CURSO MARCATO
2ª FASE - OAB
DIREITO ADMINISTRATIVO AÇÃO CIVIL PÚBLICA e AÇÃO
POPULAR – Aula 09
Professora Amanda Alves Almozara
Pós-graduada e mestranda pela PUC/SP
Advogada
www.professoraamanda.com.br
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DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSORA AMANDA
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
PEQUENA INTRODUÇÃO
Processo Civil Brasileiro: fundado e com cunho individualista.
Legitimação ordinária – parte demonstra seu interesse de agir e
postula o seu interesse de mérito para o Estado-Juiz (provimento pedido
soluciona o problema da parte).
Regra: pessoa defende em nome próprio o seu direito (somente a
própria pessoa pode demandar em juízo). Assim, somente quem
participa do processo é atingido pela sentença (ligado à ideia de
contraditório)
O provimento jurisdicional obtido produz efeitos inter partes.
Art. 3º do CPC: Para propor ou contestar ação é necessário ter interesse e
legitimidade.
Art. 472 do CPC: A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é
dada, não beneficiando, nem prejudicando terceiros. Nas causas relativas
ao estado de pessoa, se houverem sido citados no processo, em
litisconsórcio necessário, todos os interessados, a sentença produz coisa
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julgada em relação a terceiros.
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Processo Coletivo:
rompe duas barreiras – início de ACESSO
AO JUDICIÁRIO E FINAL DE COISA JULGADA MATERIAL.
Assim, ele elege DETERMINADAS PESSOAS QUE GUARDAM
RELAÇÃO COM O CONFLITO para serem as aptas a DEFENDER DO
INTERESSE DE TODOS.
O processo coletivo ganha destaque legislativo com a lei de ação popular.
Esse novo processo defende o quê?
Basicamente,
os
INTERESSES
INDIVISÍVEIS
(DIFUSOS
E
COLETIVOS). O CDC ampliou:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas
poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
(indivisibilidade: não pode ser fruído, aproveitado, individualmente.
José Carlos Barbosa Moreira: beneficio um, beneficia todos,
prejudica um, prejudica todos.)
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II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste
código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular
grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrária por uma relação jurídica base;
(É indivisível, mas o grupo afetado é determinado ou determinável.
Portanto, não dizem respeito a todos)
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os
decorrentes de origem comum.
PORTANTO, A TUTELA NÃO PODE SER A DO CÓDIGO DE
PROCESSO CIVIL.
O PROCESSO COLETIVO AMPLIA O
ACESSO À JUSTIÇA (UNIVERSALIZAÇÃO
DA JURISDIÇÃO)
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E os conflitos que não dizem respeito somente a alguma pessoa?
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ORIGEM E EVOLUÇÃO
 A primeira referência legislativa (LC 40 de 14/12/81 – Lei Orgânica do
MP) e o artigo 14, §1º da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente
(6938/81) – Só MP e dano ambiental.
 Disciplina legal: Lei 7347/85, de 24 de julho de 1985. Algumas
alterações foram CDC (lei 8078/90), Estatuto da Cidade (lei 10257/01)
e MP 2180/01.
 A referência constitucional encontra-se no artigo 129, III (não está
expressa no artigo 5º).
 Não constitui, a rigor, meio específico de controle da Administração
Pública
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos;
§ 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas
neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o
disposto nesta Constituição e na lei.
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COMPARAÇÃO DA ACP COM A AÇÃO POPULAR E MANDADO DE
SEGURANÇA COLETIVO
 Todas fogem aos esquemas tradicionais do DIREITO DE AÇÃO.
 Nas três hipóteses o que se protege são direitos METAINDIVIDUAIS:
interesse geral, interesse difuso e interesse coletivo.
Grande diferença: LEGITIMIDADE
 Ação popular: legitimidade ativa: cidadão; legitimidade passiva: pessoa
jurídica (pública ou privada) + causador do ato lesivo
 Ação civil pública: legitimidade ativa: poder público e legitimidade
passiva: qualquer pessoa física ou jurídica – pratique ato lesivo.
 MS coletivo: legitimados ativos fixados pela CF:
Artigo 5º, LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados;
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CONCEITO
É o instrumento processual criado pela Lei 7347/85 para se postular em
juízo
a
TUTELA
JURISDICIONAL
DOS
INTERESSES
TRANSINDIVIDUAIS.
Ação Civil Pública: instrumento judicial adequando à proteção dos
interesses difusos e coletivos (José dos Santos Carvalho Filho. Curso de
Direito Administrativo. p. 1053.)
Cuidado: o CDC a chama de AÇÃO CIVIL COLETIVA – ART. 91.
Natureza jurídica: ação de rito especial, preordenado por tutela
específica.
BENS TUTELADOS
A CF deu expressa destinação, com vistas à proteger:
 Patrimônio público e social
 Meio ambiente
 Outros interesses difusos e coletivos (rol exemplificativo)
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Lei 7347/85. Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo
da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados: (Redação dada pela Leu nº 12.529, de 2011).
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III - a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. (Incluído pela Lei nº
8.078 de 1990)
V - por infração da ordem econômica; (Redação dada pela Leu nº 12.529,
de 2011).
VI - à ordem urbanística. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de
2001)
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CUIDADO: Não é cabível a ACP (ingerência nas políticas públicas):
Art. 1º, Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular
pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de
natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente
determinados. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
ESPÉCIES DE TUTELA:
 Repressiva: dano já ocorreu. Pretensão de cessar a conduta, retornar
ao status quo ante ou/e reparação do dano causado.
Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
 Preventiva: dano não ocorreu. Pretensão é evitar a sua consumação:
 AÇÃO CAUTELAR (ART. 4º)
 TUTELA LIMINAR (ART. 12)
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Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei,
objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à
ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico (VETADO). (Redação dada pela Lei nº
10.257, de 10.7.2001)
Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação
prévia, em decisão sujeita a agravo.
OBJETO
 Condenatório pecuniário ou mandamental (dinheiro – dar; fazer;
não fazer)
 A ACP baseado no CDC permite a tutela constitutiva (ou
desconstitutiva), quando requerida a anulação de atos ou
cláusulas contratuais
 A sentença será declaratória negativa se improcedente à ação.
Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
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LEGITIMIDADE ATIVA
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Ministério Público;
Defensoria Pública;
Pessoas jurídicas de direito público da administração direta e indireta;
Pessoas jurídicas de direito privado da administração indireta;
Associações constituídas a pelo menos 01 ano + autorização
institucional
Art. 5o
Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação
cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia
mista;
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V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Art. 5º, §4º da Lei de ACP.
Observações:
 Lei 9494/97 (lei da tutela antecipada contra a Fazenda Pública). Art. 2oA. Parágrafo único. Nas ações coletivas propostas contra a União, os
Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas autarquias e
fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com
a ata da assembleia da entidade associativa que a autorizou,
acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação dos
respectivos endereços.
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 O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará
obrigatoriamente como fiscal da lei – art. 5º, §1º
 Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas
nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer
das partes – art. 5º, §2º
 Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação
legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a
titularidade ativa – art. 5º, §3º
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LEGITIMIDADE PASSIVA
 QUALQUER PESSOA, física ou jurídica, pública ou privada,
RESPONSÁVEL POR DANO OU AMEAÇA DE DANO AOS DIREITOS
METAINDIVIDUAIS.
COMPETÊNCIA
 LOCAL DO DANO
Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde
ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e
julgar a causa.
Parágrafo único A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo
para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória nº
2.180-35, de 2001)
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SENTENÇA E COISA JULGADA
A sentença dependerá da natureza do pedido formulado na ação:
1º) Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer
ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da
atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de
execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for
suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor
(art. 11)
Art. 12, § 2º. A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o
trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida desde o
dia em que se houver configurado o descumprimento.
2º) Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano
causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por
Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério
Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados
à reconstituição dos bens lesados (art. 13)
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Observação:
 O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano
irreparável à parte. (art. 14)
A coisa julgada segue os moldes da Lei de Ação Popular (art. 18), sendo
que a sentença fará COISA JULGADA ERGA OMNES.
Todavia, se a ação for julgada IMPROCEDENTE POR DEFICIÊNCIA DE
PROVAS, QUALQUER LEGIMITADO PODERÁ AJUIZAR NOVA AÇÃO
COM O MESMO FUNDAMENTO, SOCORRENDO-SE DE NOVA PROVA.
Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se
de nova prova.
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Lei 9494/97. Art. 2o-A. A sentença civil prolatada em ação de caráter
coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e
direitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que
tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da
competência territorial do órgão prolator. (Incluído pela Medida
provisória nº 2.180-35, de 2001)
CUSTAS
 Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas,
emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas,
nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé,
em honorários de advogado, custas e despesas processuais. (art. 18)
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PRESCRIÇÃO
 Não há dispositivo específico. Portanto o entendimento é o de que:
1º) ação é IMPRESCRITÍVEL, com base no artigo 37, §5º da CF, quando o
objetivo for ressarcimento ao erário.
A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por
qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,
ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
Nos demais casos:
2º) aplicação por analogia do prazo prescricional da ação popular - art. 21
da 4717/65
ou
3º) aplicação do prazo geral do CC, por ausência de previsão legal - art.
205 - ou prazo previsto para a situação específica.
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PRESCRIÇÃO. AÇÃO CIVIL. DANO. PATRIMÔNIO PÚBLICO.
A ação civil pública foi proposta pelo MP estadual em desfavor do ex-prefeito e de um co-réu
diante de ato de improbidade administrativa referente à permuta de imóveis urbanos por outro
localizado em zona rural, o que teria causado lesão ao erário e atentaria contra os princípios
da Administração Pública. Nesse contexto, o Min. Relator aduziu que tanto a ação civil
pública quanto a ação popular pertencem a um mesmo microssistema de tutela a
direitos difusos, nos quais se encarta a moralidade administrativa. Assim, frente à falta
de previsão legal, é possível, por analogia, utilizar-se o prazo qüinqüenal referente à
prescrição da ação popular para regular a da ação civil pública. Dessarte, uma análise
dos dispositivos legais atinentes a essa questão (MP n. 2.180-35/2001 e Leis ns. 8.429/1992,
9.494/1997 e 7.347/1985) conduz à conclusão de que o ajuizamento da ação de improbidade
em desfavor de agentes públicos eleitos, ocupantes de cargos em comissão ou de função de
confiança deve submeter-se ao referido prazo prescricional, cujo termo a quo é o término do
mandato ou do exercício funcional (art. 23 da Lei n. 8.429/1992). Por outro lado, anotou o Min.
Relator que, no caso, obteve-se aprovação legislativa, o que afasta o elemento subjetivo
constante do dolo, de imperiosa presença nos delitos de improbidade. Os Ministros Teori
Albino Zavascki e Denise Arruda acompanharam o Min. Relator apenas quanto à ausência de
dolo. Precedentes citados: REsp 890.552-MG, DJ 22/3/2007, e REsp 406.545-SP, DJ
9/12/2002. REsp 727.131-SP, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 11/3/2008.
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MP. ACP. PRAZO PRESCRICIONAL. CLÁUSULA.
A Lei n. 7.347/1985, que regula a atuação do Ministério Público como autor da ação civil
pública (ACP), dispõe sobre a titularidade da ação, seu objeto e dá outras providências,
contudo é silente quanto ao prazo prescricional para seu ajuizamento. Assim, a Turma
negou provimento ao recurso, por entender que se deve aplicar subsidiariamente, na
espécie, o prazo prescricional de 10 anos disposto no art. 205 do CC/2002, diante da
lacuna na Lei n. 7.347/1985 e no CDC quanto ao prazo prescricional aplicável nas
hipóteses em que se discute a abusividade de cláusula contratual, que, no caso,
estabeleceu reajuste da mensalidade de plano de saúde em 165 % para o beneficiário
que atingir a faixa etária de 60 anos. REsp 995.995-DF, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado
em 19/8/2010.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPRESCRITIBILIDADE.
A Turma reiterou o entendimento de que é imprescritível a ação civil pública que tem por
objeto o ressarcimento de danos ao erário. Precedentes citados do STF: MS 26.210-DF, DJ
10/10/2008; do STJ: REsp 764.278-SP, DJ 28/5/2008; REsp 705.715-SP, DJ 14/5/2008, e
REsp 730.264-RS. REsp 1.056.256-SP, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
16/12/2008.
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ESTRUTURANDO A PEÇA:
1º) ENDEREÇAMENTO:
Foro do local onde ocorrer o dano (arts. 2º e 4º da Lei 7347/85)
Caso seja ente público o réu, a vara é da Fazenda Pública.
Com a introdução do parágrafo único ao art. 2° pela MP n° 2.180/2001, se
os efeitos do dano (potencial ou efetivo) transbordarem dos limites de uma
comarca, ou até mesmo de um estado membro, competente será nas
ações civis públicas, repise-se - aquele juízo onde ocorrer a primeira
citação válida, segundo as regras insertas no Código de Processo Civil CPC sobre prevenção
(art. 219).
Art. 2º, Parágrafo único A propositura da ação prevenirá a jurisdição do
juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a
mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida
provisória nº 2.180-35, de 2001)
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2º) CABEÇALHO:
Legitimado ativo: art. 5º (sempre uma pessoa jurídica) – mencionar
que está juntando a cópia do estatuto (doc. 01)
Legitimado passivo: qualquer pessoa.
Fundamentação legal da ação: artigo 1º da Lei 7347/85
3º) DOS FATOS:
Seguir o enunciado.
4º) DO DIREITO:
a) Cabimento da ação civil pública
Utilizar a CF, Lei 7347/85 e o art. 81 do CDC.
b) Da legitimidade ativa
Artigo 5º
Cuidado: Art. 5º § 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser
dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado
pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem
jurídico a ser protegido. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)
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c) Da lesão ao interesse
Explicar o direito violado. Reforçar que se trata de interesse
difusos/coletivo
Cuidado: Art. 5º § 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser
dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado
pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem
jurídico a ser protegido. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)
5º) DA ANTECIPAÇÃO DE TUTELA OU DA LIMINAR
Art. 12 e 21 da LACP; art. 84 do CDC e 461 do CPC.
6º) DO PEDIDO
a) Concessão da tutela antecipada, para determinar a suspensão ... (ou a
obrigação de..)
b) Determinação de citação dos réus para responderem a demanda, sob
pena de serem tidos como verdadeiros os fatos arrolados na petição
inicial
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c) Determinação de intimação do Ministério Público para acompanhar a
ação
d) Pedido de procedência da ação (para declarar nulidade do ... e/ou para
condenar os réus a... )
e) Pedido de condenação dos réus ao pagamento de custas processuais e
honorários de advogado
Protestar pela produção de todos os meios de prova em admitidos em
direito, em especial depoimento dos representantes das entidades réus e
oitiva de testemunhas, cujo rol será oportunamente ofertado.
Pedir isenção de custas e despesas, se o caso
7.347/85.
- artigo 18 as Lei nº
Atribuir valor a causa.
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AÇÃO POPULAR
 Surgimento: direito romano. Atribuição ao povo (populus), ou a
parcela dele, a legitimidade de pleitear a tutela jurisdicional de
interesse que não lhe pertence individualmente, mas à coletividade
(ut universis);
 Peculiaridade: natureza impessoal do interesse defendido defesa de direito ou interesse público – defesa da coisa pública;
 Membro da coletividade invoca a tutela jurisdicional a interesses
coletivos.
 Histórico brasileiro: CF/34, CF/46, CF/67 (proteção só do patrimônio
público), CF/88.
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PREVISÃO NORMATIVA:
 Previsão constitucional: artigo 5º, inciso LXXIII: qualquer cidadão é
parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;
 Lei 4717 de 29 de junho de 1965 – surgimento na Ditadura Militar;
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CONCEITO:
 Instituto processual civil, outorgado a qualquer cidadão como garantia
político-constitucional (ou remédio constitucional), para a defesa do
interesse da coletividade, mediante a provocação do controle
jurisdicional corretivo dos atos lesivos do patrimônio público, da
moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico
e cultural (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional
Positivo. p. 465)
 É a garantia de nível constitucional que visa à proteção do patrimônio
público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do
patrimônio histórico e cultural (José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. p. 1038).
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CARACTERÍSTICAS:
 Remédio constitucional (garantia coletiva)
 Precursora: distingue das demais ações judiciais - NÃO PLEITEIA
DEFESA DE DIREITO SUBJETIVO PRÓPRIO
 Defesa do interesse coletivo - Legitimidade ao cidadão – natureza
essencialmente política (garantia constitucional política)
 Manifestação direta da soberania popular (artigo 1º, parágrafo único
da CF). Participação do cidadão na vida pública.
 Cidadão exerce função fiscalizadora
 Finalidade corretiva. Interpretação extensiva por proteger o
patrimônio não só no seu aspecto econômico. Excepcionalmente
preventiva – suspensão liminar do ato impugnado para prevenir lesão
– confirma a tese:
Art. 5º, § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar
do ato lesivo impugnado. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 1977)
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NÃO CABE AÇÃO POPULAR:
 Lei em tese, salvo autoaplicável ou de efeitos concretos
 Ato não pode ser imputado a uma das entidades do artigo 1º (Estado
direita, indiretamente, ou entidade da qual participe)
 Ato judicial – se em curso – recursos; se transitado em julgado – ação
rescisória (Di Pietro)
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PRESSUPOSTOS:
1) QUALIDADE DO CIDADÃO DO SUJEITO ATIVO;
Cidadão: nacional, no gozo dos direitos políticos (votar e ser votado). Lei
só exige a condição de eleitor – artigo 1º, §3º.
2) ILEGALIDADE OU IMORALIDADE PRATICADA PELO PODER
PÚBLICO OU ENTIDADE DE QUE ELE PARTICIPE;
Ilegalidade e lesividade ou imoralidade (discussão) *
3) LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO, À MORALIDADE, AO MEIO
AMBIENTE E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO OU CULTURAL.
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ILEGALIDADE E LESIVIDADE OU IMORALIDADE (DISCUSSÃO) *
Polêmica surgida na CF/46 (artigo 141, §38: qualquer cidadão será
parte legítima para pleitear anulação ou declaração de nulidade de
atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das
entidades autárquicas e das sociedades de economia mista)
Leading case: 1948 - partido político x Estado de São Paulo – aquisição
e posterior alienação do jornal o Estado de São Paulo. Necessidade de
conjugação: qualidade de cidadão e ilegalidade do ato.
Lei 4717/65
Artigo 2º - atos nulos
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Artigo 3º - atos anuláveis (incluía vícios de capacidade e de
manifestação de vontade)
Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado,
ou das entidades mencionadas no art. 1º, cujos vícios não se
compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis,
segundo as prescrições legais, enquanto compatíveis com a natureza
deles.
Artigo 4º (nulidade de determinados atos e contratos sem que haja
qualquer ilegalidade – só atinge a moralidade)
NOS TRIBUNAIS:
 IMORALIDADE PODE SER O ÚNICO FUNDAMENTO DA AÇÃO
POPULAR – ART. 37 c/c ART. 5º, LXXIII DA CF.
 LESIVIDADE PODE SER CONCRETA OU PRESUMIDA
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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DECISÃO – STJ (26/10/2012)
Ação popular contra concessão da ponte Rio-Niterói terá
seguimento independentemente de dano ao erário
A ação popular visa preservar a moralidade administrativa, o meio
ambiente e o patrimônio histórico e cultural, bastando para seu
cabimento a ilegalidade do ato administrativo. Com esse entendimento,
a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) manteve ação
que questiona a concorrência para exploração da ponte Presidente
Costa e Silva (Rio-Niterói), realizada em 1993.
Para o ministro Mauro Campbell, é dispensável o prejuízo material aos
cofres públicos para abertura da ação, sendo suficiente a potencial
ilegalidade do ato administrativo que se visa anular. A ação, também
movida em 1993, ataca o ato de pré-qualificação da licitação.
No mesmo ano, a petição inicial foi indeferida pela Justiça Federal no
Distrito Federal. Em apelação, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região
(TRF1) determinou o seguimento da ação, entendendo que a mera
ausência de lesão econômica no ato administrativo atacado não basta
para indeferir a petição inicial por alegada falta de interesse de agir de
seu autor. Daí o recurso da União ao STJ.
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Lesão presumida
O relator afirmou também que a jurisprudência do STJ entende
desnecessário o dano material ou lesão efetiva, podendo ser
também legalmente presumida. Além disso, o ato administrativo que
impõe limitação anormal à concorrência e à competição é presumido
como lesivo e nulo, diante do disposto no artigo 4º da Lei da Ação
Popular (Lei 4.717/65).
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* LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO, À MORALIDADE, AO MEIO
AMBIENTE E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO OU CULTURAL. OBJETO
DA AÇÃO (BENS TUTELADOS):
Ampliação feita pela CF (4 hipóteses)
 Patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe;
Artigo 1º (lei 4717/65) - limitava as entidades que o Estado participasse
com mais de 50%. Essa limitação não se aplica mais, a CF ampliou –
participação minoritária ou majoritária.
 Moralidade administrativa: artigo 37 da CF (moralidade comum e
jurídica – conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina
interior da Administração)
 Meio ambiente: artigo 225 da CF; A ACP também tem essa
finalidade – art. 129, III da CF e lei 7347/85. A diferença reside na
legitimidade ativa e passiva.
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 Patrimônio histórico e Patrimônio cultural: já contemplado pela
lei. Artigo 1º. § 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins
referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico,
estético, histórico ou turístico. (Redação dada pela Lei nº 6.513, de
1977)
COMPETÊNCIA:
A CF não traçou regras de competência.
Sempre a PJ que a pessoa compõe será parte, portanto:
 O juízo competente é o de 1º grau;
Cuidado: pode ser estadual ou federal.
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SUJEITO ATIVO
 Restrita: nacionais no gozo dos direitos políticos – O ELEITOR (exclui
a proteção geral do artigo 5º - não estrangeiro e PJ).
 Litisconsórcio ativo: é possível, do tipo facultativo – Artigo 6º, § 5º.
É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou
assistente do autor da ação popular.
 Admite-se a sucessão processual – promover o prosseguimento da
ação: Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da
instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no
art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao
representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa)
dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
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SUJEITO PASSIVO
Previstos no artigo 6º:
1) Pessoas jurídicas públicas ou privadas, de quem emanou o ato, o
que abrange as entidades referidas no artigo 1º (entidades públicas
e privadas de que o Estado participe)
2) Autoridades, funcionários ou administradores que houverem
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou
que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão
3) Beneficiários diretos do mesmo, se houver.
CUIDADO: O LISTISCONSÓRCIO PASSIVO É NECESSÁRIO!
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A PESSOA JURÍDICA (cujo ato seja objeto de impugnação)
PODERÁ, CONTUDO (ARTIGO 6º, §3º):
1) Contestar a ação;
2) Abster-se de contestar o pedido;
3) Atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse
público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
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OBJETO:
 ANULAÇÃO DE ATOS PRATICADOS PELO PODER PÚBLICO OU
ENTIDADES DE QUE PARTICIPE (natureza [DES]constitutiva)
+
 CONDENAÇÃO POR PERDAS E DANOS DOS RESPONSÁVEIS
PELA LESÃO (Art. 14, § 4º. A parte condenada a restituir bens ou
valores ficará sujeita a sequestro e penhora, desde a prolação da
sentença condenatória.) (natureza condenatória)
Não se esqueça – cabe LIMINAR:
Objetivo – suspensão dos efeitos do ato impugnado para evitar a
consumação de dano irreparável
Artigo 5º, § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão
liminar do ato lesivo impugnado. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 1977)
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O MP NA AÇÃO POPULAR:
 FUNÇÕES OBRIGATÓRIAS:
1. Art. 6º, § 4º. O Ministério Público acompanhará a ação, cabendolhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade,
civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em
qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus
autores.
2. Art. 7º, § 1º. O representante do Ministério Público providenciará
para que as requisições, a que se refere o inciso anterior, sejam
atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.
3. Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da
sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou
terceiro promova a respectiva execução. o representante do
Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob
pena de falta grave.
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 FUNÇÕES FACULTATIVAS:
1. Art. 9º. Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da
instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos
no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem
como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90
(noventa) dias da última publicação feita, promover o
prosseguimento da ação.
2. Artigo 19, § 2º. Das sentenças e decisões proferidas contra o autor
da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão
e também o Ministério Público
É VEDADO AO MP:
Artigo 6º, § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe
apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou
criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer
hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
MP atuará como autor ou sucessor em caso de desistência ou
absolvição de instância.
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CONSIDERAÇÕES IMPORTANTES QUANTO AO PROCESSO:
Art. 7º da Lei 4717/65 – Procedimento ordinário;
1) Juiz, ao despachar a inicial
 determina a citação pessoal de todos os réus (art. 222 do CPC),
salvo a hipótese do art. 7º, II: Quando o autor o preferir, a citação dos
beneficiários far-se-á por edital com o prazo de 30 (trinta) dias, afixado
na sede do juízo e publicado três vezes no jornal oficial do Distrito
Federal, ou da Capital do Estado ou Território em que seja ajuizada a
ação. A publicação será gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três)
dias após a entrega, na repartição competente, sob protocolo, de uma
via autenticada do mandado.
 Intimação do representante do MP (art. 7º, I, a)
 Decidirá sobre a liminar (se requerida)
 Requisitará os documentos indicados pelo autor na inicial (art. 7º,
I, b. a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos
documentos que tiverem sido referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), bem
como a de outros que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento
dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias para o44
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atendimento)
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Art. 1º, § 5º As certidões e informações, a que se refere o parágrafo
anterior, deverão ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega,
sob recibo, dos respectivos requerimentos, e só poderão ser utilizadas
para a instrução de ação popular.
§ 6º Somente nos casos em que o interesse público, devidamente
justificado, impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação.
§ 7º Ocorrendo a hipótese do parágrafo anterior, a ação poderá ser
proposta desacompanhada das certidões ou informações negadas,
cabendo ao juiz, após apreciar os motivos do indeferimento, e salvo em
se tratando de razão de segurança nacional, requisitar umas e outras;
feita a requisição, o processo correrá em segredo de justiça, que
cessará com o trânsito em julgado de sentença condenatória.
2) A defesa: 20 dias.
Art. 7º, IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por
mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil
a produção de prova documental, e será comum a todos os
interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido,
ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
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3) A instrução
Artigo 7º, V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção
de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10
(dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para
sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo;
havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
4) A sentença:
Artigo 7º, VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de
instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias
do recebimento dos autos pelo juiz.
Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo
estabelecido privará o juiz da inclusão em lista de merecimento para
promoção, durante 2 (dois) anos, e acarretará a perda, para efeito de
promoção por antiguidade, de tantos dias quantos forem os do
retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado
perante o órgão disciplinar competente.
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5) Recursos:
Regra: apelação
Decisão denegatória: recurso de ofício
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da
ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito
senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação
procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
6) Custas: isento
CF. Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade
de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;
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7) Prescrição
 Lei 4717/65. Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco)
anos.
 Quanto à reparação de danos: IMPRESCRITÍVEL. Art. 37, § 5º da
CF. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao
erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
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ESTRUTURANDO A PEÇA:
1º) ENDEREÇAMENTO. Cuidado com as regras de competência (art.
5º)
2º) CABEÇALHO:
a) QUALIFICAÇÃO DAS PARTES. Sujeito ativo – cidadão (art. 1º) e
Sujeito passivo (artigo 6º) – cuidado com o litisconsórcio necessário
b) Fundamento legal do tipo de ação e do procedimento adotado – CF
e Lei 4717/65
3º) DOS FATOS. Descrição dos fatos, que serão os dados no
enunciado.
4º) DO DIREITO
a) Cabimento da ação popular (art. 5º, LXXIII e Lei 4717/65)
b) Legitimidade ativa e passiva (art. 5º, LXXIII e artigo 1º da Lei
4717/65)
c) Ato questionado – lesão (ilegalidade e lesividade ou imoralidade do
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ato) Artigo 2º, 3º ou 4º da Lei 4717/65, bem como a sua demonstração
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d) Requisição de documentos (artigo 1º, § 6º e 7º e art. 7º, inc. I, b, da
Lei 4717/65)
5º) DO PEDIDO LIMINAR (ART. 5º, §4º)
6º) DO PEDIDO:
a) Concessão de liminar (se houver);
b) Que seja requisita a documentação;
c) Determinação da citação, para que querendo conteste a ação (art.
7º, §2º, IV), sob pena de revelia;
d) Intimação do MP;
e) Confirmação da liminar (se houver) e procedência da ação,
decretando-se a anulação dos atos impugnados;
f) Condenação – Custas, despesas processuais e honorários de
advogado (art. 20 do CPC);
g) Produção de provas admitida em direito;
h) Valor a causa;
i) Pedido final de deferimento.
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