GESTÃO PÚBLICA E SEUS
DIFERENTES MODELOS
Gestão Pública
Katiani Lucia Zape
Aula 03
Gestão Pública
• Definição de Administração Pública: no sentido objetivo (natureza
atividade) é a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve sob regime jurídico de direito público para a consecução
dos interesses coletivos e subjetivo (entes) é o conjunto de órgãos
e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado.
• Gestão Pública: A gestão pública pode ser entendida como a
governança de uma rede complexa, integrada por inúmeros e
distintos atores como partes do governo local, regional e nacional,
cujos objetivos e interesses são conflitantes.
• Gestão Pública é a atividade de administração executada pelo
Estado, cuidando do interesse público e prestando serviços.
Gestão Pública X Gestão Privada
A gestão pública deve ser entendida como algo mais amplo do que a interpretação de gestão
de negócios, uma vez que é mais complexa e tem foco maior do que
nos clientes e na competição de mercado.
Gestão Pública
Gestão Privada
Tem como objetivo o bem estar da coletividade Tem como objetivo a geração de lucro para
seus proprietários
Deve seguir os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência
Não é obrigada a respeitar princípios
constitucionais, seu cerne está construído
sobre a vontade do proprietário
O recurso utilizado é público – do povo
O recurso utilizado é particular – do
proprietário da empresa
O recurso deve ser empregado para o bem
estar da coletividade
O recurso pode ser utilizado de qualquer forma
pelo proprietário da empresa
É necessário prestar contas para a coletividade
Não precisa prestar contas para a coletividade,
somente aos sócios da empresa
Gestão Pública X Gestão Privada
Gestão Pública
Gestão Privada
a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, a receita das empresas depende dos
de
contribuições
obrigatórias,
sem pagamentos que os clientes fazem livremente
contrapartida direta.
na compra de seus produtos e serviços
a sociedade - por intermédio de políticos
eleitos - controla a administração pública.
o mercado controla a administração das
empresas
Introdução
Ao
longo do tempo a Gestão Pública tem procurado
adotar práticas que contribuam com a melhoria de
formulação e implementação de políticas públicas
adotadas pelo Estado.
A discussão sobre a gestão pública percorre o contexto
geral em que se insere o país e a sociedade em
questão, bem com o tipo de desenvolvimento
pretendido, o modelo de Estado que se quer (papéis e
funções a desempenhar) e as estratégias e planos para
tais implementações.
Introdução
A
discussão sobre a gestão pública percorre as transformações
ocorridas no contexto mundial as quais foram responsáveis por mudanças
profundas e interligadas que envolveram concepções políticas, ideológicas
e econômicas.
Esse cenário marcado também pela competitividade, pelo
desenvolvimento tecnológico acelerado, pelo avanço da informatização e
dos meios de comunicação provocou processos de reestruturação e, em
conseqüência, mudanças inevitáveis nas organizações privadas e públicas.
Dessa forma, tem-se assistido a uma revisão na estrutura, no processo e
na cultura das organizações. Especificamente, no que se refere às
organizações públicas, essas revisões estão vinculadas à reforma do
Estado, um conjunto de medidas que busca rever o papel do Estado e suas
formas de atuação.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PATRIMONIALISTA
Introdução
• A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida
fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e,
portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das
modificações observadas em suas atribuições ao longo do
tempo.
• Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histórica,
verificamos que a administração pública - cujos princípios e
características não devem ser confundidos com os da
administração das empresas privadas evoluiu através de
três modelos básicos, os quais se sucedem no tempo, sem
que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente
abandonada:
Administração Pública
Patrimonialista
• No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como
uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real.
• A res pública não é diferenciada da privada.
• A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração.
• No momento em que o capitalismo e a democracia se
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam
a se distinguir do Estado.
Administração Pública
Patrimonialista
• Os cargos públicos eram ocupados por pessoas das relações
pessoais do rei.
• A população pagava seus tributos, mas esses praticamente
não retornavam para a população, não havia publicidade e
transparência na utilização dos recursos públicos.
• Casos iguais eram julgados de forma diferente a depender
dos laços existentes entre o interessado e o rei.
• Não havia separação de poderes: executivo, legislativo e
judiciário. O rei detinha a palavra e essa era incontestável.
Administração Pública
Patrimonialista
•
Nesta forma de administrar, o Estado e seus agentes possuem um status de
nobreza, colocando-se numa pirâmide onde o povo se localiza em sua base, abaixo
dos grande interesses.
•
É o mesmo modelo das antigas monarquias que tiravam os tributos do povo e
pouco ou nada faziam em seu benefício.
•
O resultado era insatisfação popular, corrupção e nepotismo, efeitos sentidos até
pouco tempo no Brasil (herdeiro de uma monarquia patrimonialista) devido à falta
de evolução do Estado ao longo dos anos.
•
O modelo de gestão causava confusão entre os cargos públicos e o grau de
parentesco e afinidades entre os nobres e outros agentes do governo, uma
herança típica do injusto modelo administrativo das antigas monarquias.
•
Na tentativa de combater essas injustiças e à corrupção que nasceu o modelo de
administração pautado pela burocracia.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
BUROCRÁTICA
Administração Pública Burocrática
•
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma
de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
•
O modelo burocrático de organização caracteriza-se pela regulamentação e
padronização de procedimentos.
•
De acordo com Ramos (1983), foi Weber quem, pela primeira vez, conferiu à
burocracia o significado de um conjunto de elementos característicos de sistemas
sociais relativamente avançados, quanto ao desenvolvimento capitalista.
•
Weber (1944) erigiu a burocracia como sendo uma evolução positiva da
administração pública. Os seus atores são regidos por regras, por regimentos e por
regulamentos.
•
A documentação, a hierarquia funcional, a busca da especialização funcional, a
profissionalização e a submissão a normas de conduta e de procedimentos, são
avanços apropriados ao estado democrático de direito.
Administração Pública Burocrática
• As organizações são planejadas e operadas como se fossem
máquinas são, portanto, chamadas de burocracia.
• Seu surgimento como instituição administrativa representou um
progresso, sob o aspecto moral e de gestão na administração
pública.
• A administração burocrática clássica foi implantada nos principais
países europeus e nos Estados Unidos, no século XIX.
• Segundo Pereira (2005), a administração pública burocrática foi
adotada em substituição à administração patrimonialista, que
definiu as monarquias absolutas e na qual o patrimônio público e o
privado eram confundidos.
Princípios orientadores da Administração
Pública Burocrática
• A hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, em síntese, o poder racional legal.
• Os controles administrativos visando evitar a
corrupção e o nepotismo são sempre a priori.
• Parte-se de uma desconfiança prévia nos
administradores públicos e nos cidadãos que a
eles dirigem demandas.
Administração Pública Burocrática
• Pode-se considerar que o advento dos princípios
que regem a burocracia significou avanço sob o
aspecto moral, para a administração pública.
• Substituir ações originadas das práticas
patrimonialistas por regras e regulamentos supra
pessoais, escritas, aplicáveis a todos caracterizam
uma respeitável concessão ao estado de direito.
Administração Pública Burocrática
•
Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por
exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
•
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na
própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
•
A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no
controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade
de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes.
•
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da
administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir
os contratos e a propriedade.
Administração Pública Gerencial
• Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um
lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de
outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da
economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os
problemas associados à adoção do modelo anterior.
• A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir
custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como
beneficiário - torna-se então essencial.
• A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.
Administração Pública Gerencial
• A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios.
• Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento
sistemático.
• A diferença fundamental do modelo anterior está na forma de controle,
que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e
não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua
um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial a
estratégia volta-se:
• (1) para a definição precisa dos objetivos que o
administrador público deverá atingir em sua unidade;
• 2) para a garantia de autonomia do administrador na
gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que
lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os
objetivos contratados; e
• (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
No plano da estrutura organizacional, a descentralização e
a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais.
Em suma...
• Afirma-se que a administração pública deve
ser permeável à maior participação dos
agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil e deslocar a ênfase dos
procedimentos (meios) para os resultados
(fins).
Inspiração Administração Pública
Gerencial
• A administração pública gerencial inspira-se na
administração de empresas, mas não pode ser
confundida com esta última.
• Enquanto a administração de empresas está
voltada para o lucro privado, para a maximização
dos interesses dos acionistas, esperando-se que,
através do mercado, o interesse coletivo seja
atendido, a administração pública gerencial está
explícita e diretamente voltada para o interesse
público.
Administração Pública Gerencial
• A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte
de impostos e como cliente dos seus serviços.
• Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque
os processos administrativos estão sob controle e são seguros,
como quer a administração pública burocrática, mas porque as
necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
•
Dentro do modelo da administração pública gerencial, a eficiência
e a qualidade vêm sendo consideradas como valores principais na
prestação de serviços pelo setor público. Este modelo é norteado
pelos seguintes princípios: flexibilidade, criatividade, multiplicidade,
qualidade, participação e controle de resultados, descentralização e
horizontalização das estruturas e a organização em rede.
Administração Pública Gerencial
• O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos
princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige
formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à criatividade.
• Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da
burocracia tradicional.
• À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à
capacitação permanente, que já eram características da boa
administração burocrática, acrescentam-se os princípios da
orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da
competição administrada.
Gestor Público Diante do Contexto
• Como parte desse contexto de mudanças organizacionais destacase a figura do gestor que assume papel primordial nesse processo:
• 1º) porque é por seu intermédio que a mudança é promovida na
organização criando novos valores;
• 2º) porque são as práticas gerenciais que concretizam, por meio de
decisões e ações, a transformação da realidade e o alcance de suas
metas;
• 3º) o gerente tem o papel catalisar potenciais e de favorecer a
disponibilização de conhecimento da equipe em prol dos objetivos
organizacionais.
Gestor Público Diante do Contexto
• É preciso salientar também a situação peculiar e ambígua
que o gestor vivência: além de ajudar na introdução e
implementação das reestruturações ele é, ao mesmo
tempo, um dos segmentos mais atingidos por elas.
• Alteram-se os padrões de relacionamento, de relações de
poder, as trajetórias de carreiras são mudadas, os vínculos
de fidelidade e compromisso são quebrados e as
qualificações e o perfil profissional dos gerentes passam a
ser questionados diante das novas concepções e práticas
organizacionais.
Considerações
• Uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado
em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de
equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de
aspectos
patrimonialistas
na
administração
contemporânea, bem como dos excessos formais e
anacronismos do modelo burocrático tradicional.
• Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da
administração racional-legal ou burocrática. Não se trata
simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os
aspectos em que está superada e as características que
ainda se mantêm válidas como formas de garantir
efetividade à administração pública.