INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIENCIA E TECNOLOGIA DO
MARANHÃO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSOS DE ENGENHARIA INDUSTRIAL ELÉTRICA E MECANICA
ADMINISTRAÇÃO
TEORIA BUROCRÁTICA
Max Weber (1884 – 1920)
TEORIA BUROCRÁTICA
CARLOS MAGNO DOS ANJOS VERAS
São Luís – Maranhão
2009
SUMARIO
1. INTRODUÇÃO .....................................................................................................1
2. TEORIA BUROCRÁTICA ....................................................................................2
3. TIPOS DE AUTORIDADE ...................................................................................3
4. CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA ...........................................................4
5. DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA ...................................5
6.A PRESENÇA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE ........................................7
7. EM RESUMO ......................................................................................................8
REFERENCIAS .....................................................................................................10
1. INTRODUÇÃO
A expressão burocracia, muito conhecida do povo brasileiro, nos lembra
morosidade, ineficiência e papelório. Exigências de uma série de documentos com
firmas reconhecidas, pagamento de taxas, carimbos, processos, demoras,
propinas e mais propinas para que determinado problema seja resolvido.
A burocracia está presente nos órgãos dos governos, federal, estadual e municipal
seja na administração direta ou nas estatais controladas pelo governo.
A burocracia existente nas instituições governamentais dificulta, dentre outros, a
criação de empresas e o funcionamento da economia. Outro problema é que, num
mercado internacional disputado, a burocracia brasileira torna o produto nacional
mais caro e menos competitivo.
A burocracia está presente nos hospitais públicos, nas universidades, institutos,
previdência social, órgãos de trânsito, nos diversos segmentos da justiça federal e
estadual, nas instituições municipais e demais organismos da administração
pública para infernizar a vida do cidadão fazendo-o muitas vezes a abdicar de um
serviço ou direito devido à morosidade.
A burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado
principalmente por um sistema de diversos níveis hierárquicos, com alta divisão de
responsabilidade, onde seus membros executam invariavelmente regras e
procedimentos padrões, como engrenagens de uma máquina. É também usado
com sentido pejorativo, significando uma administração com muitas divisões,
regras e procedimentos redundantes, desnecessárias ao funcionamento do
sistema.
A Teoria Burocrática a autoridade pode ser distinguida segundo três tipos básicos:
a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade
correspondem a três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a
utilitarista.
Há nítidas vantagens na Teoria Burocrática que são muito bem aproveitadas por
várias empresas com as instruções formais de serviços, a sua interpretação
inequívoca, os cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicação
eficiente. Mas a prática em muitos casos acaba por desvirtuar certas
características dessa teoria: os procedimentos transformam-se em desculpa para
a inoperância, para a incompetência; a meritocracia, face a inclinações políticas e
pessoais, acaba sendo aviltada e a eficiência do todo fica comprometida.
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2. TEORIA BUROCRÁTICA
Burocracia vem do francês bureaucratie, termo inventado por Gournay, na
primeira metade do século XVIII. É o tipo ideal de uma organização formal da
sociedade, caracterizada pela legitimação hierárquica da autoridade, com poderes
e responsabilidades atribuídas a funcionários que ocupam posições numa
determinada hierarquia marcada pelo direito à carreira. Cada posição tem
objectivos previamente fixados e há uma codificação de todas as regras de
conduta que tratam da organização como um todo, onde há ordens comunicadas
por escrito.
Para Weber trata-se de uma das características do Estado Moderno, um conjunto
de pessoas marcadas pela competência e não pela fidelidade. O Estado Moderno
seria, acima de tudo, um Estado Racional marcado pelo surgimento de uma
administração burocrática. E isto porque em todos os domínios (Estado, Igreja,
exército, partido, empresa econômica, grupo de interesses, associação, fundação,
etc.), o desenvolvimento das formas modernas de agrupamento identifica-se muito
simplesmente com o desenvolvimento e com a progressão constante da
administração burocrática: o nascimento desta é, por assim dizer, o esporo do
Estado ocidental moderno.
A burocracia racional é, pois, uma ditadura do funcionário. Apoia-se na crença na
legalidade de ordens estatuídas e dos direitos de mando dos chamados por essas
ordenações a exercer a autoridade. Tem uma impessoalidade formalista,
consistindo numa dominação graças ao saber que destrói os antigos sistemas de
legitimação. Assim, o saber e a ideologia passam a ser os principais pontos de
apoio do Estado. Uma burocracia também se tornou possível pelo aparecimento
de uma economia monetarista que permitiu ao Estado passar a pagar com
regularidade aos seus funcionários, abandonando-se o anterior pagamento em
espécie, por exemplo, através do aluguer da função de cobrador de impostos.
Max Weber foi o estudioso que cuidou de se aprofundar sobre a organização
burocrática e teorizar o estudo da burocracia. Ele analisa o Estado como uma
instituição burocrática, pois o Estado é uma parte da sociedade que está acima
dos demais fundamentado numa relação de direito. A criação do Estado é
necessária, segundo ele, a partir do conflito de classes, e que o Estado veio para
assegurar à classe dominante economicamente, uma dominação política, a fim de
garantir a apropriação do excedente econômico. Para garantir a sua dominação, o
Estado dispõe de instituições para transmitir a sua ideologia, de instituições de
repressão para garantir que as leis que são criadas, sejam cumpridas, e de
instituições econômicas para poder intervir na economia. Para se entender melhor
a forma de dominação no Estado, é preciso analisar a teoria da dominação de
Weber. Segundo ele, existem três tipos de dominação: tradicional, carismática e
legal. A dominação tradicional se caracteriza por uma legitimação que se baseia
na crença na justiça e qualidade do dominador. O governante tem liberdade para
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emitir ordens, ficando restrito apenas aos costumes e hábitos da sua sociedade. A
dominação carismática consiste na crença em qualidades excepcionais de um
indivíduo para governar outros. Quando atinge uma complexidade maior, ele é
assessorado pelos seus discípulos mais próximos. Trata - se de uma dominação
instável e inconstante. Já a dominação legal se baseia num aparato de regras que
legitimam o seu poder. Os assessores administrativos são chamados burocratas e
também tem seu poder regulamentado legalmente, não podendo vendê-lo ou
transferi-lo.
Max Weber não tentou definir as organizações, nem estabelecer padrões de
administração que elas devessem seguir. Weber descreveu as organizações como
máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele
chamou de racionais – regras que dependem de lógica e não de interesses
pessoais.
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as
organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de
autoridade-obediência que, no caso das organizações modernas, depende de leis.
3. TIPOS DE AUTORIDADE
Segundo Max Weber, a autoridade pode ser distinguida segundo três tipos
básicos: a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de
autoridade correspondem a três tipos de legitimidade: a racional, a puramente
afetiva e a utilitarista.
O tipo racional-legal tem como fundamento a dominação em virtude da crença na
validade do estatuto legal e da competência funcional, baseada, por sua vez, em
regras racionalmente criadas. A autoridade desse tipo mantém-se, assim, segundo
uma ordem impessoal e universalista, e os limites de seus poderes são
determinados pelas esferas de competência, defendidas pela própria ordem.
Quando a autoridade racional-legal envolve um corpo administrativo organizado,
toma a forma de estrutura burocrática, amplamente analisada por Weber.
A autoridade tradicional é imposta por procedimentos considerados legítimos
porque sempre teria existido, e é aceita em nome de uma tradição reconhecida
como válida. O exercício da autoridade nos Estados desse tipo é definido por um
sistema de status, cujos poderes são determinados, em primeiro lugar, por
prescrições concretas da ordem tradicional e, em segundo lugar, pela autoridade
de outras pessoas que estão acima de um status particular no sistema hierárquico
estabelecido.
A dominação carismática é um tipo de apelo que se opõe às bases de legitimidade
da ordem estabelecida e institucionalizada. O líder carismático, em certo sentido, é
sempre revolucionário, na medida em que se coloca em oposição consciente a
algum aspecto estabelecido da sociedade em que atua. Para que se estabeleça
uma autoridade desse tipo, é necessário que o apelo do líder seja considerado
como legítimo por seus seguidores, os quais estabelecem com ele uma lealdade
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de tipo pessoal. Fenômeno excepcional, a dominação carismática não pode
estabilizar-se sem sofrer profundas mudanças estruturais, tornando-se, de acordo
com os padrões de sucessão que adotar e com a evolução do corpo
administrativo, ou racional-legal ou tradicional, em algumas de suas configurações
básicas.
4. CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA
Segundo Weber, a burocracia tem as seguintes características principais:
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Regulamentação e normatização. A estrutura e o funcionamento da
organização são definidas em regras e regulamentos formais escritos. As
regras são rígidas e buscam cobrir pormenorizadamente todos os
processos existentes na organização. A regulamentação é estável,
sofrendo poucas modificações ao longo do tempo.
Formalidade das ordens e comunicações. Todas as comunicações devem
ser escritas e documentadas, possuindo caráter oficial. Elas devem
detalhadas, para serem interpretadas univocamente por todos os membros
da organização.
Divisão e especialização do trabalho. As atribuições de cada membro da
organização são prévia e rigidamente definidas. Cada membro deve ser um
especialista na sua esfera de competência, sem ultrapassar os limites de
conhecimento e poder afetos a seu cargo.
Profissionalização ou separação entre propriedade e administração. Os
membros da burocracia administram a organização profissionalmente, isto
é, eles não são os donos dos meios de produção, e sim gestores
especializados.
Hierarquização e impessoalidade. A organização estrutura-se em cargos
com atribuições e poder definidos. A subordinação é devida àquele que
ocupa um cargo hierarquicamente superior, independendo do respeito e
consideração que o subordinado tem pelo seu chefe como pessoa. Inexiste
a figura do líder natural. O sistema está organizado em pirâmide, sendo as
funções subalternas controladas pelas funções de chefia, de forma a
permitir a coesão do funcionamento do sistema.
Meritocracia e Competência técnica. É o princípio que assegura a
racionalidade da escolha das pessoas para ocuparem determinados
cargos. A admissão e a promoção dos funcionários é baseada em sua
competência técnica e em seu mérito. A avaliação de capacidade é
realizada por meio de processos objetivos.
Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionários deverão
comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização a
fim de que esta atinja a máxima eficiência possível.
Impessoalidade. As pessoas, enquanto elementos da organização, limitamse a cumprir as suas tarefas, podendo sempre serem substituídas por
outras - o sistema, como está formalizado, funcionará tanto com uma
pessoa como com outra.
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5. DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA
Fatalmente a Teoria Burocrática não levou em conta o principal ator das
organizações sociais, seja como colaborador (funcionário, empregado, servidor),
seja como cliente o fornecedor: o ser humano que é tratado como máquina
previsível destituída de necessidades imediatas, de criatividade e outros ativos
emocionais. Vários desdobramentos negativos e muito presentes ainda nos dias
atuais fizeram com que as propostas de eficiência e previsibilidade não se
cumprissem, dando origem a organizações caras, lentas e de difícil
relacionamento com outros sistemas de gestão que buscam resultados em suas
ações.
Há nítidas vantagens na Teoria Burocrática que são muito bem aproveitadas por
várias empresas com as instruções formais de serviços, a sua interpretação
inequívoca, os cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicação
eficiente. Mas a prática em muitos casos acaba por desvirtuar certas
características dessa teoria: os procedimentos transformam-se em desculpa para
a inoperância, para a incompetência; a meritocracia, face a inclinações políticas e
pessoais, acaba sendo aviltada e a eficiência do todo fica comprometida.
Os principais desdobramentos negativos da Teoria Burocrática estão a seguir
descritos:
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Exagerado apego a normas e regulamentos. Criados para moldarem os
meios, acabam por de transformar em objetivos. A estrutura passa a
agir em função da norma, com pouca ou nenhuma preocupação com a
efetiva necessidade da atividade em relação ao objetivo final.
Excesso de formalismo e papelório (documentos). Simples informações,
que poderiam ser passadas de modo verbal e informal, geram um
trabalho extra para a sua formalização escrita. A tendência de registrar
tudo para posterior comprovação faz com surja uma quantidade
desmensurada de documentos, cópias e formulários com um sem –
número de vistos, autorizações e assinaturas. A morosidade e o custo
elevado tornam-se óbvios. A redução das atividades que possam
comprovar a suposta lisura justificativas do porquê da decisão tomada,
além de reduzir a auto-estima das pessoas ( o papel e a prova vale mais
do que a palavra e a idoneidade das pessoas) levam a uma alocação de
recursos exagerada para a função controle e comprovação em
detrimento do real objetivo da organização.
Inflexibilidade. A resistência a tudo que é modificador: a novas idéias, a
tudo que foge da rotina estabelecida. As pessoas aceitam por se
acomodar a um determinado padrão de ação que, sendo alterado,
provoca insegurança. A mudança passa a ser vista como uma ameaça.
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Relacionamento impessoal. AS pessoas ocupam cargos e são os
cargos que se relacionam de maneira formal com toda a descrição de
autoridade e responsabilidade inerente a eles. As pessoas acabam
sentindo-se reduzidas a um número, a uma classificação hierárquica,
sem que se considere a sua condição de ser humano em patamar
adequado, o que reduz a motivação, a participação e o empenho
destas. Não leva em conta a organização informal e nem a variabilidade
humana.
Estratificação por hierarquias. As decisões são tomadas sempre pelo
estrato superior, independente dos seus conhecimentos específicos
acerca do assunto a ser decidido, gerando a chamada delegação por
cima – os escalçoes inferiores se ressentem do desprestígio e
empurram as decisões para o escalão superior. A desmotivação e a
morosidade também decorrem desse componente que é uma nítida
desvalorização do talento humano.
Distinção da autoridade. Devido ao apego à hierarquia torna-se
necessário demonstrar autoridade através de sinais exteriores, tais
como uniformes (Presidente da Venezuela Hugo Chavez), quantidade
de assessores (politiqueiros do Congresso Nacional, Assembléias
Estaduais e Câmaras Municipais), tamanho da sala, da mesa, cadeiras
diferenciadas. A indústria fabrica móveis de acordo com o grau da
autoridade que vai usá-lo: mesa e cadeira de presidente, de diretor, de
gerente, de secretaria, de telefonista, de professor, de estudante.
Conformismo com o estabelecido em regras e normas que limitam as
pessoas na sua iniciativa e criatividade. Isso as conduz a fazer aquilo
que estiver disposto nas regras.
Relacionamento dificultado com outros sistemas. A morosidade, o
apego às normas e a delegação para cima acabam por afungentar
clientes, fornecedores e outras instituições. Fica extremamente difícil a
sobrevivência de uma organização empresarial burocrática em
mercados competitivos,como os atuais, pois, clientes desejam pronto
atendimento, não se importando com as suas normas internas. O cliente
busca nos produtos e serviços a satisfação de suas necessidades com
rapidez, qualidade e bom atendimento, fugindo daquelas que o submete
à tortura de suas normas internas. E os usuários de serviços públicos
essenciais que não têm a quem recorrer, que se submetem a
recastramentos periódicos em filas monumentais, a caminhas
expressivas nos corredores da burocracias, ao venha amanhã porque o
responsável por este setor não veio hoje ou está em reunião, ou ainda:
expediente interno às sextas das 14;00 às 18:00 horas? Tem muito
mais: só através do 0800, venha na p´roxima semana pois hoje é dia de
pagamento e assim por diante.
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Para Maximiano (2000) a burocracia de Weber apresenta as seguintes disfunções:
Valorização excessiva dos regulamentos
Procurando prever e controlar tudo, as organizações formais criam regras em
excesso e funcionários em excesso para fiscalizar o cumprimento dessas regras.
Muitas vezes, a exigência de cumprir regulamentos passa por cima dos interesses
do contribuinte ou cliente e permite que funcionários criem dificuldades para
vender facilidades.
Valorização da hierarquia
Nessas organizações subir na hierarqia não depende de talento e o culto aos
chefes torna-se objetivo importante.
Defesa de grupos externos
Decisões são tomadas em função da associação com grupos externos. Por
exemplo um funcionário contrata ou favorece a contrtação dos serviços de uma
empresa porque o proprietário e ele estudaram na mesma universidade.
Defesa de interesses pessoais
Decisões são tomadas em função de interesses pessoais ou seja o funcionário
usa a organização para o atendimento de seus interesses pessoais, o que provoca
males como nepotismo e corrupção. Patrimonialismo é uma palavra usada para
designar essa disfunção, indicando o costume de políticos e dirigentes de usar a
máquina do Estado como se fosse propriedade deles.
Mecanicismo
Pessoas desempenham papéis limitados e como consequência os talentos são
subaproveitados pois cada pessoa ocupa um cargo, que tem competências bem
definidas. Dessa disfunção: “esse assunto ou problema não é da minha
competência”.
Individualismo
A burocracia estimula a competição por vantagens. As organizações oferecem
muitas vantagens para as pessoas que são alçadas às posições de chefia tais
como símbolos diferenciadores e vantagens materiais.
6.A PRESENÇA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE
Reflexos da burocracia na administração pública-legal:
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Constituição Federal, artigo 37:
“A administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
Lei 8.112/90 – Regime Jurídicos do Servidores:
“Art. 3º Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um
servidor.
(...)
Art. 13. A posse dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, no qual
deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os
direitos inerentes ao cargo ocupado, que não poderão ser alterados
unilateralmente”
Requisitos do Ato Administrativo (Hely Lopes Meirelles):
• Competência. Entende-se por competência administrativa o poder
atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de
suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo
ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de
que dispõe a autoridade incumbida de sua prática é inválido.
• Forma. O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui
requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição. Todo ato
administrativo é, em princípio, formal.
Nas proposições de Taylor, Fayol, Ford e Weber, a preocupação básica é o
desempenho dos recursos e processos, de uma tarefa ou de toda a empresa. As
pessoas não são negligenciadas. No entanto, são consideradas primariamente
como recursos de produção.
Sempre foi evidente que a administração não iria muito longe se as pessoas não
fossem consideradas em sua totalidade, e não apenas com “peças humanas”,
como parte importante do processo de administrar organizações.
7. EM RESUMO
a) Autoridade Legal-racional:
. Baseia-se em normas impessoais e racionais.
. Cria “figuras de autoridade”.
. Cria direitos e obrigações.
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b) Autoridade Tradicional:
. Baseia-se nos usos e costumes.
. Passa de geração a geração.
. Depende da crença na “santidade dos hábitos”.
c) Autoridade Carismática:
. Baseia-se nas qualidades pessoais de um líder.
. Depende de os seguidores admirarem as qualidades do líder.
• As características da Teoria Burocrática
• Os desdobramentos negativos
• Reflexos da burocracia na administração pública-legal
Tipo ideal de burocracia
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Formalidade
Impessoalidade
Profissionalismo
Disfunções
• Valorização dos regulamentos, normas e instruções
• Valorização da hierarquia
• Defesa de grupos externos
• Defesa de interesses pessoais
• Mecanicismo
• Individualismo
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REFERENCIAS
IDALBERTO, Chiavenato. Iniciação à administração geral – 3ª ed. – São Paulo:
Makron Books, 2000.
MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Introdução à administração/Antonio César
Amaru Maximiano. – 5. ed. ver. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2000.
Sites Consultados
http://www.change.freeuk.com/.../socthink/mweber.jpg
Max Weber (1884 – 1920) Fonte: www.change.freeuk.com/.../socthink/mweber.jpg
Burocracia, o que é?
Disponivel em: topicospoliticos.blogspot.com/2004/10/burocracia-o-
que.html - 17k -