PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE I
AS DIFERENTES CONCEITUAÇÕES DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
A
o iniciar o estudo de Políticas Públicas, a primeira grande questão a ser
enfrentada para o entendimento do assunto é: “O que é Política Pública”?
Em busca da resposta, deve-se ter em mente que o conceito é impreciso, admite muitas definições e algumas polêmicas. Essas divergências revelam discussões
teóricas inconclusas, com autores importantes defendendo pontos, na maioria das
vezes, irreconciliáveis. Nesse texto adotou-se a posição de relatar os lados de cada
polêmica e, quando couber, indicar como a literatura tem procurado relativizá-las.
1.1 O Debate Conceitual
Evidenciando a imprecisão do conceito, Celina SOUZA (2006) comenta que
a expressão “políticas públicas” pode referir-se a diferentes objetos: um campo de
atividade governamental, como exemplifica a política agrícola; uma situação social
desejada, como a política de igualdade de gênero; uma proposta de ação específica,
como a política de ações afirmativas; uma norma quanto ao tratamento de determinado problema, como a política de fontes de energia renováveis; ou mesmo um conjunto de objetivos e programas que o governo possui em um campo de ação, como a
política de combate à pobreza.
Para os que estão iniciando seus estudos na matéria, as várias definições de
política pública encontradas na literatura parecem muito semelhantes. Entretanto,
essa aparência é somente ilusória, pois os elementos nelas presentes e ausentes revelam ênfases e entendimentos muito diversos entre os principais autores.
Nos enunciados (a), (b) e (c) a seguir, a ênfase das definições recai sobre a finalidade das políticas públicas e as decisões nelas envolvidas. Política pública seria:
a)“Um programa projetado com metas, valores e práticas” (LASSWELL &
KAPLAN, 1970, P.71)
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b)“Um conjunto de decisões inter-relacionadas referentes à seleção de objetivos e dos meios para atingi-los” (JENKINS,1978, p. 15).
c)“Estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma,
desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório”
(SARAVIA, 2006, p. 28-29).
Dos enunciados (d) e (e) constam explicitamente dois elementos a mais: o
governo e a sociedade (ou os cidadãos):
d) “A alocação oficial de valores para toda a sociedade” (EASTON, 1953,
p.129)
e) “A soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos (PETERS, 1986).
Já nos enunciados (f), (g), (h) e (i), além da declaração do caráter público das
decisões tomadas, o foco se transfere para a ideia de que a política pública apresenta
a natureza de uma intervenção na realidade. Observa-se, ainda, que o enunciado (g)
inclui tanto as ações como as omissões do governo. E que o enunciado (h) define o
meio usado: sanções positivas ou negativas.
f) “Fluxo de decisões públicas, orientado para manter o equilíbrio social ou
a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” (SARAVIA, 2006, p. 28).
g) “Sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões1, preventivas
ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias
de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos” (SARAVIA, 2006, p. 29).
h) “Uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas”.
(LOWI, 1972, p.299).
i)“Tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer”(DYE, 2005, p. 1)
A literatura não exibe um consenso quanto às omissões, uma vez que é bastante razoável o argumento de que, se
todas as omissões dos atores públicos fossem consideradas políticas públicas, absolutamente tudo seria política
pública. Tende a ser mais comum a interpretação de que as políticas públicas distinguem-se como tais na medida
em que reúnem decisões e ações. Porém, autores como Celina SOUZA (2006) lembram que, há mais de 40 anos,
BACHRACH e BARATZ (1962, 1970) mostraram que a imposição de obstáculos à inserção de uma demanda na
agenda governamental é uma forma de lidar politicamente com um problema, desde então conhecida como “nãodecisão”.
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Na ausência de um consenso conceitual, um recurso para entender o que vem
a ser “política pública” é pensar sobre o contexto no qual elas ocorrem: as sociedades
modernas.
As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação
social. Isso significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados
(idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional,
etc.), como também possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e
desempenham papéis distintos no decorrer da sua existência. Isso faz com que a vida
em sociedade seja complexa e compreenda diferentes padrões de interação: cooperação, competição, conflito.
Enquanto a cooperação e a competição são dinâmicas interacionais agregadoras, o conflito desagrega e pode levar à ruptura dos laços de coexistência coletiva.
Isso ocorre, porque ao conflito está intrinsecamente associada à possibilidade de uso
da violência. Por isso, para que a vida em sociedade permaneça viável, o conflito
deve ser mantido dentro de limites administráveis: os indivíduos podem divergir, podem competir e podem até se confrontar (e com frequência, o fazem), porém, devem
obedecer a algumas regras e a alguns limites necessários ao bem-estar coletivo. Isso
não acontece naturalmente. Para que suceda, há apenas dois meios: a coerção pura e
simples, de um lado; e a política, de outro.
Aplicada a fim de administrar o conflito, a coerção refere-se ao conjunto de
atividades de repressão e de punição das transgressões às normas, mediante a aplicação, potencial ou efetiva, da violência física. Do ponto de vista estratégico, a coerção
é uma alternativa de utilização restrita, já que, quanto mais utilizada, menor a sua
efetividade e mais elevado resulta o seu custo.
Resta, então, a política. A política envolve coerção em potencial, mas não
se limita a ela. Ao contrário: admite vários outros mecanismos, destinados a tornar
desnecessária a própria coerção.
Cabe indagar, afinal, o que é política. Phillippe SCHMITTER (1979, p. 38)
oferece uma definição para o preceito, ressaltando sua função: “a função da política
é a de resolver conflitos entre indivíduos e grupos, sem que este conflito destrua um
dos partidos em conflito”. Em palavras bastante simples, para o autor, política é a
resolução pacífica de conflitos.
Esse conceito, no entanto, é demasiado amplo, discrimina pouco. É possível
delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à
resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.
Não se deve perder de vista, contudo, que “política” não é a mesma coisa
que “política pública”. Como distinguir política de política pública? Por que é que a
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discussão chegou ao conceito de “política”, sem chegar ao de “política pública”? Em
parte, isso se deve ao fato de a língua portuguesa utilizar a mesma palavra para se
referir a duas coisas distintas: política e política pública. Quando recorremos à língua
inglesa fica mais fácil perceber as diferenças. Segundo Klaus FREY (1999, p. 4):
“A literatura sobre ‘policy analysis’ diferencia três dimensões da política.
Para a ilustração dessas dimensões tem se adotado na ciência política o emprego
dos conceitos em inglês de ‘polity’ para denominar as instituições políticas, ‘politics’ para os processos políticos e, por fim, ‘policy’ para os conteúdos da política.
• a dimensão material ‘policy’ refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à
configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas;
• no quadro da dimensão processual ‘politics’ tem-se em vista o processo
político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição;
• a dimensão institucional ‘polity’ se refere à ordem do sistema político,
delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo”.
Também SOUZA (2006) busca a língua inglesa para estabelecer distinções
conceituais, embora se diferencie de FREY por inserir as “instituições” numa quarta
dimensão. Consoante a autora (p. 40), são quatro os elementos no estudo das políticas públicas: “a própria política pública (policy), a política (politics), a sociedade
política (polity) e as instituições onde as políticas públicas são decididas, desenhadas e implementadas”.
Com acepções um tanto distintas daquelas consagradas na literatura da área2,
como se pode verificar abaixo, Carlos T. A. PINHO (2011, slide 8) menciona os
seguintes termos:
• “Política (Politics) – caracteriza as ações e negociações dos representantes
da sociedade nos diferentes fóruns, nas diferentes esferas e Poderes.
• Política (Policy) – curso de ação deliberado que guia as decisões na direção
de resultados racionais. Ciência da organização, direção e administração
de nações ou Estados; aplicação desta ciência aos negócios internos (política interna) ou externos (política externa).
O autor caracteriza politics não como um processo marcado por interações diversas, entre as quais se destacam
a competição e o conflito, mas como “ações e negociações”; além disso, estabelece que tais interações se dariam
entre os “representantes da sociedade” e não entre interesses específicos e fragmentados presentes na sociedade;
e trata os Poderes como se fossem apenas loci das “ações e negociações” e não como se fossem também atores
dotados de interesses próprios. Quanto ao conceito de policy, PINHO enfatiza o seu caráter “racional” e relativo
à “ciência”. Finalmente, atribui ao termo “público” ou “public” o significado de coletivo, esvaziando a dimensão
do poder imperativo do Estado.
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• Pública (Public) – aquilo que pertence ou afeta não apenas uma pessoa
(física ou jurídica) específica, mas toda a sociedade”.
Para avançar na compreensão desses conceitos, é útil esclarecer as diferenças
entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve
mais do que uma decisão isolada, além de requerer diversas ações estrategicamente
selecionadas para implementar as decisões tomadas. A título de exemplos, a privatização de estatais, a reforma agrária, o Sistema Único de Saúde (SUS), ou os programas de transferência de renda, relacionam-se a políticas públicas.
A decisão política, por sua vez, corresponde a uma escolha entre várias alternativas, segundo a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando
– em maior ou menor grau – certa adequação entre os fins pretendidos e os meios
disponíveis num contexto de relações de poder e conflito. Exemplos de decisões
políticas que não representam política pública seriam: uma reforma ministerial, uma
emenda constitucional para reeleição presidencial ou a criação de um fundo para
uma finalidade qualquer. Trata-se de decisão, mas não de política pública.
Portanto, embora toda política pública implique decisão política, nem toda
decisão política chega a constituir uma política pública.
1.2 O que faz com que uma política (policy) seja “pública”?
A essa altura, faz-se necessário perguntar por que nos referimos às políticas
qualificando-as como “públicas”. Ou seja: o que é que torna uma política, política
pública (policy)?
Esse é um ponto polêmico existente nesse campo de estudo, no qual se contrapõem a abordagem “Estatocêntrica” e a “Policêntrica”, também chamada “Multicêntrica”.
De acordo com a abordagem Estatocêntrica, a dimensão “pública” de uma
política (policy) é dada pelo fato de ela consistir em decisões e ações revestidas do
poder extroverso e da autoridade soberana do Estado.
Segundo essa concepção, a dimensão “pública” de uma política advém não do
tamanho do agregado social (grandes ou pequenos grupos) sobre o qual ela incide,
nem do tipo de problema ao qual pretende oferecer resposta, mas sim do seu caráter
jurídico “imperativo”. Isso quer dizer que uma das características centrais que tornam uma política “pública” é o fato de que as decisões e ações que a compõem são
amparadas na lei, logo, fundamentadas na autoridade do Poder Público. Pretende-se
frisar, na vertente Estatocêntrica, que a política pública, em última instância, depende de uma estrutura legal de procedimentos e de processos institucionais governamentais.
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Esse aspecto não é próprio das entidades privadas, sem embargo de elas, por
vezes, agirem visando o benefício público ou agregarem a participação de amplas
coletividades. Atores diversos podem estar envolvidos, em maior ou menor grau,
nas diversas fases e atividades da política pública, embora até o seu envolvimento
dependa de decisões imperativas do Estado.
De certa forma, esse caráter imperativo se expressa muito claramente nos próprios instrumentos de políticas públicas: legislação, recursos financeiros e humanos,
serviços, linhas de crédito, tributos3, subsídios, incentivos diversos e, por último,
mas não menos importante, a coerção. Os principais instrumentos de políticas públicas, conforme pondera PINHO (2011, slide 21), são:
• “Legislação: instrumento que cria obrigações e molda ações e comportamentos.
• Fornecimento de Produtos e Serviços: provisão direta ou indireta de produtos (estradas, delegacias, postos de saúde, praças de esporte etc.) ou
serviços (controle de tráfego aéreo, policiamento, fiscalização etc.).
• Recursos financeiros: transferências de dinheiro a entidades, instituições
ou mesmo pessoas (Bolsa Família, benefícios de prestação continuada,
convênios para qualificação profissional etc.).
• Impostos e Taxas: incentivam ou constrangem a atividade econômica
como, por exemplo, a elevação ou dedução de impostos sobre bebidas,
cigarros, importações, etc.
• Outros: subsídios para manutenção de atividades de interesse coletivo,
concessão de crédito educativo”.
As políticas públicas seriam a mesma coisa que atividades coletivas? Não.
Elas não se confundem com atividades coletivas. Existem várias coletividades de
natureza privada, como clubes e associações civis, que oferecem benefícios por decisão própria, com exclusividade para seus associados, ou não. Coletivo não é o oposto
de privado e não é o mesmo que público.
A abordagem Policêntrica ou Multicêntrica percebe a política pública como
não condicionada, nem subordinada ao poder do Estado. Em vez de focalizar no protagonismo do Estado na produção das políticas públicas, ela enfatiza a capacidade
de atuação pluralista dos atores sociais: como “policy networks” (redes de políticas
públicas, que serão estudadas adiante), organizações não-governamentais (ONGs)
e organismos internacionais, etc. Esses seriam protagonistas das políticas públicas
tanto quanto os atores estatais.
Os tributos compreendem os impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios, que formam a receita
da União, dos estados e dos municípios. Eles podem ser diretos ou indiretos. No primeiro caso, os contribuintes
arcam com os tributos ao pagá-los, como ocorre com o Imposto de Renda, o IPVA, o IPTU, o ITR, as taxas de
lixo e de iluminação pública, etc. Já os tributos indiretos incidem sobre o preço das mercadorias e serviços, como
o IPI, o ICMS, o ISS, a CIDE, entre outros.
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De acordo com Francisco HEIDEMANN e José Francisco SALM (2009, p. 31):
“A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não
é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover ‘políticas
públicas’”.
Para Leonardo SECCHI (2010, p. 4), a essência conceitual das políticas públicas é o problema público. Nesse sentido, o que determina se uma política é pública,
ou não, é a sua intenção de responder a um problema “público” (não um problema
político), independentemente de o tomador de decisão ter personalidade jurídica estatal ou não estatal.
Nota-se, assim, que na abordagem Multicêntrica o conceito de políticas públicas passa a ter como foco o “problema público”, em lugar do ator responsável
por elas. E o que seria um problema “público”? Segundo SECCHI (2010, p. 7), um
problema expressa a diferença entre a situação atual (um status quo ‘inadequado’)
e uma situação ideal possível. Um problema público seria “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública” (Ibidem, p. 7).
Soma-se que “para um problema ser considerado ‘público’ este deve ter implicações
para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas” (Ibidem, p. 7). Consoante
o autor (Ibidem, p. 3), “a interpretação do que seja um problema público (...) aflora
nos atores envolvidos com o tema (...)”.
Já a abordagem Estatocêntrica refere-se a problema “político”, definindo-o
como uma situação à qual os governos se veem constrangidos a dar algum tipo de
resposta, vale dizer: a indicar à sociedade o que pretendem fazer a respeito. Isso
ocorre, porque, mesmo que sua resposta seja puramente simbólica, o custo político
de se omitir frente ao problema pode ser demasiado elevado para os governantes
(perda de legitimidade, fragilização frente às forças de oposição, etc.).
A proposição de Leonardo SECCHI distingue-se do que foi proposto por Janice MERIGO e Marlene M. de ANDRADE (2010, não paginado), cujo critério para
definição de políticas públicas baseia-se, nomeadamente, na personalidade jurídica
dos formuladores e executores:
“Podem existir políticas públicas não-governamentais. (...) São políticas que
atendem ao interesse público, tendem a responder a necessidades sociais, são submetidas ao debate e participação popular, mas que são propostas, formuladas e
executadas por organizações não pertencentes ao aparelho de Estado. Ex. as várias
políticas de proteção ao ambiente, em sua maior parte coordenadas por Organizações Não-Governamentais (ONGs)”.
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Aparentemente, a posição das autoras ampara-se no conceito do “público não
-estatal”, caracterizado por BRESSER PEREIRA e Nuria Cunill GRAU (1999, p.
16-17) nos seguintes termos:
“O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por ‘terceiro
setor’, ‘setor não-governamental’, ou ‘setor sem fins lucrativos’. Por outro lado,
o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou
direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. (...) a expressão ‘público não-estatal’ que define com maior precisão do que se trata: são
organizações ou formas de controle ‘públicas’ porque estão voltadas ao interesse
geral; são ‘não-estatais’ porque não fazem parte do aparato do Estado, seja porque
não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes políticos
tradicionais. (...) O que é estatal é, em principio, público. O que é público pode não
ser estatal, se não faz parte do aparato do Estado”.
A despeito do reconhecimento do papel crucial dos atores não estatais nas políticas públicas, é possível sustentar que predomina, na Ciência Política, a compreensão de que o fator decisivo para uma política ser “pública” está em seu respaldo pela
autoridade do Estado – não a personalidade jurídica dos que nela atuam, tampouco
a natureza do problema em que se circunscreve. Essa é a posição assumida por Enrique SARAVIA (2006, p. 31) quando nomeia os componentes comuns das políticas
públicas, colocando a autoridade pública em primeiro lugar:
“a) Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal
legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente
vinculante;
b) Decisório: a política é um conjunto de decisões, relativo à escolha de fins
e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como
resposta a problemas e necessidades;
c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas
uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão
singular;
d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e
social”.
Compartilham a ênfase no papel crucial da autoridade do Estado para a definição do caráter público de uma policy, entre outros, David EASTON (1970), ao definir
política pública como “a alocação imperativa de valores”; Guillermo O’DONNELL
(1989), ao propor que a política pública permite observar “o Estado em ação”; e
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Celina SOUZA4 (2006, p. 36), ao sustentar que a política pública “permite distinguir
entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz”.
A excessiva ênfase no protagonismo dos atores sociais como critério de conceituação do caráter público de uma policy contou com grande receptividade na
década de 1990, quando as análises da interdependência econômica dos países no
sistema internacional/global previam e propunham a redução do papel do Estado, ao
mesmo tempo que ressaltavam a função dos investidores globais, das corporações
transnacionais ou simplesmente da ação autônoma dos atores organizados da sociedade. Na segunda década do terceiro milênio, porém, novas gerações de teorias não
somente desafiam as concepções da diluição e da negação do Estado, como reafirmam a sua especificidade e a centralidade do seu papel nas políticas públicas.
Seja qual for a abordagem adotada, é preciso ter em mente as características
do que se entende como policy, ou seja, política pública. Para Celina SOUZA (2006,
p. 36), toda política pública apresenta as seguintes características:
• “É ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
• Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato,
faz.
• Envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja,
implica também implementação, execução e avaliação.
• Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos.
• Não se restringe aos participantes formais, já que os informais são também importantes.
• É abrangente e não se limita a leis e regras (envolve procedimentos, recursos, etc.).
• Ocorre no longo prazo, embora possa ter impactos no curto prazo”.
Renato D’AGNINO (2009, p. 134) propõe o seguinte decálogo para entender
o que é policy ou política pública:
“i)A distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série de
interações entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores
sociais (e não somente dos tomadores de decisão);
SOUZA (2003, p.15) sustenta ainda que “Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os governos se envolvem na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse, os movimentos sociais e
as agências multilaterais, por exemplo, com diferentes graus de influência segundo o tipo de política formulada
e das coalizões que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos
tem sido encolhido por fenômenos como a globalização, a diminuição da capacidade dos governos de intervir,
formular políticas públicas e governar não está empiricamente comprovada. Visões menos ideologizadas defendem que apesar de limitações e constrangimentos, a capacidade das instituições governamentais de governar a
sociedade não está inibida ou bloqueada (PETERS, 1998, p. 409)”.
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ii) A distinção entre política e administração;
iii) Que política envolve tanto intenções quanto comportamentos;
iv) Tanto ação como não-ação, podendo assumir, inclusive, o caráter de política simbólica; isto é, que uma política cujo objetivo é mais gerar um
impacto político favorável para quem a formula do que ser implementada
de fato;
v) Que a política pode determinar impactos não esperados;
vi) Que seus propósitos podem ser definidos ex post: racionalização;
vii) Que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo;
viii)Que envolve relações intra e inter-organizações;
ix) Que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos atores
x) Que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais adotadas”.
Antes de prosseguir, cumpre enfatizar a complexidade do campo de estudo
das políticas públicas. Como foi dito no início desse texto, diferentes autores defendem perspectivas analíticas diversas, algumas das quais se distinguem apenas
marginalmente, enquanto outras se contrapõem de forma radical. Muitas abordagens
têm sido recombinadas, a fim de ganhar poder explicativo sobre as políticas públicas. A fim de facilitar o acompanhamento da discussão que se segue, vale mapear
rapidamente algumas das principais vertentes analíticas aqui exploradas. Com base
em Peter JOHN (1998) pode-se listar as seguintes abordagens:
• “as que atribuem aos fatores socioeconômicos o poder de determinar as
decisões dos atores e os resultados das políticas públicas;
• as que enfatizam a racionalidade, especialmente a teoria da escolha racional;
• as que têm como foco as instituições formais e informais na determinação
das decisões e dos resultados nas políticas públicas;
• as que se centram nos grupos e redes e nas interações dos atores nos processos das políticas públicas;
• as que destacam o papel das ideias e crenças como fatores independentes
capazes de influenciar decisivamente os processos das políticas públicas.”
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