pois, ser proporcional ao custo da atividade do Estado a que se vincula.
E há de ter um limite, sob pena de inviabilizar, à vista do valor cobrado, o acesso de muitos à Justiça.” (ADI
948, Rel. Min. Francisco Rezek, DJ 17/03/00)
“A jurisprudência da Corte é tranqüila no sentido de que é constitucional a cobrança da taxa judiciária
que toma por base de cálculo o valor da causa ou da condenação, observando-se o princípio da
razoabilidade (ADI nº 1.926-PE, Pertence, DJ de 10/09/99; AGRAG nº 170.271-SP, Ilmar Galvão, DJ de
01/12/95). A escolha do valor do monte-mor como base de cálculo da taxa judiciária encontra óbice no
artigo 145, § 2º, da Constituição Federal, visto que o monte-mor que contenha bens imóveis é também base
de cálculo do imposto de transmissão causa mortis e inter vivos (CTN, artigo 33). A vinculação das taxas
judiciárias e dos emolumentos a entidades privadas ou mesmo a serviços públicos diversos daqueles a que
tais recursos se destinam subverte a finalidade institucional do tributo.” (ADI 2.040-MC, Rel. Min. Maurício
Corrêa, DJ 25/02/00)
“Taxa Judiciária: sua legitimidade constitucional, admitindo-se que tome por base de cálculo o valor da
causa ou da condenação, o que não basta para subtrair-lhe a natureza de taxa e convertê-la em imposto:
precedentes (ADI 948-GO, 9/11/95, Rezek; ADI MC 1.772-MG, 15/4/98, Velloso). Legítimas em princípio a
taxa judiciária e as custas ad valorem afrontam, contudo, a garantia constitucional de acesso à jurisdição
(CF, art. 5º, XXXV) se a alíquota excessiva ou a omissão de um limite absoluto as tornam
desproporcionadas ao custo do serviço que remuneraram: precedentes (Rp 1.077-RJ, 28/3/84, Moreira, RTJ
112/34; Rp 1.074, 15/8/84, Falcão, RTJ 112/499; ADI 948-GO, 9/11/95, Rezek; ADI MC 1.378-5, 30/11/95,
Celso, DJ 30/5/97; ADI MC 1.651-PB, Sanches, DJ 11/9/98; ADI MC 1.772-MG, 15/4/98, Velloso). (...).
Custas judiciais são taxas, do que resulta — ao contrário do que sucede aos impostos (CF, art. 167, IV) — a
alocação do produto de sua arrecadação ao Poder Judiciário, cuja atividade remunera; e nada impede a
afetação dos recursos correspondentes a determinado tipo de despesas — no caso, as de capital,
investimento e treinamento de pessoal da Justiça — cuja finalidade tem inequívoco liame instrumental com
o serviço judiciário.” (ADI 1.926-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 10/09/99)
“Lei nº 5.607, de 31 de maio de 1990, do Estado de Mato Grosso que atribui em favor da OAB, Seção
daquele Estado, parcela de custas processuais. Exercendo a OAB, federal ou estadual, serviço público, por
se tratar de pessoa jurídica de direito público (autarquia), e serviço esse que está ligado à prestação
jurisdicional pela fiscalização da profissão de advogado que, segundo a parte inicial do artigo 133 da
Constituição, é indispensável à administração da justiça, não tem relevância, de plano, a fundamentação
jurídica da argüição de inconstitucionalidade da lei em causa no sentido de que o serviço por ela prestado
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não se vincula à prestação jurisdicional, desvirtuando-se, assim, a finalidade das custas judiciais, como taxa
que são.” (ADI 1.707-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 16/10/98)
“A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as custas judiciais
e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária,
qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se, em conseqüência, quer no
que concerne à sua instituição e majoração, quer no que se refere à sua exigibilidade, ao regime jurídicoconstitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado, notadamente aos princípios
fundamentais que proclamam, dentre outras, as garantias essenciais (a) da reserva de competência
impositiva, (b) da legalidade, (c) da isonomia e (d) da anterioridade.” (ADI 1.378-MC, Rel. Min. Celso de
Mello, DJ 30/05/97)
“Em face do artigo 144, caput, inciso V e parágrafo 5º, da Constituição, sendo a segurança pública,
dever do Estado e direito de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, através, entre outras, da polícia militar, essa atividade do Estado só pode ser
sustentada pelos impostos, e não por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurança ou para a
de terceiros, a título preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento aberto ao público.
Ademais, o fato gerador da taxa em questão não caracteriza sequer taxa em razão do exercício do poder de
polícia, mas taxa pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, o que,
em exame compatível com pedido de liminar, não é admissível em se tratando de segurança pública.” (ADI
1.942-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 22/10/99)
“Taxa de iluminação pública. (…) Tributo de exação inviável, posto ter por fato gerador serviço
inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, a ser
custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais.” (RE 233.332, Rel. Min. Ilmar Galvão,
DJ 14/05/99).
“Taxa de Conservação e Manutenção das Vias Públicas. Inconstitucionalidade incidental. Acórdão que
declarou a inconstitucionalidade de lei que instituiu a cobrança de Taxa de Conservação e Manutenção das
Vias Públicas, por afronta ao disposto no art. 145, II, da CF. Entendimento firmado pelo STF no sentido de
que a base de cálculo é ‘própria de imposto e não de taxa por serviços específicos e divisíveis postos à
disposição do seu contribuinte’ e ‘não tendo o Município — uma vez que, em matéria de impostos, a
competência é da União — competência para criar tributos outros que não os que a Constituição lhe atribui,
o imposto dissimulado pela taxa é inconstitucional (RE 121.617)’.” (RE 293.536, Rel. Min. Néri da Silveira,
DJ 17/05/02)
“Taxa de construção, conservação e melhoramento de estrada de rodagem. Artigos 212 a 215 da Lei
nº 1.942/83 do Município de Votuporanga. Inconstitucionalidade. Base de cálculo que é própria de imposto e
não de taxa por serviços específicos e divisíveis postos à disposição do seu contribuinte.” (RE 121.617, Rel.
Min. Moreira Alves, DJ 06/10/00)
“Taxas de lixo e sinistro. (…) Taxas legitimamente instituídas como contraprestação a serviços
essenciais, específicos e divisíveis, referidos ao contribuinte a quem são prestados ou a cuja disposição são
postos, não possuindo base de cálculo própria de imposto.” (RE 233.784, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ
12/11/99)
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 21.ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
CARAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 18. ed. São Paulo: Malheiros,
2002.
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