CURSO MARCATO
2ª FASE - OAB
DIREITO ADMINISTRATIVO -
AÇÃO ANULATÓRIA E
CONTESTAÇÃO
Professora Amanda Alves Almozara
Pós-graduada e mestranda pela PUC/SP
Advogada
www.professoraamanda.com.br
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DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSORA AMANDA
AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO
PARTE TEÓRICA:
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO
 Desfazimento do ato administrativo por razões de ILEGALIDADE
 Efeitos
 Pode ser feita pela Administração (autotutela – súmulas 346 e 473 do
STF) ou pelo Judiciário.
 Judicialmente depende de provocação das partes interessadas.
 CUIDADO: ENTENDIMENTO FIRMADO QUE É NECESSÁRIO O
RESPEITO AO CONTRADITÓRIO QUANDO A ANULAÇÃO DO ATO
ADMINISTRATIVO AFETE INTERESSES OU DIREITOS DE
TERCEIROS)
VÍCIOS QUE ATINGEM O ATO ADMINISTRATIVO:
Usar a lei de ação popular (artigo 2º da Lei 4717/65)
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Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas
no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
COFOFIMO
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-seão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas
atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta
ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade
do ato;
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c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa
em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou
de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência.
1º) VÍCIOS RELATIVOS AO SUJEITO
 Sempre deriva de uma ilegalidade (não se inclui nas atribuições legais
de quem os praticou)
 Competência (usurpação de função [art. 328 do CP], excesso de poder
e função de “fato” [aparência de legalidade]) e Capacidade
 Ato praticado pelo usurpador de função: inexistente
 Ato praticado pelo que ocupa função de fato: válido
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O Desvio de Finalidade (Desvio de Poder) é uma das espécies de Abuso
de Poder, juntamente com o Excesso de Poder, que é vício relativo a
Competência.
Excesso de Poder (Competência –
exorbita suas atribuições)
Abuso de Poder
Desvio de Poder (Finalidade – pratica
o ato com a finalidade diversa da lei)
*ambos podem configurar crime de abuso de autoridade (lei 4898/65)
 Capacidade: artigos 18 e 20 da Lei de Processo Administrativo Federal
(Lei 9784/99)
 Artigo 18: impedimento – gera PRESUNÇÃO ABSOLUTA DE
INCAPACIDADE
 Artigo 20: suspeição – gera PRESUNÇÃO RELATIVA DE
INCAPACIDADE
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CUIDADO: no direito administrativo, ambas as situações enquadramse como ato anuláveis – pode ser convalidada por autoridade que não
esteja na mesma situação
2º) VÍCIOS RELATIVOS AO OBJETO:
Objeto deve ser:
(Art. 104, II do CC)
LÍCITO, POSSÍVEL, DETERMINADO OU DETERMINÁVEL
MORAL
3º) VÍCIOS RELATIVOS À FORMA:
O ato é ilegal quando a lei expressamente exige a forma ou quando a
finalidade só pode ser alcançada com determinada forma (exs.: decreto;
editais)
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4º) VÍCIOS RELATIVOS AO MOTIVO:
Motivo pode ser inexistente ou falso
5º) VÍCIOS RELATIVOS À FINALIDADE:
 Desvio de poder ou de finalidade.
 Pode ser com finalidade diversa da lei ou do interesse público – desvia
ou afasta da finalidade que deve atingir ou alcançar.
 Necessárias investigações subjetivas. A dificuldade é a
comprovação, pois o agente NÃO declara a sua verdadeira
intenção. Sintomas (José Cretella Jr.):
 Motivação insuficiente
 Motivação contraditória
 A irracionalidade do procedimento, acompanhada da edição do ato
 A contradição do ato com os resultantes dos atos
 A camuflagem dos fatos
 A inadequação entre os motivos e os efeitos
 O excesso de motivação
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ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS
ANULÁVEIS (NULIDADE RELATIVA)
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(NULIDADE
ABSOLUTA)
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Os atos jurídicos podem possuir defeitos, chamados de vícios.
A matéria referente aos vícios dos atos jurídicos existe no Direito Civil e no
Direito Administrativo (artigos 166 e 171 do Código Civil). No direito
administrativo as regras são próprias.
NULIDADE ABSOLUTA E NULIDADE RELATIVA:
Quando o vício puder ser sanado ou convalidado, o ato administrativo é
considerado anulável. Caso contrário, trata-se de ato nulo.
SANEAMENTO OU CONVALIDAÇÃO:
 Convalidação ou saneamento: ato administrativo que suprime vício
existente em outro ato administrativo.
 Seus efeitos retroagem a data em que o ato viciado foi praticado.
 Em regra, é efetivada pela própria Administração.
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Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a atividade de convalidação poderá
ser discricionária em uma hipótese, qual seja, quando o vício se encontrar
em ato discricionário praticado por autoridade competente. Nesse caso, ou
o agente público considera que o ato viciado é adequado ao interesse
público e o convalida, ou o considera inadequado ao mencionado interesse
e o invalida.
Nas demais hipóteses, a Administração Pública deverá convalidar o ato
administrativo, quando possível. Afinal, existem vícios que tornam inviável o
saneamento do ato.
QUANTO AO SUJEITO:
O ato praticado por sujeito incompetente poderá ser convalidado, desde
que não se trate de competência conferida de forma exclusiva (sem
possibilidade de delegação ou avocação).
QUANTO À FORMA:
É possível, desde que a forma não seja essencial à validade do ato.
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QUANTO AO MOTIVO (PRESSUPOSTO DE FATO PARA EDIÇÃO DO
ATO ADMINISTRATIVO) OU FINALIDADE (OBJETIVO DE SERVIR AO
INTERESSE PÚBLICO):
Nunca é possível a convalidação. Afinal, não pode ser criada situação fática
que não ocorreu, e na qual teria se fundado o ato viciado, ou admitir a
existência de ato administrativo contra o interesse público ou com finalidade
diversa daquela apontada na lei que autoriza sua edição.
QUANTO AO OBJETO OU CONTEÚDO DO ATO:
Tratando-se de objeto ou conteúdo ilegal, impossível a convalidação.
Correntes:
 Hely: todo ato administrativo que padece de vício é nulo (monista)
 Maria Sylvia: admite ato nulo e anulável (dualista)
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Ação anulatória e ação declaratória
 Ato nulo ou anulável: tem prescrição em ambos
 Diferença:
 Ação anulatória: visa desconstituir ou anular ato praticado
 Ação declaratória: visa declarar uma relação jurídica como inexistente,
pura e simplesmente
Se o Examinador quiser realmente que o candidato faça uma petição inicial
em Ação Anulatória, ele apresentará um caso concreto em que houve a
prática de um ato administrativo ilegal, deve ajuizar para defender seu
cliente é a Ação Anulatória, por intermédio da qual ele tentará anular o ato
administrativo de cobrança.
Assim, a Ação Anulatória é a ação da “briga”, da “pancadaria” com o ente
público, pois é pelo manuseio dela que buscamos enfrentar o ato e do qual
discordamos, o qual não pretendemos cumprir, e, pelo contrário, queremos
ver a Administração curvada ao nosso argumento, conseguindo derrubar tal
ato por intermédio do Poder Judiciário, postulando a esse uma tutela
invalidadora da medida administrativa enfrentada.
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O examinador não narrará uma situação em que seu cliente queira apenas
pedir ao Judiciário que reconheça algo, declarando certa verdade que lhe
interessa, sem que se esteja diante de um quadro em que um ato ilegal foi
praticado. Não, pois se assim for, teremos um caso para busca de uma
mera declaração, fomentando uso da ação declaratória.
Ajuizamos a ordinária Ação Declaratória quando queremos apenas e
exclusivamente uma declaração do Poder Judiciário. Por via da ação
declaratória não estamos buscando algo que não seja, estritamente, uma
afirmação de uma verdade, o reconhecimento de certo feito, proclamação
essa que nos interessa para que possamos exercer certos direitos ou para
que não nos submetamos a certos abusos e soframos certos prejuízos
infundados.
Perceba-se que a Ação Declaratória não é uma ação para “brigar” contra
um ato administrativo praticado pela Administração, almejando invalidá-lo;
não; esse papel é da ação anulatória.
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A ação declaratória é manuseada exclusivamente para os fins de se ver
afirmada uma verdade, para certos fins e efeitos que motivam o autor a
procurar o Judiciário atrás da obtenção de tal afirmação. Busca-se um
provimento meramente afirmativo, estritamente declaratório, e não um
provimento condenatório (como na repetitória) ou desconstitutivo
(como na anulatória). Não dá para confundir com qualquer outra ação.
É sempre uma ação preventiva.
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AÇÃO ANULATÓRIA
A ação anulatória é uma ação de RITO ORDINÁRIO (ARTIGO 282 e
seguintes do CPC)
O ato de início é a PETIÇÃO INICIAL, que deve atender:
(requisitos intrínsecos)
I - o juiz ou tribunal, a que é dirigida;
II - os nomes, prenomes, estado civil, profissão, domicílio e residência do
autor e do réu;
III - o fato e os fundamentos jurídicos do pedido;
IV - o pedido, com as suas especificações;
V - o valor da causa;
VI - as provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos
alegados;
VII - o requerimento para a citação do réu.
(requisitos extrínsecos)
Art. 283. A petição inicial será instruída com os documentos indispensáveis
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à propositura da ação.
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Qual a diferença entre Ação anulatória e Mandado de Segurança?
1º) O MS tem prazo: 120 dias (At. 23 da Lei 12016/09. O direito de
requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e
vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.)
2º) NO MS não é cabível dilação probatória. Caso haja necessidade de
qualquer prova que necessite ser produzida no processo, a ação correta
será a anulatória.
Pontos importantes da peça:
FUNDAMENTO LEGAL GERAL:
Art. 5º, inciso LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes;
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POSSIBILIDADE DE PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA
Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou
parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que,
existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação
e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto
propósito protelatório do réu.
VALOR DA CAUSA
Art. 258. A toda causa será atribuído um valor certo, ainda que não tenha
conteúdo econômico imediato.
 Proveito econômico
 Influi na competência e no rito
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CESPE-OAB-DIVERSAS REGIÕES/OUTUBRO/2008 (2008.2) PEÇA
PROFISSIONAL
João, servidor público civil da União no âmbito da administração direta,
por motivo de índole pessoal que se recusa a revelar, faltou ao serviço,
sem qualquer justificativa, por períodos interpolados de 25, 27 e 23 dias
no período de doze meses. Sua chefia imediata, ao constatar o fato,
decidiu instaurar processo administrativo disciplinar contra João, sob o
argumento de que teria ele cometido a infração de inassiduidade habitual.
Em 20/10/2007, foi publicado ato que constituía comissão para apreciar o
caso; em 10/12/2007, a comissão, após apresentada defesa por João,
elaborou relatório conclusivo, tendo constatado a responsabilidade do
servidor; em 15/12/2007, a autoridade instauradora do processo julgou
João responsável pela infração de inassiduidade habitual; em 20/12/2007,
foi publicado ato do presidente da República demitindo João do cargo que
ocupava; nesse mesmo dia, o servidor tomou ciência da demissão no
próprio órgão a que estava vinculado.
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Em 4/6/2008, João procurou os serviços advocatícios de um(a)
profissional, com o objetivo de anular o ato de demissão e,
consequentemente, retornar ao cargo que anteriormente ocupava,
alegando estar desempregado e precisar urgentemente de recursos para
alimentar a si próprio, seus cinco filhos e sua esposa.
Em face da situação hipotética acima apresentada, na qualidade de
advogado(a) de João, redija a peça jurídica mais adequada ao caso,
atentando, necessariamente, para os seguintes aspectos: < competência
do órgão julgador; < legitimidade ativa e passiva; < argumentos a favor da
anulação da demissão de João; < requisitos formais da peça judicial
proposta.
 Não cabe MS por ter expirado o prazo decadencial de 120 dias.
 Cabe ação ordinária.
 A competência é de uma das varas da JF, nos termos do art. 109 do
CF.
 Legitimidade ativa: João demitido
 Legitimidade passiva: União
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 A demissão de João foi conduzida mediante um processo
administrativo inválido, pois oportunizou contraditório, mas não ampla
defesa, na medida que o problema não fala em dilação probatória.
Poderia se discutir ainda a ocorrência de inassiduidade habitual e o
enquadramento na situação fática do art. 139 da lei 8112/90.
Requisitos formais da peça:
 Endereçamento para juiz da vara federal da seção judiciária de __
domicílio do autor na forma do art. 109;
 Identificação e qualificação das partes, devidamente representado por
advogado com poderes para tanto, com escritório no endereço que
receba as intimações/notificações;
 Identificação e qualificação da União como ré;
 Apresentação dos fatos e do direito; Pedido de tutela antecipada para
reintegração no cargo com indicação da verossimilhança das
alegações e do periculum in mora – art. 273 do CPC;
 Pedido de anulação do ato e confirmação da tutela e pagamento dos
retroativos;
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
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Pedido de danos morais, se couber;
Pedido de produção de prova e oitiva do MP;
Pedido de condenação nos ônus da sucumbência e custas;
Valor da causa, correspondente às prestações vencidas de
remuneração e doze vincendas;
 Indicação do local, data e assinatura da petição – lembrando-se que a
peça não deve ser assinada, sob pena de identificação e consequente
invalidação da mesma.
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CONTESTAÇÃO
RESPOSTA DO RÉU:
Após a citação passa a existir para o réu o ônus de oferecer resposta à
pretensão do Autor.
O réu pode responder a pretensão de algumas maneiras: suscitar
incidentes através de exceções; impugnar o valor da causa; apresentar
contestação, defendendo-se das alegações da parte autora; formular
pretensões contra a parte autora através de reconvenção; e mesmo
instaurar novas lides no processo (ação declaratória incidental).
CONTESTAÇÃO:
Art. 300. Compete ao réu alegar, na contestação, toda a matéria de
defesa, expondo as razões de fato e de direito, com que impugna o pedido
do autor e especificando as provas que pretende produzir.
Petição escrita em que o réu veicula sua defesa, contrapondo-se ao
pedido/pretensão da parte autora.
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A contestação só pode conter uma pretensão: que o juiz declare que a
parte autora não tem qualquer razão (pretensão declaratória
negativa).
Em regra, não altera os limites objetivos da lide e não se presta a
apresentação de outros pedidos (salvo nas ações dúplices).
O réu pode alegar fatos extintivos, modificativos ou extintos dos direito da
parte autora.
PRAZO:
No procedimento ordinário o prazo é de até 15 (quinze) dias.
 Prazo em quádruplo: Ministério Público e Fazenda Pública (Art. 188,
CPC)
 Prazo em dobro: litisconsortes com procuradores diferentes e
beneficiários da justiça gratuita assistidos/representados por órgão
público de assistência judiciária.
Mais de um réu (litisconsorte passivo): o prazo só terá início após juntado
o último mandado de citação cumprido.
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CONTEÚDO DA CONTESTAÇÃO:
PRINCÍPIO DA EVENTUALIDADE: É ônus do réu apresentar toda a
matéria útil a sua defesa - ART. 300 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL:
“Art. 300. Compete ao réu alegar, na contestação, toda a matéria de
defesa, expondo as razões de fato e de direito, com que impugna o pedido
do autor e especificando as provas que pretende produzir.”
Grupos de matérias que podem ser apresentados pelo réu como defesa:
1) Preliminares (artigo 301 do Código de Processo Civil):
a) Processuais: objetivam a extinção do processo sem julgamento de
mérito; e
b) Processuais não extintivas: não objetivam a extinção do processo,
mas a dilação do vínculo jurídico-processual (exemplo: impedimento do
juiz);
OBSERVAÇÃO: existem preliminares não previstas no artigo 301 do CPC
(exemplos: falta de recolhimento de custas e não observância do artigo
268 do CPC)
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2) Defesas de mérito ou substanciais:
Pode ser direta ou indireta:
a) Direta: o réu nega/impugna cada um os fatos que se constituem no
fundamento do direito da parte autora, sob pena de se presumirem
verdadeiros os não impugnados. Devem ser impugnados todos os fatos
(ônus da impugnação específica).
Exceções ao ônus da impugnação especifica: artigo 302 do Código de
Processo Civil:
“Art. 302. Cabe também ao réu manifestar-se precisamente sobre os fatos
narrados na petição inicial. Presumem-se verdadeiros os fatos não
impugnados, salvo:
I - se não for admissível, a seu respeito, a confissão;
II - se a petição inicial não estiver acompanhada do instrumento público
que a lei considerar da substância do ato;
III - se estiverem em contradição com a defesa, considerada em seu
conjunto.
Parágrafo único. Esta regra, quanto ao ônus da impugnação especificada
dos fatos, não se aplica ao advogado dativo, ao curador especial e ao
órgão do Ministério Público.”
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b) Defesa indireta: réu aponta fatos impeditivos, modificativos e extintivos
do direito da parte autora (exemplos: pagamento de dívida, prescrição e
decadência).
PROVAS E DOCUMENTOS:
Nos termos do artigo 300 do CPC, ao contestar o réu deve indicar todas
as provas que pretende produzir.
O réu deve apresentar com a contestação todos os documentos
destinados a prova de suas alegações (artigo 396 do CPC).
PEDIDO CONTRAPOSTO:
De modo excepcional, o réu pode formular, dentro do mesmo processo,
pretensão em face da parte autora. O meio por excelência para tal fim é a
reconvenção.
Contudo, em alguns casos previstos na lei (exemplos: lei nº 9.099/90 e
ações possessórias – artigo 922 do CPC) o réu pode apresentar os
chamados pedidos contrapostos, diretamente na contestação. Nessa
hipótese, o réu passa a ter outra(s) pretensão(ões) em face da parte
autora.
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CONTESTAÇÃO/ESTRUTURA:
REQUISITOS: artigos 300 a 303 do CPC
ENDEREÇAMENTO: Juízo ou Tribunal competente – que efetivou a
citação.
IDENTIFICAÇÃO DOS AUTOS PROCESSUAIS: Apontar as partes,
numeração do processo e nome da ação.
TRATAMENTO DAS PARTES:
 Ações em geral: autor e réu
 Cautelares: requerente e requerido
 Mandado de Segurança: impetrante e impetrado
FUNDAMENTOS DE FATO E DE DIREITO:
“DOS FATOS” (fundamentos de fato) e “DO DIREITO” (fundamentos
jurídicos)
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Quanto à parte “DOS FATOS”: pode-se fazer a seguinte subdivisão: 1)
fatos alegados pelo autor; 2) da verdade dos fatos (descrição da versão
dos fatos do réu)
Quanto à parte “DO DIREITO”: pode-se fazer a seguinte subdivisão: 1)
das preliminares; 2) do mérito.
Sequência:
 Preliminares processuais;
 Preliminares de mérito (caso de prescrição e decadência);
 Por último, o réu deve tratar “DO MÉRITO”, manifestando-se
expressamente/impugnando todos os fatos tratados na petição inicial.
 Além de rebater os fatos e o direito alegados pela parte autora, o réu
deve citar legislação, doutrina e jurisprudência, nessa ordem.
PEDIDO:
No caso do réu alegar preliminares e mérito, deve, primeiro, pedir o
reconhecimento da preliminar, com a extinção do processo
correspondente e, subsidiariamente, pedir a improcedência da demanda,
com a extinção do processo com julgamento de mérito.
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PROVAS:
Nos moldes do artigo 300 do CPC, o réu deve especificar as provas que
pretende produzir (inclusive testemunhais e periciais).
Deve apresentar os documentos que já existem. Depois da contestação, o
réu só poderá apresentar documentos novos (artigo 396 do CPC).
Em se tratando de procedimento sumário, o réu deve, na própria
contestação, apresentar seu rol de testemunhas e, se requerer perícia,
formular seus quesitos desde logo, podendo indicar assistente técnico (art.
278, caput, do CPC).
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