Direito Administrativo
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Vinicius Dalazoana – [email protected]
Advogado. Pós-Graduado em Direito Tributário pela Fundação
Getúlio Vargas – Escola de São Paulo
1
Atos Administrativos
• Fato Jurídico: acontecimento independente da vontade humana que
produz efeitos no mundo jurídico. Ex: nascimento, morte, a maioridade.
• Ato jurídico: toda conduta imputável ao ser humano que produz efeitos
no mundo do direito. Ex: reconhecimento de filho; confissão.
• Elementos do ato jurídico: sujeito capaz; forma prescrita ou não defesa em lei;
objeto lícito, possível e determinado (Art. 104 do Código Civil).
• Ato Administrativo: ato jurídico que decorre do exercício da função
administrativa, sob um regime jurídico de direito público.
• Todo ato administrativo é um ato jurídico  produz efeitos jurídicos (ex:
ato de nomeação de um servidor público);
• Todo ato administrativo é resultado da função administrativa (assim
como “lei” da legislativa e “decisão judicial” da decisão);
• Legislativa: elaborar atos gerais e abstratos que podem inovar o ordenamento;
• Judicial: aplicar lei a um caso concreto para resolver conflito de interesses;
• Administrativa: aplicar a lei ao caso concreto, para uma satisfação direta e
imediata dos interesses da coletividade (poder de polícia; fomento;
intervenção na propriedade; serviço público).
• Todo ato administrativo é editado sob um regime de direito público.
• Observações importantes:
• “Ato da Administração” não é sinônimo de “ato administrativo”. Ato
administrativo é espécie do gênero “ato da Administração”.
• 1) Ato administrativo (jurídico) x Ato Material:
• Administração também produz “ato material”  não produz efeitos
jurídicos – mera execução da atividade administrativa (ex: ato de
demolição de uma casa; ato cirurgia de um médico; ato de lecionar);
• 2) Ato administrativo (função administrativa) x Ato Político:
• Ato político é praticado no exercício da função política (função de
governo, ou seja, função de planejamento das formas de realização do
bem comum – discricionariedade máxima – acima da função
administrativa);
• Ato administrativo é praticado no exercício da função administrativa
(Administração é entidade neutra);
• Ato Político  ato de planejamento;
• Ato Administrativo  ato de execução.
• 3) Ato administrativo (regime direito público) x Ato de regime privado:
• Exemplos de ato praticado em igualdade de condições: contrato de
compra e venda, de locação, de seguro, etc.
• Conceito mais restrito de ato administrativo tem mais duas
características:
• Unilateralidade: afasta os contrato administrativos (bilaterais);
• Efeitos concretos: afasta atos normativos (gerais e abstratos).
• Silêncio  fato da Administração (fato administrativo): evento da
natureza ao qual o Direito atribui uma consequência jurídica. Decorre do
passar do tempo e da inércia do administrador. Ex: decadência do direito
de anular atos ilegais de que decorrem efeitos favoráveis aos particulares
 consequência jurídica atribuída a um fato (o silêncio).
Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo
1. Competência (sujeito competente):
2. Finalidade
3. Forma
4. Motivo
5. Objeto
• Macetes:
• COFIFOMO (competência; finalidade; forma; motivo; objeto).
• FF.COM (forma, finalidade, competência, objeto, motivo).
1. Competência (sujeito competente): todo ato administrativo demanda um
sujeito competente para editá-lo, nos termos da lei ou da Constituição.
• Competência  conjunto de atribuições normalmente referidos a um cargo
ou emprego público (a pergunta  esse ato está dentro das atribuições do
sujeito?)
 A incapacidade (jurídica) do sujeito não retira a validade do ato
administrativo, desde que editado por sujeito competente.
 A competência geralmente decorre de lei (excepcionalmente, de
regulamento autônomo ou da própria Constituição Federal)  por isso, a
competência não pode ser modificada por ato de seu próprio titular.
 A competência é sempre elemento vinculado do ato administrativo (por
isso, é passível de controle mesmo em atos discricionários);
 Competência é irrenunciável, inderrogável e imprescritível (não se pode
renunciar a uma competência ou deixar de exercê-la – “poder-dever”);
Art. 11, Lei 9.784/1999: A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e
avocação legalmente admitidos.
 Assim: a delegação não retira a atribuição da autoridade delegante, que
continua competente cumulativamente com a autoridade delegada.
 Competência é delegável e avocável (em razão do poder hierárquico)
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
• Vício relacionado à competência: excesso de poder (vício quanto ao sujeito)
 sujeito pratica ato administrativo para o qual não é competente – ato
editado fora do âmbito de competência, fora das atribuições do cargo
(espécie do gênero abuso de poder);
• Teoria do Agente de Fato  Teoria da Aparência;
2. Finalidade: resultado mediato que se espera alcançar com a prática do ato;
Finalidade em sentido amplo: a lei define o objetivo do ato administrativo
utilizando conceitos genéricos: interesse público; bem comum. A finalidade em
sentido amplo é o próprio interesse público.
Finalidade em sentido restrito: a lei especifica que para cada objetivo existe um
ato administrativo próprio. Ou seja, a lei indica para que serve cada ato. Ex:
Art. 127, Lei n° 8.112/90. São penalidades disciplinares:
I – advertência;
II – suspensão;
III – demissão;
IV – cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
V – destituição de cargo em comissão;
VI – destituição de função comissionada.
Portanto: caso a Administração deseje punir um servidor, deve se valer de um
desses atos administrativos. Não pode, por exemplo, utilizar a remoção.
• Todo ato administrativo tem uma finalidade pública prevista em lei (ainda
que se trate apenas de finalidade em sentido amplo)  a finalidade é
sempre elemento previsto em lei e vinculado (portanto, passível de
controle mesmo em atos discricionários).
• Vício de finalidade  desvio de poder / desvio de finalidade;
• Pode ocorrer quando o agente pratica ato visando a fim diverso do
interesse público (interesses pessoais) ou diverso da finalidade específica
do ato administrativo prevista em lei (uso da remoção de servidor público
como forma de punição).
• O desvio de finalidade independe da intenção do agente.
3. Forma
• Sentido restrito: meio pelo qual se exterioriza o ato administrativo. Ex:
escrito ou verbal, decreto, portaria, resolução, instrução normativa, etc.
 Em regra, os atos administrativos devem ser escritos.
• Lei nº 9.784/1999, Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de
forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
• § 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data
e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
• Exceção de ato administrativo praticado oralmente:
• Art. 60, p. u., Lei 8.666/93. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% do limite estabelecido no art. 23,
inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
• Sentido amplo: formalidades que devem preceder a prática de ato
administrativo. Relacionada ao próprio processo administrativo.
Forma é elemento sempre previsto em lei  geralmente, vinculado;
 Princípio do Formalismo Moderado (instrumentalidade das formas): se o ato
foi praticado com forma distinta da prevista em lei, mas alcançou finalidade
pública, não trouxe prejuízo à Administração ou a particulares, bem como a forma
não é essencial à validade do ato, pode ser convalidado.
Atenção: três requisitos para convalidação.
4. Motivo: pressupostos de fato e de direito que determinam ou autorizam
a prática de um ato administrativo;
• Todo ato tem motivo, mas nem todo ato tem motivação (exposição dos
pressupostos). Ex: nomeação e exoneração de servidor em cargo em
comissão, Art. 37, II, CF.
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§1º. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações,
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
Atenção  a motivação integra o elemento forma do ato administrativo. Se
a lei a exige, a inobservância implicará vício de forma (e não de objeto).
• Teoria dos Motivos Determinantes: criação jurisprudencial para reduzir
discricionariedade do administrador público;
• Os motivos são fundamentais para a prática de um ato  tornam-se
umbilicalmente ligados ao ato administrativo  se motivos são inexistentes,
falsos (ou juridicamente inadequados), o ato é nulo, ainda que a lei não exija
motivação (ex: exoneração de servidor ocupante de cargo em comissão
baseada em pressuposto fático falso (ex: redução de despesas) –
possibilidade de reintegração ao cargo em comissão, com base na nulidade
do ato de exoneração).
• Os motivos determinantes integram a validade do ato administrativo, ou
seja, se falsos, inexistentes ou inadequados, fulminam de nulidade o ato.
• ADMINISTRATIVO. EXONERAÇÃO POR PRÁTICA DE NEPOTISMO. INEXISTÊNCIA.
MOTIVAÇÃO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. 1. A Administração, ao
justificar o ato administrativo, fica vinculada às razões ali expostas, para todos os
efeitos jurídicos, de acordo com o preceituado na teoria dos motivos
determinantes. A motivação é que legitima e confere validade ao ato
administrativo discricionário. Enunciadas pelo agente as causas em que se pautou,
mesmo que a lei não haja imposto tal dever, o ato só será legítimo se elas
realmente tiverem ocorrido. 2. Constatada a inexistência da razão ensejadora da
demissão do agravado pela Administração (prática de nepotismo) e considerando a
vinculação aos motivos que determinaram o ato impugnado, este deve ser
anulado, com a consequente reintegração do impetrante. Precedentes do STJ. 3.
Agravo Regimental não provido. (AgRg no RMS 32.437/MG.STJ – 2ª T., Rel.. Herman
Benjamin. J. 22.02.2011)
• Exceção à teoria dos motivos determinantes: tredestinação lícita em
uma desapropriação.
• CC, Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade
pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou,
ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado
direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
 STJ: não se decreta a invalidade de um ato administrativo, se apenas
um, entre os diversos motivos determinantes, não se adequar à realidade
fática. É que, nesse caso, há ainda outros motivos determinantes
verdadeiros, e que, por isso, fundamentam a validade do ato
administrativo.
5. Objeto: efeito jurídico imediato do ato – resultado promovido (é o
“conteúdo” do ato administrativo”).
• Deve ser legal, moral, possível (jurídica e faticamente);
• Assim como motivo, pode ser vinculado ou discricionário;
 A discricionariedade incide no motivo (oportunidade) e no objeto
(conveniência);
Ex  Ato de Demissão de um Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil:
1. Competência: Art. 141, I, Lei 8.112: Presidente da República (delegável);
2. Finalidade: punição do infrator;
3. Forma:
Sentido amplo: formalidades necessárias à prática do ato  processo
administrativo disciplinar com ampla defesa e contraditório;
Sentido estrito: forma específica do ato de demissão  decreto (forma dos atos
do Chefe do Poder Executivo é sempre decreto);
4. Motivos:
De fato: infração concreta que o agente praticou (ex: inassuidade habitual).
De direito: regra habilitante em que o agente se estribou para decidir (ex: Art.
132, III, Lei 8.112/1990);
5. Objeto: demitir servidor público (verbo – efeito jurídico imediato).
6. Causa (Celso Antônio Bandeira de Mello): congruência entre motivo e
objeto (razoabilidade e proporcionalidade). ex: violação à proporcionalidade
 destruição de todos os produtos de um estabelecimento comercial em
razão de um único lote irregular (abuso do poder de polícia  ilegalidade 
ato nulo).
Portanto: não confundir motivo (pressupostos de fato e de direito) com
causa (congruência entre motivo e o objeto).
Atributos do Ato Administrativo
• Atributos decorrem do regime de direito público pelo qual o ato
administrativo é regido  regime jurídico administrativo.
Três atributos:
• Presunção de veracidade e legitimidade;
• Imperatividade;
• Autoexecutoriedade:
• (tipicidade  para cada finalidade administrativa, há um ato específico);
Macete: PRIMA (presunção; imperatividade; autoexecutoriedade).
1. Presunção de veracidade e legitimidade: presume-se que o ato é legal e seus
motivos verdadeiros.
Fundamentos: a) princípio da legalidade; b) formalidades para prática do ato
administrativo (forma em sentido amplo); c) necessidade de celeridade.
Presunção relativa: admite prova em contrário, a cargo do particular.
Alcance: único atributo que sempre está presente no ato administrativo.
Consequência: o ato não será considerado ilegal até que assim seja declarado; o
Judiciário não pode apreciar a legalidade de ofício.
2. Imperatividade/coercibilidade: o Estado pode impor obrigações e suas
decisões, independentemente da vontade do particular (unilateralmente)
 poder extroverso (poder de império).
Nem todo ato administrativo tem o atributo da imperatividade, apenas
aqueles que impõem uma obrigação.
O atributo não está presente nos atos negociais, enunciativos e nos
contratos administrativos.
3. Autoexecutoriedade:
Exigibilidade: Administração Pública utiliza meios indiretos de coação para
compelir o administrado a atender uma obrigação já imposta. Ex: não
expedição de alvará até que sejam pagos tributos municipais.
Executoriedade: a própria Administração executa suas decisões,
independentemente de autorização judicial, e, se necessário, com uso de
força física. Meios diretos de coação. Ex: interdição de estabelecimento.
Só existe em dois casos: a) expressa autorização legal; b) situação de
emergência que exija ação imediata para preservação do interesse público.
Mesmo quando ausente a executoriedade, mantém-se a exigibilidade 
capacidade de impor obrigações (imperatividade) e exigir seu cumprimento
(exigibilidade), ainda que por meios indiretos.
Ato Vinculado x Ato Discricionário
• Ato vinculado  todos os elementos do ato estão expressamente
previstos em lei, e não há margem de escolha para o Administrador.
• Ou seja, diante de um determinado motivo, somente o objeto previsto
em lei é possível. Ex: concessão de licença para dirigir  direito subjetivo
do particular que atende requisitos legais (geralmente, a licença é um ato
vinculado – exceção: licença ambiental); Ex: concessão de aposentadoria.
• Diante de um ato vinculado, surge para o administrado um direito subjetivo à
prática do ato. Ex: licença para dirigir; alvarás; licença para construir.
• Ato discricionário  admite juízo de oportunidade e conveniência
(mérito administrativo), justiça e eficiência no motivo e no objeto.
• O Administrador tem liberdade (discricionariedade) para decidir, ou seja,
emitir juízo sobre a conveniência (motivo), a oportunidade (objeto), a
justiça e a equidade de um ato administrativo (essa decisão – juízo – se
chama “mérito administrativo”).
• Ex: permissão para porte de arma; licença para tratar se assuntos
particulares (geralmente, autorizações e permissões são atos
discricionários e precários), licença ambiental.
Legalidade e Mérito do Ato Administrativo
• Mérito  juízo de conveniência e oportunidade (justiça e eficiência) que
Administrador faz quando tem discricionariedade (motivo e objeto de ato
discricionário)
• Discricionariedade  liberdade para decidir com base nesse juízo;
• Mérito  decisão (juízo de conveniência e oportunidade);
• Tanto em atos vinculados, quanto em atos discricionários, a legalidade
pode ser analisada em todos os elementos.
• Em regra, porém, a legalidade, nos atos discricionários, será controlada
quanto aos três elementos vinculados (competência, forma e finalidade).
• Controle da legalidade:
• 1. Poder de autotutela (Administração);
• 2. Poder judiciário (pode controlar legalidade de todos os atos);
• Quem controla o mérito do ato administrativo (o juízo de oportunidade e
conveniência que o administrador faz em relação ao motivo e ao objeto
do ato discricionário)?
• Em regra, somente a Administração.
• No entanto, Poder Judiciário pode controlar o mérito com base na
proporcionalidade e na razoabilidade (para alguns, também com base na
moralidade). Nesse caso, contudo, não poderá substituir o ato administrativo,
mas apenas anulá-lo (controle negativo).
Tradicionalmente, diz-se que a discricionariedade incide sobre o motivo e
o objeto do ato administrativo (competência, forma e finalidade seriam
sempre vinculados).
• Há autores que defendem a existência de discricionariedade em:
• Finalidade  seria sempre vinculada apenas quanto à finalidade estrita
(a prevista na própria norma que regula o ato). A finalidade em sentido
amplo (o interesse público) admitiria certa discricionariedade, pois o
conceito de “interesse público” é bastante indeterminado.
• Forma  haveria discricionariedade quando a lei admite que
determinado ato seja praticado, validamente, sob uma ou outra forma.
• Lei 8.666/1993. Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de
concorrência e de tomada de preços, e dispensas e inexigibilidades cujos
preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo
por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho
de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
• Competência  poderia se falar em discricionariedade quando a prática
do ato não for atribuição exclusiva de um único agente público.
• Contudo  para provas objetivas, é mais segura a ideia de que somente
no motivo e no objeto há discricionariedade.
A discricionariedade decorre sempre de lei  normalmente existe:
a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no
caso de remoção ex officio do servidor;
b) quando a lei é omissa, já que não pode prever todas as situações
supervenientes à promulgação, autorizando a autoridade a agir com certa
liberdade;
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a
conduta a ser adotada (ex.: poder de polícia).
• Na prática, a discricionariedade justifica-se para:
• Evitar o automatismo;
• Suprir a impossibilidade de o legislador prever todas as situações possíveis
que o administrador terá de enfrentar.
• “A dinâmica do interesse público exige a maleabilidade de atuação.”
• Atenção: É dado ao Poder Judiciário rever o conteúdo econômico de
contrato administrativo, uma vez constatada a quebra do equilíbrio
econômico-financeiro presente quando da sua celebração por fato
extraordinário ou imprevisível, estranho à vontade das partes.
Extinção dos Atos Administrativos
Cumprimento dos efeitos: ato se extingue porque seus efeitos se exauriram
ou expirou seu prazo de vigência. Ex: ato que concede férias a servidor
público não produz mais efeitos quando há o retorno ao serviço.
Desaparecimento do sujeito ou do objeto: extinção de um contrato em
razão da falência da empresa; destruição de uma praça em que um
particular detinha autorização para construir uma banca de revistas.
Caducidade: superveniência de uma lei que impede manutenção do ato,
ainda que vinculado. Ex: expedição de alvará (licença) para construção e
posterior alteração das normas construtivas antes da edificação da obra.
Cassação: natureza de penalidade  particular desrespeita as condições e
requisitos para a manutenção do ato administrativo. Ex: cassação da CNH
por inobservância das normas de trânsito.
Contraposição: prática de novo ato administrativo impede que o anterior
continue a produzir efeitos. Ex: pedido de exoneração faz cessar efeitos do
ato de nomeação.
Renúncia: particular renuncia aos benefícios do ato. Ex: desaposentação.
Anulação e Revogação:
• Súmula 473 do STF: A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS PRÓPRIOS
ATOS, QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE
DELES NÃO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO DE
CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS
ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAÇÃO
JUDICIAL.
• Art. 53 da Lei 9.784/1999: A Administração deve anular seus próprios
atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.
• Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada máfé.
• § 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência
contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
• § 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Anulação/Nulidade  controle de legalidade e legitimidade: a extinção ocorre
porque o ato é ilegal ou ilegítimo, por conter vício em algum de seus
elementos ou violar algum princípio administrativo.
Competência: Administração (provocada ou de ofício, com base na autotutela)
e Judiciário (provocado).
O ato anulatório da Administração é vinculado (“deve anular”) e desconstitutivo
(ou constitutivo negativo);
Efeitos ex tunc: retroativos.
• Excepcionalmente, a eficácia do ato anulatório pode ser ex nunc  boa-fé do
particular. Ex: contrato administrativo anulado não permite à Administração deixar
de pagar pelos serviços já executados até a data da anulação; teoria do servidor de
fato  em ambos os casos, terceiro deve estar de boa-fé.
• STJ: O Direito brasileiro veda o enriquecimento sem causa em face de contrato
administrativo declarado nulo porque inconcebível que a Administração incorpore
ao seu patrimônio prestação recebida do particular sem observar a contrapartida,
qual seja, o pagamento correspondente ao benefício. (REsp 753039/PR).
• Há quem defenda que a anulação poderia gerar efeitos ex nunc quando se tratar
de atos ampliativos de direitos. Ex: aposentadoria anulada, sem obrigação de
restituição dos valores recebidos.
Prazo decadencial: o direito da Administração de anular os atos administrativos
de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. No caso
de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da
percepção do primeiro pagamento.
Revogação  controle de mérito (conveniência e oportunidade);
• A revogação não ocorre em razão da ilegalidade de um ato (legal e
legítimo), mas porque esse ato se tornou inoportuno ou inconveniente.
• Importante: atos administrativos vinculados não podem ser revogados.
• Revogação é extinção do ato discricionário, porque importa reapreciação do
mérito, que somente existe em ato discricionário.
• Competência: somente a Administração Pública (discricionariamente). O
Judiciário, que não controla o mérito, não pode revogar ato
administrativo. A revogação pode ocorrer tanto pelo agente que pratica o
ato quanto pelo seu superior (poder hierárquico).
• Efeitos: ex nunc  efeitos produzidos no passado devem ser
preservados.
• A revogação deve preservar direitos adquiridos.
• É possível revogar um ato que já exauriu seus efeitos? Não: porque se ao
está exaurido, está extinto. Além disso, a revogação somente opera
efeitos para o futuro (que efeito prático traz, se o ato está exaurido?).
• Atos que não podem ser revogados: atos vinculados; atos que exauriram
seus efeitos; atos que geram direitos adquiridos; meros atos
administrativos (ex: certidões e atestados).
• Súmula Vinculante nº 03: Nos processos perante o tribunal de contas da
união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão
puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que
beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
• Prazo decadencial para anular ato administrativo ilegal  STJ: Ato
administrativo nulo praticado anteriormente à vigência da Lei 9784/99: o
prazo decadencial de 5 anos conta-se a partir da vigência desta Lei.
• Ou seja: em regra, o prazo decadencial para anulação de ato
administrativo de que decorra efeito favorável a particular é de 5 anos,
contados da prática do ato, ou, tratando-se de atos de efeitos
patrimoniais contínuos, do recebimento do primeiro pagamento.
Contudo, para os atos praticados antes da Lei nº 9.784/1999, o prazo, de
5 anos, inicia-se com a vigência da lei.
Convalidação dos Atos Administrativos
• Lei 9.784/1999, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.
• Vício sanável:
• Vício de competência: RATIFICAÇÃO  tratando-se de competência exclusiva,
não é possível a ratificação;
• Vício de forma: possível, se não for essencial à validade do ato;
• Vício de finalidade: impossível a convalidação;
• Vício de motivo: impossível a convalidação (porque a situação de fato deve ser
anterior ao ato). No entanto, há controvérsia.
• Vício de objeto: CONVERSÃO  há controvérsia.
• Há quem defenda que o não exercício do poder-dever de anular um ato
administrativo dentro do prazo decadencial configura convalidação
tácita.
Classificação dos Atos Administrativos
Quanto aos Destinatários
• Atos Gerais:
- Dirigem-se a um número indeterminado e indeterminável de pessoas, ou seja, a
todos quantos se encontrem na situação de fato descrita no ato;
- Revogáveis a qualquer tempo  não podem ser atacados com mandado de
segurança, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de direito
líquido e certo;
- Sobrepõem-se aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade;
- Efeitos externos só se materializam com sua publicação no órgão de divulgação da
pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não o possua, caso em que
a publicidade ocorrerá com a sua afixação em local acessível ao público.
• Atos Individuais:
- Dirigem-se a destinatários determinados ou determináveis;
- Podem se dirigir a diversas pessoas, que, todavia, são passíveis de identificação;
- Geralmente, criam direitos subjetivos, o que impede a sua revogação;
- A Administração, porém, pode anulá-los, pois de atos nulos não se originam
direitos. Caso haja beneficiários, o prazo decadencial é de cinco anos;
- Entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a publicidade limitar-se ao
âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a
seus destinatários;
- Exemplos: decreto de desapropriação; decreto de nomeação e de exoneração; etc.
Quanto ao Alcance
• Atos Internos:
- Eficácia restrita ao âmbito das repartições administrativas  normalmente,
incide sobre órgãos e agentes da Administração;
- Pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e de outras
espécies, conforme as exigências do serviço público.
- A publicidade é restrita à repartição, prescindindo, portanto, de veiculação em
órgão oficial, bastando a cientificação aos destinatários (publicidade restrita ao
âmbito administrativo);
- Geralmente, não originam direitos subjetivos  em regra, impassíveis de
controle via mandado de segurança;
• Atos Externos:
- Atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os próprios
servidores públicos;
- A publicidade é elemento essencial à validade do ato  só há produção de
efeitos com a publicação em órgãos oficial.
Quanto ao Objeto
• Atos de Império (poder extroverso – imperatividade)
- Atos praticados sob o regime jurídico administrativo  A Administração se vale de
sua supremacia para impor sua vontade à dos destinatários;
- Podem ser gerais ou individuais, externos ou internos, porém sempre unilaterais;
- Ex: desapropriação e interdição de atividades.
• Atos de Gestão
- Praticados pela Administração sem se valer de sua supremacia  em regra, são de
natureza privada;
- As partes atuam em posição de igualdade (coordenação) e não de superioridade;
- Eventual procedimento administrativo que preceda o ato de gestão não lhe retira
essa qualidade, pois o ato permanece regido por normas privadas;
- Ex: contrato de locação; aquisição de imóvel (não confundir com desapropriação);
• Atos de Expediente
- Destinam-se a impulsionar o processo administrativo, até que seja proferida a
decisão da autoridade superior;
- Sua prática é deferida a servidores subalternos, sem poder decisório.
Quanto ao Regramento
• Atos Discricionários e Atos Vinculados
Quanto à Formação
• Atos simples: decorrem da manifestação de vontade de um único órgão,
seja ele singular ou colegiado. Ex: deliberação de um conselho.
• Atos complexos: resultam da manifestação de vontade (homogênea) de
dois ou mais órgãos (independentes), cuja vontade se funde para formar
um ato único. Ex: nomeação de um Ministro do STF; concessão de
aposentadoria com análise do TCU; portarias conjuntas;
• Ato composto: resulta da manifestação da vontade de dois ou mais
órgãos, sendo a vontade de um instrumental em relação à de outro, que
edita o ato principal. Diferentemente do ato complexo (em que há um só
ato resultante da fusão de vontades), há aqui dois atos, um principal e um
acessório. Geralmente, são atos que dependem de autorização,
homologação, aprovação, proposta, parecer, laudo, etc. para que
produzam efeitos.
Quanto ao Conteúdo
• Constitutivo: cria uma situação jurídica individual para seus destinatários,
em relação à Administração. Ex: nomeação de um funcionário.
• atenção  os atos anulatórios e revogatórios são considerados constitutivos
negativos,
porque
desconstituem
uma
situação
jurídica
(e,
consequentemente, constituem uma nova).
• Extintivo: extingue situações jurídicas individuais. Ex: cassação de
autorização por descumprimento das condições;
• Declaratório: visa a preservar direitos, possibilitar seu exercício ou
reconhecer situações preexistentes. Ex: expedição de certidão;
• Alienativo: transfere bens ou direitos de um titular para outro.
Geralmente, exige prévia autorização legislativa. Ex: venda de imóvel da
Administração.
• Modificativo: busca alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos
ou criar obrigações. Ex: mudança de horários ou de local de reunião.
• Abdicativo: titular abdica de um direito. Irretratável e incondicional. Ex:
renúncia.
Quanto à Eficácia
• Ato Válido: atende todos os requisitos para sua validade.
• Ato Nulo: é praticado com vício em algum de seus elementos. O ato
anulável pode admitir convalidação.
• Ato Inexistente: mera aparência de ato administrativo. Geralmente,
praticado em usurpação de função ou tem por objeto uma conduta
criminosa.
Planos de Observação do Ato Administrativo
• Plano da Existência: ato administrativo perfeito ou imperfeito, ou seja, o
ato administrativo completou ou não o seu ciclo de formação. Um ato
administrativo perfeito não significa um ato compatível com a lei, mas um
ato que completou as etapas de sua formação. Ex: atos complexos ou
compostos.
• Plano da Validade: ato administrativo válido ou inválido, ou seja,
compatível ou não com a lei.
• Plano da Eficácia: ato administrativo que produz ou não produz efeitos.
Um ato pode ser perfeito, inválido e eficaz, por exemplo.
Espécies de Ato Administrativo
Atos Normativos: decretos, regimentos, resoluções. Gerais, abstratos e, em
regra, secundários (infralegais).
• Decreto: ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
Podem ser executivos ou autônomos.
• Regulamento  geralmente se diz que o decreto é a forma de exteriorização
do regulamento.
• Regimento: ato administrativo de atuação interna, destinado a reger o
funcionamento de órgãos colegiados e órgãos legislativos.
• Resolução: ato expedido pelas altas autoridades do Executivo ou
presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colégios administrativos
para disciplinar matéria de sua competência. São inferiores aos decretos e
regimentos. Não pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que somente
expede decretos.
Atos Ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento interno dos órgãos
administrativos e as condutas dos agentes públicos. Ex: instruções,
circulares, portarias, ordens de serviço, ofícios, despachos, etc.
Atos Negociais: contêm uma manifestação de vontade da Administração
coincidente com a pretensão do particular.
Faz-se necessária prévia concordância da Administração Pública para a
realização de uma atividade pelo particular, ou para o exercício de um
direito, devendo o administrado, portanto, formular o requerimento
previamente junto à Administração.
Ex: licenças, alvarás, autorizações, permissões, aprovações, homologações,
admissões, vistos, etc.
Atos Enunciativos: a Administração se limita a certificar ou atestar um fato
ou emitir opinião sobre determinado assunto. Ex: atestados, certidões,
pareceres. A doutrina os denomina “meros atos administrativos”. Não são
“atos administrativos propriamente ditos”.
Atos Punitivos: contêm uma sanção importa pela Administração aos
agentes públicos (poder disciplinar) e aos particulares (poder de polícia)
que cometem infrações administrativas. Ex: multas, interdições, embargos
de obras, suspensões, demissões, etc.
AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA
POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. I.
Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando
a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido,
sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão
consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se
vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável
ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à
consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a
obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor
jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá
decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. II.
No caso, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua
aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem
o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente
decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. III.
Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do
parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e
o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo
demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias
administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a
responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de
natureza meramente opinativa. Mandado de segurança deferido. (MS
24631/DF, STF - Pleno, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, j. 09/08/2007)
Questões
• (CESPE – 2015 – TRF5 – Juiz Federal) Assinale a opção correta com
relação aos atos administrativos.
• a) Tanto os atos administrativos constitutivos quanto os negociais e os
enunciativos dispõem do atributo da imperatividade.
• b) A permissão de uso de bem público, tradicionalmente considerada ato
administrativo precário, possui atualmente natureza jurídica de contrato
administrativo bilateral resultante de atividade vinculada do
administrador.
• c) A competência, como elemento do ato administrativo, pode ser
delegada a outros órgãos ou agentes, se não houver impedimento legal,
mesmo que estes não sejam hierarquicamente subordinados aos que
possuam a competência originária.
• d) São classificados como compostos os atos administrativos elaborados
pela manifestação autônoma de agentes ou órgãos diversos que
concorrem para a formação de um único ato.
• e) A homologação é ato administrativo que envolve apenas competências
discricionárias relacionadas à conveniência de ato anteriormente
praticado.
• (FCC – TER-RR – 2015 – Técnico Judiciário). Considere os seguintes atos
administrativos:
I. Ato administrativo discricionário.
II. Ato Administrativo vinculado.
III. Ato administrativo com vício de forma.
IV. O mero ato administrativo, como, por exemplo, a certidão.
•
•
•
•
•
Pode ser objeto de anulação, quando eivado de vício de legalidade, o descrito em:
a) II, apenas.
b) III, apenas.
c) I, II, III e IV.
d) II e IV, apenas.
e) I, II e III, apenas.
• Os meros atos administrativos (enunciativos) não podem ser revogados, mas
podem ser anulados por ilegalidade.
(TRF2 – 2014 – Juiz Federal). Julgue as seguintes assertivas.
I - com fundamento na autoexecutoriedade, a Administração Pública, nas
hipóteses expressamente autorizadas pelo legislador a agir
independentemente de ordem judicial, não tem a faculdade de acionar o
Poder Judiciário para executar a sua decisão;
II - a indisponibilidade do interesse público impede que se adote a
arbitragem para a solução de conflitos envolvendo sociedades de economia
mista e empresas públicas.
III - a presunção de veracidade e legitimidade é instrumento necessário à
satisfação das atividades administrativas, e admite prova em sentido
contrário, cabendo ao administrado o ônus de provar que se trata de ato
ilegítimo.
IV- o princípio da continuidade das atividades administrativas alcança
apenas os serviços públicos essenciais, que não podem ser interrompidos
por causar danos ao interesse público primário, não se estendendo às
demais funções administrativas.
(CESPE – 2004 – Advogado da União). Os atos emanados de órgãos
colegiados são atos complexos, porque, para a sua formação, concorrem
vontades autônomas dos membros do colegiado.
• (2015 – FCC – TER-RR – Técnico Judiciário). Considere duas situações
hipotéticas: O Prefeito de Boa Vista praticou ato administrativo de
competência exclusiva da Presidente da República. Josefina, servidora
pública, demitiu o também servidor público José por ser seu desafeto,
inexistindo qualquer falta grave que justificasse a punição. A propósito da
validade dos atos administrativos narrados,
• a) ambos os atos são nulos, existindo, no primeiro, vício de competência
e, no segundo, vício de objeto.
• b) apenas o segundo ato é nulo.
• c) ambos os atos são nulos, existindo, no primeiro, vício de competência
e, no segundo, vício relativo à finalidade.
• d) ambos os atos são válidos.
• e) apenas o primeiro ato é nulo.
• (CESPE – 2013 – AGU – Procurador Federal). Caso a administração pública
revogue determinado ato administrativo e, posteriormente, se constate
que o ato de revogação não fora praticado em consonância com as
exigências legais, tal revogação poderá ser anulada tanto pela própria
administração pública quanto pelo Poder Judiciário.
• Certo Errado
• (CESPE – 2013 – AGU – Procurador Federal). A vedação do inciso VI, "a", é
extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados
a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
• Certo Errado
• (CESPE – 2013 – AGU – Procurador Federal). Se determinado particular
interpuser recurso administrativo perante a autoridade competente, e esta
delegar a subordinado seu a competência para decisão, não haverá
qualquer irregularidade no ato de delegação, pois, embora a competência
configure requisito vinculado do ato administrativo, a legislação de
regência autoriza a delegação na hipótese em apreço.
• (FCC – 2014 – TJ-AP – Técnico Judiciário). Sabe-se que, depois de editado, um ato
administrativo, produz efeitos como se válido fosse até sua impugnação
administrativa ou judicial. Esse atributo dos atos administrativo é denominado
• a) imperatividade ou poder extroverso, que diferencia um ato administrativo de um
contrato e é corolário do princípio da supremacia do interesse público sobre o
particular.
• b) presunção de legitimidade, estabelecido para que a Administração pública
cumpra de forma célere suas funções, tratando-se, no entanto, de presunção que
admite prova em contrário.
• c) presunção de legitimidade, estabelecido para que a Administração pública
cumpra de forma eficiente suas funções, tratando-se, no entanto, de presunção que
não admite prova em contrário, em razão do princípio da legalidade.
• d) autoexecutoriedade, que se divide em exigibilidade e executoriedade e encontra
fundamento na necessidade da administração fazer cumprir suas decisões, desde
que haja com proporcionalidade, ou seja, sem cometer excessos.
• e) presunção de veracidade, que diz respeito à conformidade dos atos com os
dispositivos legais e não admite prova em contrário.
• (CESPE – 2013 – TRF2 – Juiz Federal). No que concerne aos atos
administrativos, assinale a opção correta.
• a) Quando o administrador exara um ato administrativo discricionário,
no que concerne ao critério administrativo, ou seja, conveniência e
oportunidade do administrador público, o Poder Judiciário pode
adentrar nesse ponto, sem macular o princípio da separação dos
poderes, podendo, nesse sentido, realizar a análise da adequação do
ato administrativo e verificar a correlação entre este ato e os motivos
que inspiraram a sua edição, sob o argumento de controle de legalidade
do ato administrativo.
• b) Discricionariedade e conceito jurídico indeterminado são sinônimos.
• c) O princípio da motivação não tem matriz constitucional, ou seja, tem
previsão apenas nos dispositivos infraconstitucionais, como, por
exemplo, a lei que regula o processo administrativo no âmbito da
administração pública federal.
• d) Segundo a grande maioria da doutrina, o silêncio consubstancia uma
das formas de realização dos atos administrativos.
• e) Em razão da teoria dos motivos determinantes, no caso de
exoneração ad nutum de ocupante de cargo em comissão, de livre
nomeação e exoneração, não há necessidade de motivação, mas, caso
haja motivação, o administrador ficará vinculado a seus termos.
• (2014 – FCC – TRT13 – Técnico Judiciário). A imperatividade consiste em
um dos atributos do ato administrativo que
• a) determina que os atos se impõem a terceiros independentemente da
concordância dos mesmos.
• b) diz respeito ao agente prolator do ato e somente está presente no
exercício do poder de polícia.
• c) não é mais aceito pela doutrina em face do princípio constitucional da
legalidade.
• d) decorre do princípio da supremacia do interesse público sobre o
privado e somente está presente nos atos discricionários.
• e) é também chamado de autoexecutoriedade e, em face da garantia
constitucional de acesso ao Judiciário, somente é admitida em situações
de risco eminente.
• (CESPE – 2012 – AGU – Advogado da União). Embora a revogação seja
ato administrativo discricionário da administração, são insuscetíveis de
revogação, entre outros, os atos vinculados, os que exaurirem os seus
efeitos, os que gerarem direitos adquiridos e os chamados meros atos
administrativos, como certidões e atestados.
• Certo Errado
• (CESPE – 2011 – TRF1 – Juiz Federal). A respeito da disciplina dos atos
administrativos, assinale a opção correta.
• a) A licença é ato administrativo discricionário, de natureza constitutiva de direito,
pelo qual a administração concede àquele que preencha os requisitos legais o
exercício de determinada atividade.
• b) Não enseja anulação do ato de nomeação de candidato aprovado em concurso
público o fato de a administração pública constatar, após a posse, que o candidato
omitiu informações que lhe seriam desfavoráveis na etapa do certame, relativas à
idoneidade e conduta ilibada na vida pública e privada.
• c) Embora o ato administrativo seja dotado da denominada presunção de
veracidade, o Poder Judiciário pode apreciar de ofício sua validade.
• d) De acordo com a doutrina, a competência para a prática do ato administrativo
decorre sempre de lei, não podendo o próprio órgão estabelecer, por si, as suas
atribuições.
• e) Quanto à exequibilidade, é denominado ato administrativo pendente aquele
que não completou seu ciclo de formação, razão pela qual não está apto à
produção de efeitos.
• (FCC – 2014 – TRF4 – Técnico Judiciário). Pedro, servidor público, emitiu
três atos administrativos distintos. O primeiro deles foi praticado com
vício relativo ao objeto (aplicada pena de advertência quando o correto
seria a pena de suspensão). O segundo é válido, sendo totalmente
vinculado. Por fim, o terceiro ato administrativo corresponde a um
atestado, emitido ao respectivo interessado. A propósito do instituto da
revogação,
• a) aplica-se apenas ao segundo e terceiro atos administrativos.
• b) aplica-se a todos os atos administrativos.
• c) aplica-se apenas ao primeiro ato administrativo.
• d) aplica-se apenas ao segundo ato administrativo.
• e) não se aplica a quaisquer dos atos administrativos.
(TRF4 – 2010 – Juiz Federal). I. À Administração Pública não é dado anular seus
próprios atos, sendo imprescindível, para tanto, autorização do Poder Judiciário.
II. A revogação de um ato administrativo ocupa universo de oportunidade e
conveniência, guardando, em princípio, índole discricionária.
III. Porque sujeito a uma vinculação absoluta, ao agente público não é lícito valer-se
dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para pautar a atividade
administrativa.
V. Quanto aos elementos do ato administrativo, pode-se dizer que o motivo, estando
relacionado aos pressupostos de fato e de direito que o justificam, precede sua
prática.
VI. Havendo explicitação de pressupostos fáticos para a prática de ato administrativo,
os motivos expostos como suporte à decisão tomada pelo agente público
condicionam sua validade, de modo que a invocação de fatos inexistentes ou
inconsistentes vicia o ato.
VII. É vedado ao Judiciário anular atos administrativos discricionários praticados por
órgão do Executivo, pois, sendo harmônicos e independentes os Poderes, não há
possibilidade de controle judicial do mérito da ação administrativa de outro Poder.
VIII. A Administração deve anular seus próprios atos quando eivados de vício de
legalidade e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, mas, no que toca ao controle de legalidade, em se
tratando de atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários, a autotutela está sujeita a limite temporal, ressalvados os casos de
comprovada má-fé.
• (TRF4 – 2012 – Juiz Federal). Assinale a alternativa correta.
• a) A motivação de um ato administrativo deve contemplar a exposição
de motivos de fato e de direito, ou seja, a regra de direito habilitante e
os fatos em que o agente se estribou para decidir.
• b) Os atos administrativos são autoexecutáveis apenas em situações de
extrema urgência.
• c) Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se
impõem a terceiros, independentemente de sua concordância,
decorrência do poder de polícia inerente à ação administrativa.
• d) Os atos administrativos são dotados de presunção de legitimidade e
veracidade, o que significa que há presunção absoluta de que foram
emitidos com observância da lei e de que os fatos alegados pela
administração são verdadeiros.
• e) Nenhuma das alternativas anteriores está correta.
•
Obrigado!