CURSO MARCATO
2ª FASE - OAB
DIREITO ADMINISTRATIVO -
AÇÃO POPULAR
Professora Amanda Alves Almozara
Pós-graduada e mestranda pela PUC/SP
Advogada
www.professoraamanda.com.br
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PROFESSORA AMANDA
AÇÃO POPULAR
 Surgimento: direito romano. Atribuição ao povo (populus), ou a
parcela dele, a legitimidade de pleitear a tutela jurisdicional de
interesse que não lhe pertence individualmente, mas à coletividade
(ut universis);
 Peculiaridade: natureza impessoal do interesse defendido defesa de direito ou interesse público – defesa da coisa pública;
 Membro da coletividade invoca a tutela jurisdicional a interesses
coletivos.
 Histórico brasileiro: CF/34, CF/46, CF/67 (proteção só do patrimônio
público), CF/88.
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PREVISÃO NORMATIVA:
 Previsão constitucional: artigo 5º, inciso LXXIII: qualquer cidadão é
parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;
 Lei 4717 de 29 de junho de 1965 – surgimento na Ditadura Militar;
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CONCEITO:
 Instituto processual civil, outorgado a qualquer cidadão como garantia
político-constitucional (ou remédio constitucional), para a defesa do
interesse da coletividade, mediante a provocação do controle
jurisdicional corretivo dos atos lesivos do patrimônio público, da
moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico
e cultural (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional
Positivo. p. 465)
 É a garantia de nível constitucional que visa à proteção do patrimônio
público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do
patrimônio histórico e cultural (José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. p. 1038).
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CARACTERÍSTICAS:
 Remédio constitucional (garantia coletiva)
 Precursora: distingue das demais ações judiciais - não pleiteia
defesa de direito subjetivo próprio
 Defesa do interesse coletivo - Legitimidade ao cidadão – natureza
essencialmente política (garantia constitucional política)
 Manifestação direta da soberania popular (artigo 1º, parágrafo único
da CF). Participação do cidadão na vida pública.
 Cidadão exerce função fiscalizadora
 Finalidade corretiva. Interpretação extensiva por proteger o
patrimônio não só no seu aspecto econômico. Excepcionalmente
preventiva – suspensão liminar do ato impugnado para prevenir lesão
– confirma a tese:
§ 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato
lesivo impugnado. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 1977)
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NÃO CABE AÇÃO POPULAR:
 Lei em tese, salvo autoaplicável ou de efeitos concretos
 Ato não pode ser imputado a uma das entidades do artigo 1º (Estado
direita, indiretamente, ou entidade da qual participe)
 Ato judicial – se em curso – recursos; se transitado em julgado – ação
rescisória (Di Pietro)
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PRESSUPOSTOS:
1) QUALIDADE DO CIDADÃO DO SUJEITO ATIVO;
Cidadão: nacional, no gozo dos direitos políticos (votar e ser votado). Lei
só exige a condição de eleitor – artigo 1º, §3º.
2) ILEGALIDADE OU IMORALIDADE PRATICADA PELO PODER
PÚBLICO OU ENTIDADE DE QUE ELE PARTICIPE;
Ilegalidade e lesividade ou imoralidade (discussão) *
3) LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO, À MORALIDADE, AO MEIO
AMBIENTE E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO OU CULTURAL.
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ILEGALIDADE E LESIVIDADE OU IMORALIDADE (DISCUSSÃO) *
Polêmica surgida na CF/46 (artigo 141, §38: qualquer cidadão será
parte legítima para pleitear anulação ou declaração de nulidade de
atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das
entidades autárquicas e das sociedades de economia mista)
Leading case: 1948 - partido político x Estado de São Paulo – aquisição
e posterior alienação do jornal o Estado de São Paulo. Necessidade de
conjugação: qualidade de cidadão e ilegalidade do ato.
Lei 4717/65
Artigo 2º - atos nulos
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
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Artigo 3º - atos anuláveis (incluía vícios de capacidade e de
manifestação de vontade)
Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado,
ou das entidades mencionadas no art. 1º, cujos vícios não se
compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis,
segundo as prescrições legais, enquanto compatíveis com a natureza
deles.
Artigo 4º (nulidade de determinados atos e contratos sem que haja
qualquer ilegalidade – só atinge a moralidade)
NOS TRIBUNAIS:
 IMORALIDADE PODE SER O ÚNICO FUNDAMENTO DA AÇÃO
POPULAR – ART. 37 c/c ART. 5º, LXXIII DA CF.
 LESIVIDADE POR SER CONCRETA OU PRESUMIDA
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DECISÃO – STJ (26/10/2012)
Ação popular contra concessão da ponte Rio-Niterói terá
seguimento independentemente de dano ao erário
A ação popular visa preservar a moralidade administrativa, o meio
ambiente e o patrimônio histórico e cultural, bastando para seu
cabimento a ilegalidade do ato administrativo. Com esse entendimento,
a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) manteve ação
que questiona a concorrência para exploração da ponte Presidente
Costa e Silva (Rio-Niterói), realizada em 1993.
Para o ministro Mauro Campbell, é dispensável o prejuízo material aos
cofres públicos para abertura da ação, sendo suficiente a potencial
ilegalidade do ato administrativo que se visa anular. A ação, também
movida em 1993, ataca o ato de pré-qualificação da licitação.
No mesmo ano, a petição inicial foi indeferida pela Justiça Federal no
Distrito Federal. Em apelação, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região
(TRF1) determinou o seguimento da ação, entendendo que a mera
ausência de lesão econômica no ato administrativo atacado não basta
para indeferir a petição inicial por alegada falta de interesse de agir de
seu autor. Daí o recurso da União ao STJ.
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Lesão presumida
O relator afirmou também que a jurisprudência do STJ entende
desnecessário o dano material ou lesão efetiva, podendo ser
também legalmente presumida. Além disso, o ato administrativo que
impõe limitação anormal à concorrência e à competição é presumido
como lesivo e nulo, diante do disposto no artigo 4º da Lei da Ação
Popular (Lei 4.717/65).
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* LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO, À MORALIDADE, AO MEIO
AMBIENTE E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO OU CULTURAL. OBJETO
DA AÇÃO (BENS TUTELADOS):
Ampliação feita pela CF (4 hipóteses)
 Patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe;
Artigo 1º (lei 4717/65) - limitava as entidades que o Estado participasse
com mais de 50%. Essa limitação não se aplica mais, a CF ampliou –
participação minoritária ou majoritária.
 Moralidade administrativa: artigo 37 da CF (moralidade comum e
jurídica – conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina
interior da Administração)
 Meio ambiente: artigo 225 da CF; A ACP também tem essa
finalidade – art. 129, III da CF e lei 7347/85. A diferença reside na
legitimidade ativa e passiva.
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 Patrimônio histórico e Patrimônio cultural: já contemplado pela
lei. Artigo 1º. § 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins
referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico,
estético, histórico ou turístico. (Redação dada pela Lei nº 6.513, de
1977)
COMPETÊNCIA:
A CF não traçou regras de competência.
Sempre a PJ que a pessoa compõe será parte, portanto:
 O juízo competente é o de 1º grau;
Cuidado: pode ser estadual ou federal.
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SUJEITO ATIVO
 Restrita: nacionais no gozo dos direitos políticos – O ELEITOR (exclui
a proteção geral do artigo 5º - não estrangeiro e PJ).
 Litisconsórcio ativo: é possível, do tipo facultativo – Artigo 6º, § 5º.
É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou
assistente do autor da ação popular.
 Admite-se a sucessão processual – promover o prosseguimento da
ação: Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da
instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no
art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao
representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa)
dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
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SUJEITO PASSIVO
Previstos no artigo 6º:
1) Pessoas jurídicas públicas ou privadas, de quem emanou o ato, o
que abrange as entidades referidas no artigo 1º (entidades públicas
e privadas de que o Estado participe)
2) Autoridades, funcionários ou administradores que houverem
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou
que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão
3) Beneficiários diretos do mesmo, se houver.
CUIDADO: O LISTISCONSÓRCIO PASSIVO É NECESSÁRIO!
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A PESSOA JURÍDICA (cujo ato seja objeto de impugnação)
PODERÁ, CONTUDO (ARTIGO 6º, §3º):
1) Contestar a ação;
2) Abster-se de contestar o pedido;
3) Atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse
público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
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OBJETO:
 ANULAÇÃO DE ATOS PRATICADOS PELO PODER PÚBLICO OU
ENTIDADES DE QUE PARTICIPE (natureza [DES]constitutiva)
+
 CONDENAÇÃO POR PERDAS E DANOS DOS RESPONSÁVEIS
PELA LESÃO (Art. 14, § 4º. A parte condenada a restituir bens ou
valores ficará sujeita a sequestro e penhora, desde a prolação da
sentença condenatória.) (natureza condenatória)
Não se esqueça – cabe LIMINAR:
Objetivo – suspensão dos efeitos do ato impugnado para evitar a
consumação de dano irreparável
Artigo 5º, § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão
liminar do ato lesivo impugnado. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 1977)
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O MP NA AÇÃO POPULAR:
 FUNÇÕES OBRIGATÓRIAS:
1. Art. 6º, § 4º. O Ministério Público acompanhará a ação, cabendolhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade,
civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em
qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus
autores.
2. Art. 7º, § 1º. O representante do Ministério Público providenciará
para que as requisições, a que se refere o inciso anterior, sejam
atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.
3. Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da
sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou
terceiro promova a respectiva execução. o representante do
Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob
pena de falta grave.
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 FUNÇÕES FACULTATIVAS:
1. Art. 9º. Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da
instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos
no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem
como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90
(noventa) dias da última publicação feita, promover o
prosseguimento da ação.
2. Artigo 19, § 2º. Das sentenças e decisões proferidas contra o autor
da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão
e também o Ministério Público
É VEDADO AO MP:
Artigo 6º, § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe
apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou
criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer
hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
MP atuará como autor ou sucessor em caso de desistência ou
absolvição de instância.
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CONSIDERAÇÕES IMPORTANTES QUANTO AO PROCESSO:
Art. 7º da Lei 4717/65 – Procedimento ordinário;
1) Juiz, ao despachar a inicial
 determina a citação pessoal de todos os réus (art. 222 do CPC),
salvo a hipótese do art. 7º, II: Quando o autor o preferir, a citação dos
beneficiários far-se-á por edital com o prazo de 30 (trinta) dias, afixado
na sede do juízo e publicado três vezes no jornal oficial do Distrito
Federal, ou da Capital do Estado ou Território em que seja ajuizada a
ação. A publicação será gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três)
dias após a entrega, na repartição competente, sob protocolo, de uma
via autenticada do mandado.
 Intimação do representante do MP (art. 7º, I, a)
 Decidirá sobre a liminar (se requerida)
 Requisitará os documentos indicados pelo autor na inicial (art. 7º,
I, b. a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos
documentos que tiverem sido referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), bem
como a de outros que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento
dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias para o20
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atendimento)
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Art. 1º, § 5º As certidões e informações, a que se refere o parágrafo
anterior, deverão ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega,
sob recibo, dos respectivos requerimentos, e só poderão ser utilizadas
para a instrução de ação popular.
§ 6º Somente nos casos em que o interesse público, devidamente
justificado, impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação.
§ 7º Ocorrendo a hipótese do parágrafo anterior, a ação poderá ser
proposta desacompanhada das certidões ou informações negadas,
cabendo ao juiz, após apreciar os motivos do indeferimento, e salvo em
se tratando de razão de segurança nacional, requisitar umas e outras;
feita a requisição, o processo correrá em segredo de justiça, que
cessará com o trânsito em julgado de sentença condenatória.
2) A defesa: 20 dias.
Art. 7º, IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por
mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil
a produção de prova documental, e será comum a todos os
interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido,
ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
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3) A instrução
Artigo 7º, V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção
de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10
(dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para
sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo;
havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
4) A sentença:
Artigo 7º, VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de
instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias
do recebimento dos autos pelo juiz.
Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo
estabelecido privará o juiz da inclusão em lista de merecimento para
promoção, durante 2 (dois) anos, e acarretará a perda, para efeito de
promoção por antiguidade, de tantos dias quantos forem os do
retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado
perante o órgão disciplinar competente.
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5) Recursos:
Regra: apelação
Decisão denegatória: recurso de ofício
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da
ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito
senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação
procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
6) Custas: isento
CF. Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade
de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;
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7) Prescrição
 Lei 4717/65. Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco)
anos.
 Quanto à reparação de danos: IMPRESCRITÍVEL. Art. 37, § 5º da
CF. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao
erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
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ESTRUTURANDO A PEÇA:
1º) ENDEREÇAMENTO. Cuidado com as regras de competência (art.
5º)
2º) CABEÇALHO:
a) QUALIFICAÇÃO DAS PARTES. Sujeito ativo – cidadão (art. 1º) e
Sujeito passivo (artigo 6º) – cuidado com o litisconsórcio necessário
b) Fundamento legal do tipo de ação e do procedimento adotado – CF
e Lei 4717/65
3º) DOS FATOS. Descrição dos fatos, que serão os dados no
enunciado.
4º) DO DIREITO
a) Cabimento da ação popular (art. 5º, LXXIII e Lei 4717/65)
b) Legitimidade ativa e passiva (art. 5º, LXXIII e artigo 1º da Lei
4717/65)
c) Ato questionado – lesão (ilegalidade e lesividade ou imoralidade do
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ato) Artigo 2º, 3º ou 4º da Lei 4717/65, bem como a sua demonstração
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d) Requisição de documentos (artigo 1º, § 6º e 7º e art. 7º, inc. I, b, da
Lei 4717/65)
5º) DO PEDIDO LIMINAR (ART. 5º, §4º)
6º) DO PEDIDO:
a) Concessão de liminar (se houver);
b) Que seja requisita a documentação;
c) Determinação da citação, para que querendo conteste a ação (art.
7º, §2º, IV), sob pena de revelia;
d) Intimação do MP;
e) Confirmação da liminar (se houver) e procedência da ação,
decretando-se a anulação dos atos impugnados;
f) Condenação – Custas, despesas processuais e honorários de
advogado (art. 20 do CPC);
g) Produção de provas admitida em direito;
h) Valor a causa;
i) Pedido final de deferimento.
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VII Exame da Ordem Unificado
PROVA PRÁTICO-PROFISSIONAL Aplicação: 8/7/2012
ÁREA: DIREITO ADMINISTRATIVO
PADRÃO DE RESPOSTA - PEÇA PROFISSIONAL
Enunciado
O Município Y, representado pelo Prefeito João da Silva, celebrou contrato
administrativo com a empresa W – cujo sócio majoritário vem a ser Antonio
Precioso, filho da companheira do Prefeito –, tendo por objeto o
fornecimento de material escolar para toda a rede pública municipal de
ensino, pelo prazo de sessenta meses. O contrato foi celebrado sem a
realização de prévio procedimento licitatório e apresentou valor de cinco
milhões de reais anuais.
José Rico, cidadão consciente e eleitor no Município Y, inconformado com a
contratação que favorece o filho da companheira do Prefeito, o procura
para, na qualidade de advogado(a), identificar e minutar a medida judicial
que, em nome dele, pode ser proposta para questionar o contrato
administrativo.
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PROFESSORA AMANDA
A medida judicial deve conter a argumentação jurídica apropriada e o
desenvolvimento dos fundamentos legais da matéria versada no
problema, abordando, necessariamente:
(i) competência do órgão julgador;
(ii) a natureza da pretensão deduzida por José Rico; e
(iii) os fundamentos jurídicos aplicáveis ao caso.
(valor: 5,00)
Gabarito comentado
A medida judicial a ser proposta em nome de José Rico é a ação popular,
com fundamento no artigo 5º, inciso LXXIII, da CRFB e regulamentação
infraconstitucional na Lei n. 4.717/65. A pretensão do autor popular será a
obtenção de provimento jurisdicional que anule o contrato administrativo em
questão, devendo ser deduzidos, pelo menos, quatro fundamentos jurídicos
para tanto:
(i) Ausência de processo licitatório para aquisição do material escolar,
caracterizando ofensa ao art. 37, XXI da CRFB/88 e ao art. 2 da Lei n.
8666/93;
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(ii) violação ao princípio da impessoalidade, visto que a Administração não
pode atuar com vistas beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é
sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento;
(iii) violação ao princípio da moralidade ou probidade administrativa visto
que a contratação direta, fora das hipóteses de dispensa, de empresa do
enteado do prefeito implica violação aos padrões éticos que devem pautar
a atuação do administrador;
(iv) violação à norma do artigo 57 da Lei n. 8.666/93, que estabelece que a
vigência dos contratos administrativos é adstrita à vigência dos respectivos
créditos orçamentários.
Além da pretensão anulatória, também deverá o autor popular deduzir
pretensão condenatória, visando ao ressarcimento dos danos causados ao
erário em razão da contratação direta (artigo 11 da Lei n. 4.717/65).
O autor popular deverá, em sua petição inicial, demonstrar a lesividade da
contratação à moralidade administrativa e ao patrimônio público.
É importante ressaltar que, por se tratar de prova discursiva, se exigirá do
examinando o desenvolvimento do tema apresentado. Desse modo, além
de resposta conclusiva acerca do arguido, a mera menção a artigo não é
pontuada, nem a mera resposta negativa desacompanhada do fundamento
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correto.
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Distribuição dos pontos (não será aceita mera menção ao artigo) Quesito
Avaliado/Faixa de valores
Item 1 - Endereçamento da petição inicial: Juízo Cível ou Fazendário da
Comarca de Y.
0,00/ 0,25
Item 2 - Qualificação das partes (0,25 para cada item): [José Rico – eleitor] –
[em face do Município] [ da empresa W] [do Prefeito João da Silva]
0,00/0,25/0,50/0,75/1,00
Item 3 - Cabimento da Ação Popular: Nos termos do art. 5,LXXIII, da CF/88 e/ou
art. 1 da Lei 4717/65, qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa.
0,00 / 0,50
Item 4 -Fundamentação (0,50 para cada item):
1.Identificação fundamentada da ausência de processo licitatório para aquisição do
material escolar, caracterizando ofensa ao art. 37, XXI da CRFB/88 e/ou ao art. 2 da
Lei n. 8666/93;
2. Identificação fundamentada da violação ao princípio da impessoalidade, visto que
a Administração não pode atuar com vistas a beneficiar pessoas determinadas, uma
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vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento;30
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3. Identificação fundamentada da violação ao princípio da moralidade ou probidade
administrativa visto que a contratação direta de empresa do enteado do prefeito
implica violação aos padrões éticos que devem pautar a atuação do administrador;
4. Identificação fundamentada da violação à norma do artigo 57 da Lei n. 8.666/93
(prazo do contrato).
0,00/0,50/1,00/1,50/2,00
Item 5 - Pedidos / Conclusão: 0,20 para cada item
1. Citação de todos os réus para apresentação de defesa;
2. Procedência do pedido para anular o contrato administrativo;
3. Procedência do pedido para condenar os réus a ressarcir os danos causados ao
erário;
4. Produção genérica de provas;
5.Condenação em honorários sucumbenciais.
0,00/0,20/0,40/0,60/0,80/1,00
Item 6 - Atribuição de valor à causa
0,00 / 0,25
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