Agenda Política
Agenda Política
• “Como se definem as agendas governamentais? A nossa resposta
tem-se concentrado em três explicações: problemas, políticas, e
participantes visíveis.”
• John Kingdon, 1995: 197
• “O agenda setting é o processo pelo qual os problemas e soluções
alternativas ganham ou perdem a atenção do público e da elite. A
competição de grupo para definir a agenda é feroz porque nenhuma
sociedade, sistema político, ator oficial, ator não-oficial ou pessoa
física tem capacidade para atender a todas as alternativas possíveis
para todos os problemas possíveis, que possam surgir a qualquer
momento. (…) O grupo que descreve com sucesso um problema
também será aquele que definirá as suas soluções, prevalecendo,
assim, no debate político.”
• Thomas A. Birkland, 2005: 109
Agenda Política
• “O estudo do agenda setting é uma forma particularmente fértil
para começar a entender como os grupos, o poder, e a agenda
interagem para definir os limites do debate político. Mas o
agenda setting, como todas as outras etapas do processo
político, não ocorre no vácuo. A probabilidade de um assunto
ser incluído na agenda é uma função do assunto em si, dos
atores envolvidos, das relações institucionais, e, muitas vezes,
de fatores sociais e políticos aleatórios, que podem ser
explicados, mas não podem ser replicados ou previstos”.
• Ibid.: 133-134.
• “Agenda é uma coleção de problemas, compreensão de
causas, símbolos, soluções e outros elementos dos problemas
públicos, que captam a atenção de membros do público e dos
seus atores governamentais.”
• Ibid.: 110
Agenda Política
• Que problemas chegam aos políticos para decisão?
• Como tais problemas funcionam como chamariz para os
políticos e motivam uma proposta política destinada à sua
resolução?
• Por que razão(ões) certos problemas são acolhidos na
agenda política e outros não?
Agenda Política
• Como identificar os atores numa política pública?
• Existem diversos critérios. O mais simples é identificar
quem pode ganhar ou perder com a política em debate,
quem tem os seus interesses afetados pelas decisões e
ações que compõem a política em questão.
Agenda Política
• Teoria Clássica:
• Para que determinado interesse integre a agenda política
é necessário: que se transforme num facto político
controverso, que haja um conflito de interesses que
justifique a intervenção do poder político (Cobb; Elder,
1983).
Agenda Política
• Para que um “estado de coisas” se transforme num
problema político, num item prioritário na agenda
governamental, é necessário apresentar pelo menos um
dos seguintes traços:
• (1) mobilizar ação política: seja coletiva, seja provinda de
atores individuais estrategicamente situados;
• (2) constituir uma situação de crise: de modo a que o
prejuízo de não resolver o problema seja maior que o de
o resolver;
• (3) formar uma situação de oportunidade: a identificação,
por algum ator relevante, de vantagens a serem obtidas
com o tratamento daquele problema.
Agenda Política
• Formulação de Alternativas
• Preferências dos Atores
• Manifestação de Interesses (o pluralismo baseia-se na primazia
dos grupos de interesses no processo político – Bentley, Process of
Government, 1908).
• Preferência: a alternativa de solução para um problema que
mais beneficia um ator, depende do cálculo custo/benefício
para cada interveniente.
A dinâmica das relações entre os atores obedece a padrões:
(1) lutas; (2) jogos; (3) debates / persuasão; (4) pressão pública;
(5) negociação / compromisso.
Agenda Política
• Exemplos de análise das políticas públicas:
• Utopia, de Thomas More; O Príncipe, de Maquiavel; a Nova
Atlântida, de Bacon; e o trabalho de filósofos como Locke,
Hobbes, Montesquieu e Rousseau. Todos estes filósofos
elaboraram alternativas às políticas públicas dominantes na
altura.
• M. Howlet; M. Ramesh; Anthony Perl (2009), Studying Public
Policy; Policy Cycles & Policy Subsystems;
• Paul Sabatier (1999), Theories of Public Policy;
• Deborah Stone (1997), Policy Paradox: the Art of Political
Decision Making;
• F. Scharp (1997), Game Real Actors Play.
Política Pública
• Conceito:
• é tudo aquilo que constitui matéria de opção do governo,
seja ato ou omissão, tudo aquilo que ele optou por fazer
ou não fazer (Dye).
• compreende as decisões governamentais destinadas a
resolver problemas (Nagel).
• a ação do governo e dos funcionários públicos, orientada
a lidar com um certo problema (Anderson).
Políticas Públicas
• 2 tradições de caraterização do processo político:
• (1) caráter generalista: integra tudo quanto possa ser atividade
do governo;
• (2) menos ampla: restringe-se às atividades de resolução de
problemas.
Apresentam em comum: o papel central desempenhado pelo
governo que, na expressão de Nelissen, ficou conhecido como
dirigente da sociedde, steering of society.
Crescente complexidade da vida moderna: Vida política como
um processo de negociação e de troca onde governar assenta,
sobretudo, num processo de ajustamento entre grupos, sendo
equivalente a um modo dinâmico de gerir crises.
Políticas Públicas
• Política Pública: geralmente envolve mais do que uma
decisão e requer diversas ações estrategicamente
selecionadas para implementar as decisões tomadas.
• Decisão Política: corresponde a uma escolha de entre um
leque de alternativas, conforme a hierarquia das
preferências dos atores envolvidos, uma certa adequação
entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
Fases das Políticas Públicas
• Kelman (1987):
• (1) Ideia política:
•
•
•
•
a matéria-prima, consubstanciada em
propostas – mesmo que vagas –, para que algo mude na ação
do governo;
(2) Escolha política: os cidadãos, portadores de tais ideias,
tentam influenciar o governo no sentido de as porem em
prática;
(3) Produção: uma vez decidida, a implementação transita
para uma instituição que corporificará tal decisão;
(4) Ação do governo: este processo culmina num conjunto de
ações do governo, que são sentidas ao nível do cidadão
comum;
(5) Resultado real: integra o efeito do curso de ação
determinado pelo governo e os efeitos colaterais inerentes a
variáveis várias.
• TEORIAS DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Incrementalismo
• As decisões são tomadas sobre o volume marginal de
mudança, que possa ocorrer de um ano para o outro, e
os interesses instalados, em anos anteriores, não são
ameaçados.
• Na prática, este método apenas possibilita a escolha
entre alternativas na parte marginal que diz respeito ao
ano
novo.
No
essencial,
o
passado
está,
automaticamente, aprovado para o ano seguinte.
• Principal atração do modelo: a acentuação da
estabilidade e um processo de decisão assente na
rotinização de procedimentos, o que minimiza a
incerteza.
• Crítica: Insensível às mudanças da envolvente.
Teoria do Ciclo das Políticas Públicas
• Apresentação das políticas públicas em fases integrando
um processo.
• Modelo dominante até recentemente.
• Divulgada por Jones (1977) e Anderson (1975).
• Dividiam o processo: (1) percepção e definição do
problema; (2) definição da agenda; (3) formulação das
políticas; (4) legitimação das políticas; (5) implementação;
(6) avaliação.
Teoria do Ciclo das Políticas Públicas
• Enfatiza a definição de agenda (agenda setting) e
questiona por que algumas questões são acolhidas na
agenda política, enquanto outras são ignoradas.
Processo de Decisão Política
Definição do
Problema
Políticas
e
Métodos
de Análise
Formulação da Política
“O que podemos fazer?”
Implementação da Política
“Como é que pomos a funcionar?”
Partes
Interessadas/
Políticas
The Policy-Making Process
Policy
Instruments
Analyst's
Frame
Cast of
Characters
Stakeholder
Frames
Historical
Why, How
Analytic
Methods
Decision
Makers
Current
Conditions
Identify the
Options
Influence
Brokers
Definition of
Needed Change
Definition of
Options &Means
Definition of
Constituency
Definition of
Strategy
Identification of
Impediments
Negotiations
Regulation
Legislation
Enforcement
Implementation
Tactical Plan
Evaluation of
Impediments
Analysis
Problem
Definition
Identify
Issues
Modelo de Fluxos Múltiplos
• Zahariadis (1998): o modelo de fluxos múltiplos é o mais
adequado para explicar como as agendas são definidas e
decididas por governos nacionais sob condições de
ambiguidade de objetivos (i.e., preferências não definidas
claramente) e ambientes instáveis, nos quais as escolhas
são dependentes do contexto
Racionalidade
limitada
Teoria da Escolha Pública (Public
Choice) – atores com interesses egoístas, procurando,
por exemplo, a optimização dos efeitos de uma
campanha eleitoral em detrimento da satisfação máxima
dos anseios legítimos dos cidadãos. Rompe com a visão
romântica de que o político é um servidor altruísta do
interesse público.
Modelo de Fluxos Múltiplos
• Desenvolvido por John Kingdon (1984), com base no garbage can model
(Cohen, March e Olsen, 1972, 1-25): pode ser traduzida como modelo da lata
de lixo, para designar uma organização em que ideias, atores, processos, soluções e
oportunidades estão reunidos num só lugar e interagem simultaneamente. “Uma
organização é uma coleção de escolhas procurando por problemas, valores e
sentimentos procurando por situações em que possam ser aplicados, soluções
procurando por perguntas para as quais possam ter resposta, e tomadores de decisão
procurando trabalho”.
• Kindgon, dessa forma, utiliza a teoria para ressaltar que não há
nenhuma linearidade no processo de formação de uma agenda política e
na produção de uma política pública, contrapondo-se, desta forma, à
teoria estruturalista e de ciclos.
• Kingdon identifica 3 fluxos na construção da agenda política: problemas,
políticas (policies) e política (politics).
• 1.º fluxo, problemas: procura responder à questão: Por que é que os
decisores políticos prestam atenção a determinados problemas e não a
outros? Resposta: saber como é que determinadas condições são
entendidas como problemas.
Modelo de Fluxos Múltiplos
• 3 fases de identificação: (1) indicadores, que desnudam a
dimensão do problema; (2) acontecimentos dramáticos,
casos de calamidades públicas, ou repetição de um
problema; e (3) feedback de programas que podem
conduzir à reflexão sobre o seu impacto e a necessidade
de serem reformulados.
• 2.º fluxo, as políticas públicas: inclui um conjunto de
ideias sobre a forma de resolver problemas. Este
conjunto de ideias pode ser gerado por especialistas,
burocratas, políticos e académicos.
Modelo de Fluxos Múltiplos
• 3.º fluxo, a política: constituído por: pressão dos grupos
de interesse, turnover (volume de negócios) dos políticos
e national mood (as linhas de pensamento dominante de
uma certa comunidade).
• Para que se consiga introduzir factos na agenda política e
formar políticas é necessário: fazer com que os fluxos se
juntem (coupling), conquistando janelas de oportunidade
(policy windows).
Como os governos definem as suas
agendas?
• (1) os problemas, isto é, os problemas entram na agenda,
quando se assume que se deve fazer algo sobre eles. O
reconhecimento e a definição dos problemas afeta os
resultados da agenda.
• (2) a política propriamente dita, o. s., como se constrói a
consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um
dado problema. Essa construção efetua-se por via do processo
eleitoral, de mudanças nos partidos que governam ou nas
ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à
fraqueza dos grupos de interesse.
• (3) os participantes, tipificados como visíveis – o. s., políticos,
media, partidos, grupos de pressão, etc. –, e invisíveis, tais,
como académicos e burocracia. Segundo esta perspetiva, os
participantes visíveis definem a agenda, e os invisíveis as
alternativas.
Modelo de Fluxos Múltiplos
• Kingdon diferencia três tipos de agenda, construindo uma
tipologia útil para a análise de casos concretos (Viana,
1996): a não-governamental (ou sistémica), a
governamental, e a de decisão. A primeira contém
assuntos e temas reconhecidos pelo público em geral,
sem, contudo, merecer atenção do governo. A segunda
inclui os problemas que estão a merecer atenção formal
do governo (i.e., temas que, de alguma maneira, estão
incorporados na estrutura administrativa e no discurso
das autoridades). A agenda de decisão contém a lista dos
problemas e assuntos que efetivamente serão decididos.
Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated
equilibium)
• Elaborado por Baumgartner e Jones (1993).
• Baseado em noções de biologia e computação. Da biologia
vem a noção de “equilíbrio interrompido”, isto é, a política
pública carateriza-se por longos períodos de estabilidade,
interrompidos por períodos de instabilidade, que geram
mudanças nas políticas anteriores. Da computação e dos
trabalhos de Herbert Simon, vem a noção de que os seres
humanos têm capacidade limitada de processar informação,
daí as questões se processarem paralelamente e, não de
forma serial, o. s., uma de cada vez. Os subsistemas de uma
política pública permitem ao sistema político-decisório
processar as questões de forma paralela. O. s., fazendo
mudanças a partir da experiência de implementação e de
avaliação, e somente em períodos de instabilidade ocorre uma
mudança serial mais profunda.
Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated
equilibium)
• Permite entender por que um sistema político pode agir tanto de forma
incremental, isto é, mantendo o status quo, como passar por fases de mudanças
mais radicais nas políticas públicas.
• A mudança ocorre quando um determinado tema vence o “monopólio da política”
(policy monopoly), caraterizado pela circunscrição do tratamento de um problema
somente às comunidades técnicas, grupos de poder e subsistemas políticos,
restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e participantes, numa
condição de “realimentação negativa”.
• Fundamental ao modelo: a construção de uma imagem sobre determinada
decisão ou política pública (policy image), em que os media assumiriam um papel
preponderante nessa tarefa.
• Uma nova imagem do problema e uma nova difusão (policy venue) seriam
capazes de romper com a situação de “equilíbrio”, atraindo novos atores e
propostas, e levando o problema, assim, para a agenda de decisão. Após este
processo, com a implementação da política formulada, seria gerado um novo
ponto de equilíbrio.
Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated
equilibium)
• Assim, para que um problema chame a atenção do
governo e da classe política, rompendo com a situação
de “equilíbrio” e “realimentação negativa”, é necessária a
construção de um novo entendimento sobre o mesmo ou
de uma nova imagem (policy image). Por isso, a disputa
em torno da definição e apresentação de um problema é
central na disputa política.
Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das
Políticas
• Elaborado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993).
• Discorda da visão da política pública trazida pelos modelos do
ciclo das políticas públicas e do garbage can, devido à sua
escassa capacidade explicativa sobre as mudanças que
ocorrem nas políticas públicas.
• Parte de 4 premissas: (1) a compreensão de mudanças
políticas segundo uma análise ao longo do tempo, de modo a
se ter uma perspetiva evolutiva; (2) a forma mais concreta de
pensar a mudança é: focar a análise nos policy sub-system, o.
s., a interação dos atores de diversas instituições que
procuram influenciar as decisões governamentais; (3) os
subsistemas envolvem, normalmente, atores de todos os
níveis do governo; (4) as políticas públicas e os programas
incorporam teorias de como prosseguir certos objetivos.
Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das
Políticas
• A política pública deveria ser concebida como um conjunto
de
subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os
acontecimentos externos, os quais facultam os parâmetros para os
constrangimentos e os recursos de cada política pública.
• Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith
defendem que crenças, valores e ideias são importantes dimensões do
processo de formulação de políticas públicas, em geral ignoradas pelos
modelos anteriores.
• Assim, cada subsistema, que integra uma política pública, é composto
por um número de alianças de apoio, que se distinguem pelos seus
valores, crenças e ideias e pelos recursos de que dispõem.
Abordagem de Sistema Aberto, ou “Funil de
Causalidade”
• Concebida por Robert Hofferbert (1974: 228).
• As decisões governamentais são a variável dependente
de cinco níveis de determinantes, sendo eles, da ordem
mais mediata para a mais imediata: as condições
histórico-geográficas, as condições sócio-económicas, o
comportamento político de massa, as instituições
governamentais e o comportamento das elites.
Bibliografia
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