Seminário "Modelos de descentralização e de parcerias de
gestão -Ampliando a governança"
EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO
DESCENTRALIZADA NO BRASIL E
NO ESTADO DA BAHIA
HUMBERTO FALCÃO MARTINS
[email protected]
Roteiro
• Mapeamento dos Modelos de Descentralização e de
Parcerias de Gestão identificados no âmbito Nacional
• Mapeamento dos Modelos de Descentralização e de
Parcerias de Gestão existentes no Estado da Bahia
• Indicativo dos Modelos de Descentralização e de
Parcerias de Gestão passíveis de serem aplicados no
Poder Executivo Estadual
• Plano de Implementação
MAPEAMENTO DOS MODELOS DE
DESCENTRALIZAÇÃO E DE PARCERIAS DE
GESTÃO IDENTIFICADOS NO
ÂMBITO NACIONAL
• Organização Social (OS)
• Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP)
• Serviço Social Autônomo (SSA)
• Fundações Estatais (FE)
• Parcerias Público-Privadas (PPP)
Universo dos modelos de descentralização e
parceria em âmbito nacional: 6.360 entidades
Federal
Quantidade de OS
Contratos de
Gestão de OS
Quantidade de
OSCIP
Quantidade de
parcerias com
OSCIP
Quantidade de
SSA
Quantidade de FE
Quantidade de
PPP
Estadual
Municipal
Total
6
5
118
30
92
26
216
61
5.691
167
27
5.885
285
15
-
300
12
5
2
237
1
(+218 projeções
estaduais)
8
13
-
8
14
17 grupos de casos
• OS Federal;
• OS Municipais do Rio Grande do
• OS do Estado do Pará;
• OS do Estado de Santa Catarina;
•
• OS do Estado de Pernambuco;
•
• OS do Estado de São Paulo da
•
•
•
•
área de Cultura;
OS do Estado de São Paulo da
área de Saúde;
OS Municipais de São Paulo;
OS Municipais do Paraná;
OS Municipais do Rio de
Janeiro;
•
•
•
•
•
Sul;
OSCIP Federal;
OSCIP Federal com parceria no
Estado do Espírito Santo;
OSCIP do Estado de Minas
Gerais;
SSA Federal;
FE do Estado do Rio de Janeiro;
PPP do Estado de Minas Gerais;
PPP do Estado de São Paulo.
Variáveis do modelo analítico
• Arcabouço legal e campos de aplicação
• Arranjos institucionais
• Processos de operacionalização
• Processos de monitoramento e avaliação
• Fatores facilitadores
• Fatores restritivos
Conclusões da experiência Nacional: OS
• combinam características de fomento e prestação de
serviços, tornando-se uma espécie de prestação
qualificada ou incentivada de serviços.
• o contrato de gestão é o instrumento de pactuação
usual nas parcerias existentes, no qual especifica os
serviços, obrigações e responsabilidades, em sua
grande maioria mensurados por indicadores de
eficácia (entrega de produtos), em detrimento dos
indicadores de efetividade (impactos gerados)
Conclusões da experiência Nacional: OSCIP
• A grande maioria das OSCIP não está parceirizada.
• As poucas parcerias existentes são firmadas por
convênios, exatamente o que o modelo pretendia
evitar
Conclusões da experiência Nacional: FE e
SSA
• são praticamente publicistas, possuem pouca
flexibilidade licitatória, a admissão de pessoas se dá
mediante concurso e a demissão acontece por meio
de processo, o que reduz a capacidade de gestão da
força de trabalho.
• estratégia de descentralização vinculada à estrutura
de governança do Estado
• vinculação institucional
• mais hierarquia que parcerias na relação do Estado
com esses modelos
Conclusões da experiência Nacional: PPP
• impregnados de características de fomento, o que
representa um movimento contrário do existente em
outros modelos (que revelam o aumento do caráter
de prestação de serviços complementarmente ao de
fomento).
• formas de “entrada” no parceiro privado, que oscilam
da fiscalização à intervenção.
Conclusões da experiência Nacional
• OS e PPP são modelos em constante evolução
• flexibilidade gerencial
• vinculação técnica e menos política,
• existência da possibilidade de diminuição dos
repasses ou imposição de sanções de outra ordem
(multa etc.)
• excelentes opções para a implementação de
Políticas Públicas e serviços de caráter contínuo.
• Os modelos de FE, SSA e OSCIP estão em crise
• Conceitos comprometidos pelo mau uso
• modelo OSCIP: controvérsia sobre utilização da Lei
Federal para sua aplicação estadual e municipal
Fatores facilitadores
• Projetos são encarados como Políticas Públicas
de Estado
• Habilitação e qualificação de organizações com
histórico/experiência no setor
• Legitimidade do modelo perante a população e
sociedade
• Garantias fungíveis e extra-orçamentárias
Fatores restritivos
• Resistência de alguns órgãos de controle interno
e externo em relação ao modelo
• Exigência de realização de processo seletivo
público;
• Dificuldade em elaborar indicadores de
resultados
• Maior incidência sobre as OSCIP (Federal e MG)
Vantagens e desvantagens comparativas
OS
Áreas de atuação
OSCIP
FE
PPP
+
-
+
SSA
Relação com a Administração Pública
+
-
-
+
+
Personalidade Jurídica e constituição
+
-
-
+
+
Lógica e finalidade
-
-
+
+
Governança Corporativa
-
-
+
+
Beneficiários
+
Licitações e contratos
-
Vantagens tributárias
+
+
Regime de emprego
+
+
Financiamento
+
Sujeição aos limites da LRF
+
Fomento público
+
Controle
-
+
-
+
-
+
-
+
-
+
+
+
+
+
+
+
+
+
10 lições da experiência nacional
1. Posicionamento governamental
2. Solidez institucional do parceiro privado
3. Equilíbrio entre controle de meios e fins
4. Critérios de seleção
5. Trajetória dos modelos
6. Gestão do modelo
7. Regularidade do fluxo de recursos
8. Gestão para resultados
9. Qualificação do parceiro público para gerir a parceria
10. Atuação dos órgãos de controle
MAPEAMENTO DOS MODELOS DE
DESCENTRALIZAÇÃO E DE PARCERIAS DE GESTÃO
EXISTENTES NO ESTADO DA BAHIA
• Organização Social (OS)
• Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP)
• Fundações Estatais (FE)
• Parcerias Público-Privadas (PPP).
Universo dos modelos de descentralização e parceria no
Estado da Bahia:
281 entidades, das quais 29 estão envolvidas em 101
experiências contratuais
Conclusões
• espelho da experiência nacional...
• prestação de serviços em prol da
descentralização para fora do Estado
• OS como prestadoras de serviços, submetidas a
enquadramentos e controles do poder público;
• OSCIP conveniadas, perdendo o caráter de
titularidade e de fomento do termo de parceria;
• FE como autarquia, equivalendo a um órgão ou
entidade da administração pública em termos de
flexibilidade gerencial;
• PPP como prestação de serviços, mas incorporando
características de gestão para resultados dos
contratos de gestão.
Principais Fatores
Facilitadores
Restritivos
• Previsão de critérios
• Procedimentos de
objetivos de avaliação de
desempenho do contrato
• Acompanhamento
sistemático da execução
(física) do projeto
punição ou de premiação
ainda não são aplicados
adequadamente
• Procedimentos
burocráticos associados
aos aditivos dos contratos
impedem a celeridade na
resolução de situações do
dia-a-dia gerencial
Vantagens e desvantagens comparativas
OS
Áreas de atuação
OSCIP
FE
PPP
+
-
+
Relação com a Administração Pública
+
-
-
+
Personalidade Jurídica e constituição
+
+
-
+
Lógica e finalidade
-
-
+
+
Governança Corporativa
-
-
+
+
Beneficiários
+
Licitações e contratos
-
+
Vantagens tributárias
+
+
Regime de emprego
+
+
-
+
Financiamento
+
+
-
+
Sujeição aos limites da LRF
+
+
+
+
Fomento público
+
Controle
-
+
+
INDICATIVO DOS MODELOS DE
DESCENTRALIZAÇÃO E DE PARCERIAS DE GESTÃO
PASSÍVEIS DE SEREM APLICADOS NO PODER
EXECUTIVO ESTADUAL
• Organização Social (OS)
• Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP)
• Fundações Estatais (FE)
• Parcerias Público-Privadas (PPP).
Indicações Gerais sobre os Modelos de
Descentralização e Parceria
• OS e PPP: prestação continuada de serviços de
relevância pública de relativa maior complexidade em
áreas diversas (educação, meio ambiente, ciência e
tecnologia, principalmente)
• OSCIP: desenvolvimento compartilhado de projetos
de curta duração e relativo baixo montante financeiro
• FE: flexibilizá-lo e tratá-lo como experimento
institucional específico de cogestão de políticas de
saúde em bases interfederativas
• SSA: não adotar, são alternativas de 2a linha diante da
impossibilidade de utilização do modelo OS
Marco geral de aplicação dos modelos de
descentralização e parceria
NÍVEL DELIBERATIVO / CONSULTIVO
Sistema Integrado de Descentralização e Parcerias (SIDEPar)
C. Civil
GRUPO DE CONSULTA
SAEB
SEFAZ
OUTRAS
TCE
PGE
Polí ca de
Descentralização e
Parcerias (PDPar)
Conselho Estadual de Gestão de
Parcerias -CONGEPar
AUGE
MPEB
SOC. CIVIL
NÍVEL EXECUTIVO
REDE DE
GESTÃO DE
PARCERIAS
OSCIP
REDE DE
PARCEIROS
PRIVADOS
Plano de
Descentralização e
Parcerias (PDPar)
Agência Gestora de
Parcerias - AGEPar
PARCEIRO
PRIVADO
PARCEIRO
PÚBLICO
PARCEIRO
PÚBLICO
PARCEIRO
PÚBLICO
OS
OSCIP
FE
PARCEIRO
PRIVADO
PARCEIRO
PRIVADO
PARCEIRO
PRIVADO
PARCEIRO
PÚBLICO
PPP
OS
PARCEIRO
PRIVADO
PARCEIRO
PRIVADO
Indicação dos campos de
aplicação dos modelos
OS
Prestação
de serviços
de relevância
pública
OSCIP
Apoio à
prestação de
serviços de
relevância
pública e
defesa de
direitos e
interesses
coletivos
PPP
FE
Prestação de Saúde.
serviços de
relevância
pública
PLANO DE IMPLEMENTAÇÃO
DOS MODELOS DE DESCENTRALIZAÇÃO E DE
PARCERIAS DE GESTÃO RECOMENDADOS PARA
APLICAÇÃO NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO
ESTADUAL
• Organização Social (OS)
• Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP)
• Fundações Estatais (FE)
• Parcerias Público-Privadas (PPP).
16
Iniciativas
Revisões nos marcos
legais
Deliberação
Implantação da
mudança
Acompanhamento da
mudança e Apoio
Promover ajustes nos regulamentos
normativos dos parceiros privados
Rever e padronizar os
instrumentos de contratualização
Revisar e padronizar os
instrumentos de seleção
Definir e instituir um Plano de
incentivos para a geração de
resultados
Orientar a Gestão para
Resultados
Conceber e implantar um Sistema de
Monitoramento e Avaliação
Definir modelo de Avaliação da
Gestão e promover sua aplicação
Capacitar as equipes técnicas de
agentes públicos e parceiros privados
Criar a Rede estadual de parceiros e a
Rede de gestão de parcerias
Formular o Plano de desenvolvimento
institucional e adequação de quadros e
recursos das unidades gestoras
Aprimorar o Marco
Legal e Fortalecer o
Ambiente Institucional
para a Gestão de
Modelos de
Parcerização
Definir e implantar estratégias de
alinhamento das instâncias de
controle com a lógica de resultados
Implantar ações de
fomento ao Modelo
Rever marco legal das OS e OSCIP
Objetivos,
Indicadores e
metas
Instituir o Conselho Estadual de
Gestão de Parcerias e a Agência
Gestora de Parcerias (AGEPar)
Postura das
Instâncias de
Controle
Qualidade
Institucional do
Parceiro Público
Gestão para
Resultados
Estabilidade dos
Meios
Gestão do Modelo
Trajetórias dos
Modelos
Qualidade da
Seleção
Equilíbrio entre o
Controle de
Meios e Fins
Solidez
Institucional do
Parceiro Privado
Posicionamento
governamental e
marco legal
Dez indicações
para o sucesso das
parcerias
(Direcionadores)
Criar o Plano de Descentralização e
Parceria
Instituir a Política de
Descentralização e Parcerias (PDPar)
e a Política de fomento aos modelos
Instituir o Sistema Integrado de
Descentralização e Parcerias
(SIDEPar)
Visão geral do Plano de Implementação
Aprimorar os
instrumentos de seleção
e contratualização
Sistemática de
Monitoramento e Avaliação do Plano
• 1ª modalidade é focada em esforços em períodos
mensais
• 2ª modalidade é focada na avaliação de esforços e
indicativo de alcance de resultados em períodos
semestrais
• 3ª modalidade é focada na avaliação anual de
resultados
Ampliando a governança
• a Bahia possui as condições básicas para avançar
significativamente na qualidade dos seus modelos de
descentralização e parcerias e se tornar uma
referencia nacional e internacional, considerando:
• janela de oportunidade para a implantação de um novo
marco institucional de descentralização e parcerias: clara
percepção sobre problemas e soluções (14 anos de
experiências nos modelos com resultados muito positivos)
• conhecimento disponível para enfrentar os problemas e
refinar soluções de forma mais efetiva
• liderança do executivo governamental em levar adiante estas
experiências contratuais, ampliando e expandindo sua
aplicação
• possibilidades de formação de coalizões de apoio.