PEÇAS DE PLANEJAMENTO
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Leis Orçamentárias
Conhecidas as regras para elaboração do
orçamento, vamos nos aprofundar neste
instrumento, ao decompô-lo em suas três partes.
De forma geral, quando falamos em orçamento
publico estamos nos referindo a todo o processo
que envolve definição de programas de trabalho,
diretrizes de conduta em relação as finanças
publicas e descrição de receitas e despesas,
propriamente ditas. Três instrumentos legais
compõem este processo: Plano Plurianual (PPA),
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA).
Plano Plurianual
• O Plano Plurianual e o principal instrumento de
planejamento da gestão publica, pois contempla os
programas de trabalho e todas as metas do
governo para um período de quatro anos.
• Essa peca orçamentária será proposta pelo poder
executivo (prefeito, governador ou presidente Certamente, prefeitos, governadores e presidentes
não elaboram sozinhos seus planos plurianuais,
mas se utilizarão das equipes em cada órgão para
discutir e propor os programas a serem
trabalhados), apreciada e aprovada pelo poder
legislativo (vereadores, deputados ou senadores).
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 165, §1o
determina que:
• Art. 165 §1º A lei que institui o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
• A citação feita na lei sobre as despesas de capital e
outras delas decorrentes, se referem a
investimentos e gastos resultantes de sua
manutenção (obras, instalações, equipamentos e
material permanente). As despesas relativas aos
programas de duração continuada se referem aos
gastos com manutenção dos bens e serviços já
existentes.
A exigência de que o PPA seja feito de forma
regionalizada significa que as despesas devem ser
discriminadas por região, conforme apresenta o
quadro:
Quadro: Regionalização do PPA
Exemplos de mapas de Regionalização do PPA
De forma geral, o PPA define, por meio de quadros
demonstrativos, os programas de trabalho de
médio prazo do governo, englobando, mais de um
mandato governamental.
Isso porque, a fim de garantir a continuidade nos
trabalhos e investimentos feitos com os recursos
públicos, no primeiro ano de mandato, o
governante executa o orçamento conforme
previsto por seu antecessor e ira elaborar seu
plano plurianual para os quatro anos seguintes.
• Este plano devera vigorar nos três anos seguintes
do seu mandato e no primeiro ano de mandato
do próximo governo. Durante esse período, o
Plano Plurianual pode e deve ser revisado. Afinal
de contas, o plano não deve ser rígido, mas se
adequar a situação social e econômica do
estado.
• Dessa forma, as variáveis macroeconômicas que
conduzem o plano poderão ser corrigidas de
acordo com novas previsões de mercado, bem
como execução das ações, indicadores, e
alteração de metas ou iniciativas para
atingimento das mesmas.
• Para entendermos melhor o prazo de vigência
do plano plurianual, vamos pensar no prefeito
eleito em 2012, que ira assumir mandato no
ano de 2013.
• Nesse primeiro ano, ira executar o ultimo ano
do plano de seu antecessor e devera elaborar o
seu plano para os quatro anos seguintes, dos
quais cumprira três e deixara o ultimo ano para
execução de seu sucessor, como pode ser
verificado na figura:
Execução do PPA
• A fim de ser apreciado pelo poder legislativo, o
PPA deve ser encaminhado para votação ate o
dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do
governante.
• Nesta etapa de apreciação, o poder legislativo
tem poder para modificar a proposta, a qual
devera ser novamente sancionada pelo
executivo.
Veja que para justificar a existência de um
programa de prevenção de desastres, o governo
deve mostrar indicadores sobre a situação da área,
os quais servirão também para acompanhar a
eficácia do programa.
São evidenciadas, então, as fontes de capital que
serão utilizadas para financiar o programa. A partir
de então, cada objetivo para o programa e
apresentado separadamente, indicando-se o órgão
responsável, as metas para alcance do objetivo e
iniciativas que devem ser tomadas para tal.
Lei de Diretrizes Orçamentárias
A LDO viabiliza a execução do Plano Plurianual
ao selecionar, para cada uma dos anos em que o
PPA será executado, os programas que terão
prioridade no orçamento, além das regras que
devem ser seguidas na elaboração e execução
do orçamento anual.
Assim, para cada PPA serão elaborados quatro
LDOs.
A finalidade da LDO esta definida na CF:
Art. 165 §2º A lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento.
Além do que institui a Constituição Federal, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (lei complementar no
101/2000) determina que a LDO deve dispor sobre:
- Equilíbrio entre receitas e despesas;
- Formas e critérios de limitação de empenhos a ser
efetivada nas hipóteses de risco de não
cumprimento das metas fiscais ou de
ultrapassagem do limite da divida consolidada;
- Normas relativas ao controle de custos e a
avaliação dos resultados dos programas financiados
com os recursos dos orçamentos;
- Demais exigências para transferências de recursos
a entidades publicas e privadas.
De acordo com Santos (2011), complementando o que
determina a legislação, os poderes executivo e legislativo tem
utilizado a LDO para dispor sobre:
• Regras para elaborar e executar o orçamento.
• Prioridades na alocação da verba publica.
• Limites para gastos governamentais.
• Metas fiscais de receita, despesa, resultado nominal e
primário e divida publica.
• Regras para contratação de pessoal e aumento de salario
do funcionalismo.
• Alterações que podem ocorrer no orçamento do ano.
• Alterações nas leis tributarias.
• Politicas de ações das agencias de fomento.
• Aplicação de obras com indícios de irregularidade.
• Transferências de recursos.
• Avaliação, controle e transparência das contas publicas.
As prioridades centrais do governo são: Programa
de Aceleração do Crescimento (PAC) e o combate a
pobreza. Além desses dois tópicos, serão
priorizadas também doze áreas, dentre elas,
destacamos:
• Educação, Ciência e Tecnologia: dentre as ações
do governo esta previsto maior investimento e
incentivo para o ensino a distancia;
• Esporte, Cultura e Turismo: fazem parte das
prioridades as ações necessárias a realização da
Copa do Mundo de 2014, das Olimpíadas e das
Para olimpíadas de 2016.
• No paragrafo 2o da lei fica definido que a
liberação dos recursos seguira o critério de
pobreza, sendo priorizados os estados com
menor renda per capita e municípios com menor
Índice de desenvolvimento Humano.
Lei Orçamentária Anual - LOA
A LOA tem o propósito de estimar receitas, bem
como autorizar despesas relativas aos
diferentes programas e áreas governamentais
para o próximo ano. Dentre as despesas
constantes no orçamento, diferenciam-se as
obrigatórias, como folha de pagamento do
funcionalismo público, aposentados, juros e
encargos da dívida pública, e as despesas
discricionárias: aquelas que o governo escolhe
em função de seu plano de governo.
Assim, enquanto o processo de planejamento se
manifesta durante a elaboração do PPA e LDO é na
LOA que se verifica a aplicação dos planos
governamentais para quatro anos (PPA), e para cada
ano, separadamente (LDO), pela fixação de valores
destinada a cada atividade do governo.
• A LOA deverá ser enviada para o congresso até o
dia 31 de agosto do ano anterior ao seu vigor, e
devolvido para sanção até 15 de dezembro do
mesmo ano (nos municípios, o prazo para
encaminhamento e aprovação da LDO consta em
lei municipal). Esse prazo justifica, por exemplo,
que as greves de servidores públicos ocorram
normalmente nos meses de julho e agosto de
cada ano, pois se a previsão de aumento salarial
do funcionalismo não for incluída no orçamento
até o final de agosto, não haverá nenhum reajuste
do funcionalismo pelo menos até o final do
próximo ano.
Abaixo constam as disposições preliminares da LOA de
2012 da União (Lei no 12.595/2012):
A PRESIDENTA DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1º Esta Lei estima a receita da União para o
exercício financeiro de 2012 no montante de R$
2.257.289.322.537,00 (...) e fixa a despesa em igual
valor, compreendendo (...):
I – o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União,
seus fundos, órgãos e entidades da Administração
Pública Federal direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
Administração Pública Federal direta e indireta, bem
como os fundos e fundações, instituídos e mantidos
pelo Poder Público; e
III – o Orçamento de Investimento das empresas em
que a União, direta ou indiretamente, detém a
maioria do capital social com direito a voto.
RESUMO
Nesta aula conhecemos melhor as três leis que compõem o
orçamento público e suas relações. Para exemplificar,
analisamos o orçamento da União por meio de seu Plano
Plurianual, o qual trata da programação de médio prazo do
governo e sua abrangência. Deste plano, foi extraído para
análise um dos programas temáticos para o período 20122015.
Na análise da Lei de Diretrizes Orçamentarias pudemos
verificar seu conteúdo e conhecer as prioridades do governo
federal para o ano de 2012.
Por fim, ao discutirmos sobre a Lei Orçamentaria Anual,
verificamos sua composição, exemplificada pela programação
de despesas do Programa de Gestão de Riscos e Respostas a
Desastres.
SUGESTÃO DE LEITURA
Artigo:
A Lei de Responsabilidade Fiscal e seu Impacto sobre a Ordem Fiscal nos
Municípios do Rio Grande do Sul
O artigo elaborado por Daiane Londero, Daniel Lena Marchiori Neto e Gilberto
Veloso é interessante especificamente pela relação que aborda entre dois
elementos: Lei de Responsabilidade Fiscal e Ordem Fiscal. Mais especificamente,
os autores examinaram o impacto trazido pela Lei da Responsabilidade Fiscal sobre
a ordem fiscal dos municípios do Rio Grande do Sul. Destaca-se no trabalho que
essa lei, que entrou em vigor no ano 2000, regula a administração pública em três
níveis: União, Estados e Municípios. O principal objetivo dos autores foi verificar a
observância, tanto de princípios de ordem institucional quanto de ordem
administrativa no Rio Grande do Sul. Os autores concluem que, de fato,
diferentemente de tantas leis no Brasil, a LRF está cumprindo sua finalidade no
sentido de trazer prudência no que concerne ao endividamento nos municípios
estudados. A leitura completa do trabalho serve de parâmetro para
desenvolvimento de trabalhos acadêmicos na área pública e destaca, sobretudo,
não só a vigência legal, mas também social da LRF.
Endereço eletrônico:http://www.fee.tche.br/3eeg/Artigos/m21t02.pdf
Bibliografia Comentada
O livro respeita as particularidades da gestão
pública na esfera municipal, pois traz exemplos
práticos de atuação dos responsáveis pelo
planejamento governamental com teor realmente
gerencial. Em adição, vale destacar que as normas
que regem planejamento e orçamento estão
atualizadas nessa obra.
Bibliografia Comentada
Essa obra afasta-se um pouco do teor acadêmico e traz contribuições para
técnicas de orçamento. O texto aborda desde o conceito de orçamento público,
passando por sua natureza política, econômica e jurídica, até questões sempre
atuais e importantes ao gestor público, tais como renuncia fiscal, seguridade
social, transferência de recursos para a iniciativa privada, endividamento e as
implicações pontuais da Lei de Responsabilidade Fiscal em final de mandato.
Leitura indispensável para quem pratica ou estuda as técnicas orçamentárias
tanto na gestão publica quanto aqueles da iniciativa privada que fazem
transações com a esfera pública.
DÚVIDAS
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