CURSO MARCATO
2ª FASE - OAB
DIREITO ADMINISTRATIVO -
AÇÃO ANULATÓRIA
Professora Amanda Alves Almozara
Pós-graduada e mestranda pela PUC/SP
Advogada
www.professoraamanda.com.br
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DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSORA AMANDA
AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO
PARTE TEÓRICA:
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO
 Desfazimento do ato administrativo por razões de ILEGALIDADE
 Efeitos
 Pode ser feita pela Administração (autotutela – súmulas 346 e 473 do
STF) ou pelo Judiciário.
 Judicialmente depende de provocação das partes interessadas.
 CUIDADO: ENTENDIMENTO FIRMADO QUE É NECESSÁRIO O
RESPEITO AO CONTRADITÓRIO QUANDO A ANULAÇÃO DO ATO
ADMINISTRATIVO AFETE INTERESSES OU DIREITOS DE
TERCEIROS)
VÍCIOS QUE ATINGEM O ATO ADMINISTRATIVO:
Usar a lei de ação popular (artigo 2º da Lei 4717/65)
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Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas
no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
COFOFIMO
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-seão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas
atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta
ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade
do ato;
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c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa
em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou
de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência.
1º) VÍCIOS RELATIVOS AO SUJEITO
 Sempre deriva de uma ilegalidade (não se inclui nas atribuições legais
de quem os praticou)
 Competência (usurpação de função [art. 328 do CP], excesso de poder
e função de “fato” [aparência de legalidade]) e Capacidade
 Ato praticado pelo usurpador de função: inexistente
 Ato praticado pelo que ocupa função de fato: válido
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O Desvio de Finalidade (Desvio de Poder) é uma das espécies de Abuso
de Poder, juntamente com o Excesso de Poder, que é vício relativo a
Competência.
Excesso de Poder (Competência –
exorbita suas atribuições)
Abuso de Poder
Desvio de Poder (Finalidade – pratica
o ato com a finalidade diversa da lei)
*ambos podem configurar crime de abuso de autoridade (lei 4898/65)
 Capacidade: artigos 18 e 20 da Lei de Processo Administrativo Federal
(Lei 9784/99)
 Artigo 18: impedimento – gera PRESUNÇÃO ABSOLUTA DE
INCAPACIDADE
 Artigo 20: suspeição – gera PRESUNÇÃO RELATIVA DE
INCAPACIDADE
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CUIDADO: no direito administrativo, ambas as situações enquadramse como ato anuláveis – pode ser convalidada por autoridade que não
esteja na mesma situação
2º) VÍCIOS RELATIVOS AO OBJETO:
Objeto deve ser:
(Art. 104, II do CC)
LÍCITO, POSSÍVEL, DETERMINADO OU DETERMINÁVEL
MORAL
3º) VÍCIOS RELATIVOS À FORMA:
O ato é ilegal quando a lei expressamente exige a forma ou quando a
finalidade só pode ser alcançada com determinada forma (exs.: decreto;
editais)
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4º) VÍCIOS RELATIVOS AO MOTIVO:
Motivo pode ser inexistente ou falso
5º) VÍCIOS RELATIVOS À FINALIDADE:
 Desvio de poder ou de finalidade.
 Pode ser com finalidade diversa da lei ou do interesse público – desvia
ou afasta da finalidade que deve atingir ou alcançar.
 Necessárias investigações subjetivas. A dificuldade é a
comprovação, pois o agente NÃO declara a sua verdadeira
intenção. Sintomas (José Cretella Jr.):
 Motivação insuficiente
 Motivação contraditória
 A irracionalidade do procedimento, acompanhada da edição do ato
 A contradição do ato com os resultantes dos atos
 A camuflagem dos fatos
 A inadequação entre os motivos e os efeitos
 O excesso de motivação
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ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS
ANULÁVEIS (NULIDADE RELATIVA)
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(NULIDADE
ABSOLUTA)
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Os atos jurídicos podem possuir defeitos, chamados de vícios.
A matéria referente aos vícios dos atos jurídicos existe no Direito Civil e no
Direito Administrativo (artigos 166 e 171 do Código Civil). No direito
administrativo as regras são próprias.
NULIDADE ABSOLUTA E NULIDADE RELATIVA:
Quando o vício puder ser sanado ou convalidado, o ato administrativo é
considerado anulável. Caso contrário, trata-se de ato nulo.
SANEAMENTO OU CONVALIDAÇÃO:
 Convalidação ou saneamento: ato administrativo que suprime vício
existente em outro ato administrativo.
 Seus efeitos retroagem a data em que o ato viciado foi praticado.
 Em regra, é efetivada pela própria Administração.
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Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a atividade de convalidação poderá
ser discricionária em uma hipótese, qual seja, quando o vício se encontrar
em ato discricionário praticado por autoridade competente. Nesse caso, ou
o agente público considera que o ato viciado é adequado ao interesse
público e o convalida, ou o considera inadequado ao mencionado interesse
e o invalida.
Nas demais hipóteses, a Administração Pública deverá convalidar o ato
administrativo, quando possível. Afinal, existem vícios que tornam inviável o
saneamento do ato.
QUANTO AO SUJEITO:
O ato praticado por sujeito incompetente poderá ser convalidado, desde
que não se trate de competência conferida de forma exclusiva (sem
possibilidade de delegação ou avocação).
QUANTO À FORMA:
É possível, desde que a forma não seja essencial à validade do ato.
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QUANTO AO MOTIVO (PRESSUPOSTO DE FATO PARA EDIÇÃO DO
ATO ADMINISTRATIVO) OU FINALIDADE (OBJETIVO DE SERVIR AO
INTERESSE PÚBLICO):
Nunca é possível a convalidação. Afinal, não pode ser criada situação fática
que não ocorreu, e na qual teria se fundado o ato viciado, ou admitir a
existência de ato administrativo contra o interesse público ou com finalidade
diversa daquela apontada na lei que autoriza sua edição.
QUANTO AO OBJETO OU CONTEÚDO DO ATO:
Tratando-se de objeto ou conteúdo ilegal, impossível a convalidação.
Correntes:
 Hely: todo ato administrativo que padece de vício é nulo (monista)
 Maria Sylvia: admite ato nulo e anulável (dualista)
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Ação anulatória e ação declaratória
 Ato nulo ou anulável: tem prescrição em ambos
 Diferença:
 Ação anulatória: visa desconstituir ou anular ato praticado
 Ação declaratória: visa declarar uma relação jurídica como inexistente,
pura e simplesmente
Se o Examinador quiser realmente que o candidato faça uma petição inicial
em Ação Anulatória, ele apresentará um caso concreto em que houve a
prática de um ato administrativo ilegal, deve ajuizar para defender seu
cliente é a Ação Anulatória, por intermédio da qual ele tentará anular o ato
administrativo de cobrança.
Assim, a Ação Anulatória é a ação da “briga”, da “pancadaria” com o ente
público, pois é pelo manuseio dela que buscamos enfrentar o ato e do qual
discordamos, o qual não pretendemos cumprir, e, pelo contrário, queremos
ver a Administração curvada ao nosso argumento, conseguindo derrubar tal
ato por intermédio do Poder Judiciário, postulando a esse uma tutela
invalidadora da medida administrativa enfrentada.
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O examinador não narrará uma situação em que seu cliente queira apenas
pedir ao Judiciário que reconheça algo, declarando certa verdade que lhe
interessa, sem que se esteja diante de um quadro em que um ato ilegal foi
praticado. Não, pois se assim for, teremos um caso para busca de uma
mera declaração, fomentando uso da ação declaratória.
Ajuizamos a ordinária Ação Declaratória quando queremos apenas e
exclusivamente uma declaração do Poder Judiciário. Por via da ação
declaratória não estamos buscando algo que não seja, estritamente, uma
afirmação de uma verdade, o reconhecimento de certo feito, proclamação
essa que nos interessa para que possamos exercer certos direitos ou para
que não nos submetamos a certos abusos e soframos certos prejuízos
infundados.
Perceba-se que a Ação Declaratória não é uma ação para “brigar” contra
um ato administrativo praticado pela Administração, almejando invalidá-lo;
não; esse papel é da ação anulatória.
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A ação declaratória é manuseada exclusivamente para os fins de se ver
afirmada uma verdade, para certos fins e efeitos que motivam o autor a
procurar o Judiciário atrás da obtenção de tal afirmação. Busca-se um
provimento meramente afirmativo, estritamente declaratório, e não um
provimento condenatório (como na repetitória) ou desconstitutivo
(como na anulatória). Não dá para confundir com qualquer outra ação.
É sempre uma ação preventiva.
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AÇÃO ANULATÓRIA
A ação anulatória é uma ação de RITO ORDINÁRIO (ARTIGO 282 e
seguintes do CPC)
O ato de início é a PETIÇÃO INICIAL, que deve atender:
(requisitos intrínsecos)
I - o juiz ou tribunal, a que é dirigida;
II - os nomes, prenomes, estado civil, profissão, domicílio e residência do
autor e do réu;
III - o fato e os fundamentos jurídicos do pedido;
IV - o pedido, com as suas especificações;
V - o valor da causa;
VI - as provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos
alegados;
VII - o requerimento para a citação do réu.
(requisitos extrínsecos)
Art. 283. A petição inicial será instruída com os documentos indispensáveis
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à propositura da ação.
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Qual a diferença entre Ação anulatória e Mandado de Segurança?
1º) O MS tem prazo: 120 dias (At. 23 da Lei 12016/09. O direito de
requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e
vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.)
2º) NO MS não é cabível dilação probatória. Caso haja necessidade de
qualquer prova que necessite ser produzida no processo, a ação correta
será a anulatória.
Pontos importantes da peça:
FUNDAMENTO LEGAL GERAL:
Art. 5º, inciso LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes;
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POSSIBILIDADE DE PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA
Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou
parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que,
existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação
e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto
propósito protelatório do réu.
VALOR DA CAUSA
Art. 258. A toda causa será atribuído um valor certo, ainda que não tenha
conteúdo econômico imediato.
 Proveito econômico
 Influi na competência e no rito
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CESPE-OAB-DIVERSAS REGIÕES/OUTUBRO/2008 (2008.2) PEÇA
PROFISSIONAL
João, servidor público civil da União no âmbito da administração direta,
por motivo de índole pessoal que se recusa a revelar, faltou ao serviço,
sem qualquer justificativa, por períodos interpolados de 25, 27 e 23 dias
no período de doze meses. Sua chefia imediata, ao constatar o fato,
decidiu instaurar processo administrativo disciplinar contra João, sob o
argumento de que teria ele cometido a infração de inassiduidade habitual.
Em 20/10/2007, foi publicado ato que constituía comissão para apreciar o
caso; em 10/12/2007, a comissão, após apresentada defesa por João,
elaborou relatório conclusivo, tendo constatado a responsabilidade do
servidor; em 15/12/2007, a autoridade instauradora do processo julgou
João responsável pela infração de inassiduidade habitual; em 20/12/2007,
foi publicado ato do presidente da República demitindo João do cargo que
ocupava; nesse mesmo dia, o servidor tomou ciência da demissão no
próprio órgão a que estava vinculado.
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Em 4/6/2008, João procurou os serviços advocatícios de um(a)
profissional, com o objetivo de anular o ato de demissão e,
consequentemente, retornar ao cargo que anteriormente ocupava,
alegando estar desempregado e precisar urgentemente de recursos para
alimentar a si próprio, seus cinco filhos e sua esposa.
Em face da situação hipotética acima apresentada, na qualidade de
advogado(a) de João, redija a peça jurídica mais adequada ao caso,
atentando, necessariamente, para os seguintes aspectos: < competência
do órgão julgador; < legitimidade ativa e passiva; < argumentos a favor da
anulação da demissão de João; < requisitos formais da peça judicial
proposta.
 Não cabe MS por ter expirado o prazo decadencial de 120 dias.
 Cabe ação ordinária.
 A competência é de uma das varas da JF, nos termos do art. 109 do
CF.
 Legitimidade ativa: João demitido
 Legitimidade passiva: União
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 A demissão de João foi conduzida mediante um processo
administrativo inválido, pois oportunizou contraditório, mas não ampla
defesa, na medida que o problema não fala em dilação probatória.
Poderia se discutir ainda a ocorrência de inassiduidade habitual e o
enquadramento na situação fática do art. 139 da lei 8112/90.
Requisitos formais da peça:
 Endereçamento para juiz da vara federal da seção judiciária de ...
domicílio do autor na forma do art. 109;
 Identificação e qualificação das partes, devidamente representado por
advogado com poderes para tanto, com escritório no endereço que
receba as intimações/notificações;
 Identificação e qualificação da União como ré;
 Apresentação dos fatos e do direito; Pedido de tutela antecipada para
reintegração no cargo com indicação da verossimilhança das
alegações e do periculum in mora – art. 273 do CPC;
 Pedido de anulação do ato e confirmação da tutela e pagamento dos
retroativos;
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



Pedido de danos morais, se couber;
Pedido de produção de prova e oitiva do MP;
Pedido de condenação nos ônus da sucumbência e custas;
Valor da causa, correspondente às prestações vencidas de
remuneração e doze vincendas;
 Indicação do local, data e assinatura da petição – lembrando-se que a
peça não deve ser assinada, sob pena de identificação e consequente
invalidação da mesma.
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DICAS PARA O EXAME
1ª) O RASCUNHO
2ª) A ORDEM DE CONFECÇÃO: PEÇA E QUESTÕES
3º) ROTEIRO DAS PEÇAS PROCESSUAIS:
1. Identificar a peça processual cabível. Atenha-se ao CPC. E se couberem
duas peças? Opte pela que melhor atenda aos interesses do seu cliente
(em termos de eficácia e celeridade).
2. Identificar o endereçamento (não se esqueça do fora da Fazenda
Pública e do artigo 109 da CF – justiça federal);
3. Qualificar as partes. Não invente informações, sob hipótese alguma –
caso o problema não forneça os dados, coloque-o genericamente
(domicílio na Rua, número, cidade, estado)
4. Descrever os fatos da causa (resumo do problema).
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5. No direito - petição inicial (por exemplo, anulatória de ato
administrativo): atente-se aos requisitos do art. 282 do CPC. A causa de
pedir serão todos os argumentos para a procedência do pedido. Caso haja
perigo de lesão, peça tutela antecipada (art. 273 do CPC). Os pedidos
devem seguir o artigo 282, mas não se esqueça de pedir condenação nas
custas e verbas de sucumbência.
6. No direito – contestações: apresente o máximo possível de
preliminares (art. 267, CPC) antes da análise do mérito. Mencione o
princípio da eventualidade do art. 300 do CPC. Nesse contexto, é muito
importante o estudo nas nulidades processuais. Atente também para
eventual prescrição.
7. Peça “recurso”: petição de interposição sempre que o recurso for
endereçado para um juízo (a quo) e as razões recursais se destinarem a
outro (ad quem). Lembre-se da questão da tempestividade recursal (prazo)
e do preparo. Na petição de interposição, peça o recebimento do recurso,
seu conhecimento, processamento e posterior provimento pela instância
superior. Nas razões recursais, peça o provimento do recurso com 22a
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consequente reforma ou anulação da decisão (conforme o caso).
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8. Peça “contrarrazões recursais”: lembre-se de arguir todas as nulidades
que puder, bem como eventual perda de prazo por parte da parte contrária,
atentando para o art. 188, CPC (prazos diferenciados da Fazenda Pública).
Nos requerimentos, não use o termo “improvimento” do recurso (que é um
neologismo); prefira as expressões “desprovimento” ou “não provimento”.
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PEÇAS – CABIMENTO:
1) MANDADO DE SEGURANÇA:
 proteger direito líquido e certo
 o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública
ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público
 Lei 12016/09
 Identificar a pessoa: O mandado de segurança não é impetrado contra
Pessoa Jurídica, mas sim uma autoridade coatora (Ex.: Presidente da
Comissão de Licitações). A nova lei de M.S obriga notificar também a
Pessoa Jurídica de Direito Público.
 Não cabe produção de provas: comprovação documental no momento
da propositura da ação. Se o direito depende de prova testemunhal ou
pericial ele não é líquido e certo. No rito do mandado de segurança só
há prova documental.
 Prazo DECADENCIAL de 120 dias (contados da ciência do ato coator)
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 Cabe liminar
 Não tem condenação em honorários e custas, mas tem valor da causa
para efeitos fiscais
 Cuidado: endereçamento pode ser em 1ª ou 2ª fase - conferir os artigos
102 e 105 da CF.
 Espécies de M.S:
a) Preventivo: é o impetrado antes do ato coator (Neste caso, não tem
prazo, na verdade ele ainda não começou a correr, pois ainda não houve
ato coator).
b) Repressivo: é o impetrado após o ato coator (tem o prazo decadencial
de 120 dias)
Atenção: ultrapassado o prazo de 120 dias, sem que haja impetração de
MS, deve-se propor Ação Ordinária com tutela antecipada
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2) HABEAS DATA
É a ação proposta para o impetrante conhecer, corrigir ou contestar
informações pessoais constantes de bancos públicos de dados.
Fundamento constitucional – art. 5º, inciso LXXII
LXXII - conceder-se-á "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;
Ex.: exclusão de nome do SPC ou SERASA; obtenção de informações
sobre presos políticos.
3) AÇÃO POPULAR (Lei 4717/65)
 Proposta por um cidadão (pessoa física no gozo dos direitos políticos)
 PJ não pode propor Ação Popular
 Cabe contra ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade
administrativa
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 2 efeitos da sentença na Ação Popular:
* ressarcimento do dano;
* anulação do ato lesivo;
4) AÇÃO CIVIL PÚBLICA (Lei 7347/85)
 pode ser proposta pelo MP, Defensoria, e PJ’s de Direito Público para
proteção de direito difuso ou coletivo. Exemplo clássico do cabimento
da Ação Civil Pública é nos casos de dano ambiental.
 A principal diferença da ACP com a Ação Popular é que aquela nunca
poderá ser proposta pelo cidadão;
 A diferença da Ação Civil Pública com o Mandado de Segurança
Coletivo é que neste os efeitos de uma eventual decisão afetam apenas
os membros de determinado sindicato ou partido político, p. ex.
Observação: se o ato estiver enquadrado na lei n. 8429/92 (lei de
improbidade administrativa) é cabível “Ação de Improbidade administrativa”
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5) AÇÃO ORDINÁRIA:
É uma petição inicial cabível genericamente em diversas situações:
a) após o prazo de 120 dias do mandado de segurança (ou se for
necessária dilação probatória)
b) Ação indenizatória: uso quando o prejuízo é sofrido em uma relação
jurídica de sujeição geral (nesse caso não há nenhum título jurídico)
c)Ação de Cobrança: para prejuízos ocorridos em relações contratuais de
sujeição especial. (nesse caso há um título jurídico, um contrato, p. ex.)
LEMBRAR: havendo necessidade de uma decisão emergencial a Ação
Ordinária pode ter pedido de tutela antecipada.
d) Ação de Indenização por desapropriação indireta (esbulho possessório
praticado pelo Estado)
 Esta ação também pode ser utilizada nos casos de servidões
administrativas muito restritivas, que acabam caracterizando
desapropriação indireta.
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6) AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO:
É a ação judicial proposta pelo Estado contra o particular, sempre que não
houver acordo administrativo quanto ao valor da indenização.
Obs.: para a doutrina apenas dois temas podem ser debatidos na ação de
desapropriação:
 o valor da indenização;
 eventual ilegalidade (p. ex. discutir um desvio de finalidade)
Para Bandeira de Mello seria possível também discutir um terceiro tema:
 o enquadramento da desapropriação em uma das hipóteses legais
(necessidade pública, utilidade pública e interesse social)
Pontos a lembrar:
 Desapropriação não é um ato administrativo, mas sim um
procedimento, uma sequência de atos;
 Desapropriação por interesse social é sempre sancionatória;
 O particular se defende da Ação de Desapropriação por meio de
CONTESTAÇÃO.
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7) RECURSO DE AGRAVO X RECURSO DE APELAÇÃO
 Agravo: art. 522 do CPC: decisões interlocutórios. Prazo: 10 dias.
 Apelação: art. 513 do CPC: decisões baseadas nos artigos 267 e 269
do CPC. Prazo: 15 dias
 Se agravo de instrumento interposto no Tribunal; A apelação é
interposta perante o juízo a quo.
 No agravo tem COMUNICAÇÃO DA INTERPOSIÇÃO E A
POSSIBILIDADE DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO. Art. 526 do CPC
 Efeito suspensivo e suspensivo ativo (agravo): atribuir efeito
suspensivo ao recurso (art. 558), ou deferir, em antecipação de
tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao
juiz sua decisão (efeito ativo).
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