Estado e a Federação:
crise e reformas
Estados nos Regimes Federativos
- Aspectos Fiscais
José Roberto R. Afonso
Seminário
CAE/Senado, IDP, BID
Brasília, 27/11/2013
Decisões Fiscais: por esfera de Poder
 Poder Executivo Federal no Brasil…
 … é dos países latinos que mais gozam de autonomia para decidir sobre matérias fiscais.
 … tem gozado de maioria parlamentar e crescente (nos últimos mandatos presidenciais)
 … apresentou diferentes propostas de reforma tributária (de estruturantes à fatiada), não
foram aprovadas como um todo, mas resultando em cerca de 80 mudanças no capítulo do
sistema tributário da Constituição…
 Congresso Nacional sempre reagiu ao Executivo, mas raramente rejeitou (CPMF, caso raro)
ou tomou iniciativa…
 Supremo Tribunal Federal recentemente passou a pautar agenda federativa, ao tomar
iniciativa de condenar rateio do FPE, guerra fiscal do ICMS e criação de municípios, ou dar
palavra final em temas polêmicos (como no caso de royalties)
 Resulta espetacular desempenho da arracadação tributária, das maiores cargas tributárias
entre emergentes.
Força presidencial comparada
Compilado de Francisco Diaz y Jorge Rodriguez, CIEPLAN, 2013.
Apoio parlamentar aos Presidentes
Proporción de coalición del gobierno nacional
en la Cámara de Diputados
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
SARNEY
COLLOR
ITAMAR
FHC
Início
LULA
DILMA
Fim
Fontes primarias: CEBRAP, Marta Arretche
Carga tributária comparada
Fora da curva
Carga Pesada
Alta carga de tributos indiretos
Decisões Fiscais: por nível de governo
 Divisão Federativa da receita tributária nacional em uma trajetória histórica longa mostra
seguintes caractetísticas:
 Historicamente, regime político e federativo oscilaram em ciclos, coincidindo maior
centralização política (Estado Novo, regime militar) com tributária (maior participação
federal no total)…
 Pós-Constituição de 1988 é período mais longe de democracia plena mas
 a descentralização tributária inicial foi parcialmente revertida (pela expansão das
contribuições e menor dinamismo dos impostos compartilhados e do ICMS)
 a municipal foi o nível mais beneficiado no longo prazo (ainda que com participação
estável recente)…
 a estadual importa relativamente, hoje, menos do que quando foi promulgada a
Constituição, inclusive porque transfere aos municípios um volume superior ao
recebido da União…nunca voltou ao patamar observado antes do regime militar.
 Não há perspectiva de mudança desse cenário federativo, mesmo que fosse aprovado a reforma
fatiada focada no ICMS interestadual, se prestaria ao menos a estancar a sangria do imposto e dos
estados do que a reverter o quadro…
Divisão Federativa da Carga Tributária
EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO
(conceito contas nacionais)
Conceito
Central
Estadual
Local
Carga - % do PIB
ARRECADAÇÃO DIRETA
1960
11,14
5,45
0,82
1970
17,33
7,95
0,70
1980
18,31
5,31
0,90
1988
16,08
5,74
0,61
2000
20,77
8,61
1,77
2012
25,03
9,27
2,08
RECEITA DISPONÍVEL
1960
10,37
5,94
1,11
1970
15,79
7,59
2,60
1980
16,71
5,70
2,10
1988
13,48
5,97
2,98
2000
17,38
8,19
5,58
2012
20,97
8,86
6,56
Total
Central Estadual
Local
Total
Composição - % do Total
17,41
25,98
24,52
22,43
31,15
36,39
64,0
66,7
74,7
71,7
66,7
68,8
31,3
30,6
21,6
25,6
27,6
25,5
4,7
2,7
3,7
2,7
5,7
5,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
17,41
25,98
24,52
22,43
31,15
36,39
59,5
60,8
68,2
60,1
55,8
57,6
34,1
29,2
23,3
26,6
26,3
24,4
6,4
10,0
8,6
13,3
17,9
18,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais.
Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa.
Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.
Receita Tributária Disponível
Participação no Total da Receita Tributária Disponível de Estados X
Municípios
1960, 1965, 1970 a 2012
40
35
Em Porcentagem do Total
30
25
Estados
20
15
10
5
Municípios
Participação Estadual
Arrecadação Direta e Receita Disponível - ESTADOS
36
Em porcentagem do Total
34
32
30
28
Arrecadado
Disponível
26
24
22
20
Mudanças Tributárias
 ICMS ainda é o maior tributo individualmente arrecadado no Brasil mas perdeu
dinamismo
 … está assentado sobre mercadorias que perde cada vez mais espaço para serviços
na economia moderna.
 … desindustrialização e guerra fiscal agravam ainda mais a situação do ICMS cuja
carga tributária ficou estável enquanto cresceu a nacional
 … estados sobrecarregam a tributação de combustíveis, energia, comunicações e
dependem cada vez mais de substituição tributária, de importações e reter
créditos (inclusive de exportadores e investidores) para atenuar ou compensar a
redução desigual do ônus efetivo dos incentivados
 Na última década, o pior desempenho entre os tributos indiretos foi do IPI (base dos
fundos de participação, nunca arrecadou tão pouco) e do ICMS (estável, na melhor das
hipóteses) – na margem, o ISS municipal tem crescido mais que o ICMS estadual
Desempenho diferenciado
TRIBUTAÇÃO SOBRE BENS E SERVIÇOS
Variação em pontos do PIB 2012-2000
1.2
1.0
0.8
0.6
1.17
0.4
0.68
0.44
0.2
0.0
TOTAL
-0.2
0.25
0.01
ICMS
IPI
FINSOCIAL COFINS
PIS PASEP
-0.52
-0.4
-0.6
TRIBUTAÇÃO SOBRE BENS E SERVIÇOS
IOF
0.31
ISS
ICMS Decrescente
ICMS Pós-Constituinte
Cresceu menos que COFINS e, recente, do que ISS e PIS
Estados Pós-Constituinte
Perda de peso relativo na receita tributária disponível
15
Mudanças nos Repasse
 Municípios foram mais beneficiados
 … a Constituição de 1988 elevou cota municipal de 20% do ICM para 25% do
ICMS para compensar o ISS que não foi extinto.
 … a criação do FUNDEF/FUNDEB e a estruturação do SUS levaram à
descentralização dos gastos com educação e saúde em detrimento de perda de
posição relativa dos estados .
 … as transferências voluntárias da União passarão a beneficiar cada vez mais as
prefeituras no lugar dos estados.
 Estados, recentemente, voltaram a recorrer ao endividamento (como fizeram no auge
da ditadura militar) como alternativa de financiamento, direta (bancos federais) ou
indiretamente (garantias) junto ao governo federal.
Voluntárias Redirecionadas
Transferências Voluntárias da União aos Estados e Municípios
0.40%
2.50
0.35%
2.00
0.25%
1.50
0.20%
1.00
0.15%
0.10%
0.50
0.05%
0.00%
0.00
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Estados
2004
2005
Municípios
2006
2007
2008
Municípios/Estados
2009
2010
2011
2012
2013
Municípios/Estados
Em Porcentagem do PIB
0.30%
Voluntárias Redirecionadas
Transferências Voluntárias da União aos Estados e Municípios
9,000
2.50
8,000
2.00
6,000
1.50
5,000
1.00
4,000
3,000
0.50
2,000
1,000
0.00
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Estados
2004
2005
Municípios
2006
2007
2008
Municípios/Estados
2009
2010
2011
2012
2013
Municípios/Estados
Em Valores Nominais - Milhares
7,000
Financiamento como escape
UF
Operações de Crédito
Até 4º Bim./10
Até 4º Bim./13
Variação
Acre
290.513.929
111.927.122
Amazonas
343.125.610
42.931.483
-61%
-87%
Bahia
335.245.773
1.203.409.067
259%
-45%
Ceará
852.387.952
464.658.202
Distrito Federal
253.631.553
117.700.261
-54%
Goiás
136.215.157
403.276.913
196%
28209%
Maranhão
801.251
226.825.863
Mato Grosso
300.147.619
780.661.882
160%
Mato Grosso do Sul
6.008.994
116.235.699
1834%
Minas Gerais
305.106.918
4.328.405.813
1319%
Pará
570.054.511
129.647.048
-77%
Paraíba
16.952.545
171.285.058
910%
Paraná
-
100.543.105
…
Pernambuco
418.147.649
1.951.135.027
367%
Piauí
471.200.775
356.771.371
-24%
Rio de Janeiro
1.154.925.414
3.260.631.816
182%
Rio Grande do Norte
184.038.573
504.564.558
174%
Rio Grande do Sul
942.153.445
272.029.768
-71%
Rondônia
139.510.302
319.711.368
129%
Roraima
156.127.746
309.221.062
98%
São Paulo
1.122.755.517
1.614.046.011
44%
Sergipe
260.056.150
416.487.673
60%
Tocantins
232.260.748
72.030.994
-69%
SOMA
8.491.368.132
17.274.137.164
103%
¹ Soma dos estados, excluindo Alagoas, Amapá e Espiríto Santo.
Fonte primária: RGF. Levantamento: Compara Brasil
Conclusão
 Ao contrário de federações tradicionais (em que só se
relaciona com os Estados), o governo federal passou cada vez
mais a negociar, contratar e repassar recursos diretamente aos
municipais…
 Pode não mais ser uma opção mas uma nova cultura e
convenção…
 Brasil vai se transformar em uma federação de
municípios?
José Roberto Afonso é economista, doutor pela UNICAMP, consultor técnico
do Senado, pesquisador do IBRE/FGV e especialista em finanças públicas
Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.
Felipe de Azevedo e Kleber Castro deram suportes nas pesquisas.