RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Alexandre Mendes e Paulo Rogério Cirino
CONCEITO DE RESPONSABILIDADE CIVIL:
Responsabilidade civil consiste no dever de reparar ou compensar a violação do dever jurídico
originário de agir conforme o ordenamento jurídico. A violação do dever jurídico originário gera o
dever jurídico sucessivo (de indenizar o prejuízo). Do dever de respeito ao patrimônio físico ou
imaterial, surge o dever de repará-lo em caso de violação.
HISTÓRICO DAS TEORIAS
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO:
1 – Irresponsabilidade do Estado: metade do século XIX. O Estado não tinha qualquer
responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes (the king can do no wrong). É decorrência
do denominado Estado Liberal, que tinha limitada atuação, raramente intervindo nas relações entre
particulares.
2 – Responsabilidade subjetiva (com culpa): distinção entre os atos estatais (atos de império x
atos de gestão). Apenas os últimos acarretavam a responsabilidade civil da administração se houver
culpa, cabendo a identificação do agente público culpado.
3 – Responsabilidade pela falta do serviço (culpa anônima): bastava comprovar o mau
funcionamento do serviço público (culpa), mas sem necessidade de apontar o agente público
específico.
4 – Responsabilidade objetiva: adotada desde a CF de 1946 até a atualidade (art. 37, § 6º CF).
Dispensa a prova da culpa no serviço, exigindo apenas 3 elementos: conduta estatal, dano e nexo de
causalidade entre a conduta e o dano.
Fundamento: se o Estado tem mais poder e prerrogativas que os administrados, não seria justo que,
diante de prejuízos oriundos da atividade estatal, tivessem os administrados que arcar com o risco.
Quanto maiores os poderes e prerrogativas do Estado, maior o risco de sua atividade vir lesar a
terceiros. Surge então a teoria do risco administrativo como fundamento da responsabilidade
objetiva do Estado. Também fundamenta essa teoria o princípio da repartição dos encargos: é a
sociedade, última beneficiária das prerrogativas e poderes estatais, quem indeniza eventuais
prejudicados por condutas estatais;
Nova teoria do risco social: o foco da responsabilidade civil é a vítima e não o autor do dano, de
modo que a reparação estaria a cargo de toda coletividade, com a socialização dos riscos (Sérgio
Cavalieri Filho). José dos Santos Carvalho Filho repudia essa teoria, equiparando-a ao risco
integral.
Teoria do risco integral: o Estado seria segurador universal, indenizando o particular por todo e
qualquer dano, mesmo que inexistentes os elementos necessários (conduta e nexo causal). Os
doutrinadores administrativistas repudiam essa teoria. Outros como Cavalieri Filho admitem essa
teoria na hipótese de dano decorrente de material bélico, substâncias nucleares e dano ambiental.
RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS E LÍCITOS
A maioria dos doutrinadores admite a responsabilidade civil da administração por atos lícitos, desde
que haja dano anormal. (Ex1: Estado constrói um cemitério ou presídio, gerando prejuízo aos
moradores do entorno. Ex2: requisição administrativa de carro particular para perseguição de
bandido). O fundamento é o princípio da isonomia: não é justo que toda a coletividade se beneficie
de tais prerrogativas as custas do prejuízo alheio;
Há precedentes judiciais responsabilizando o Estado por atos lícitos, como RE 422.941-DF, 2a
Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, 06.12.2005 (União condenada a indenizar prejuízos decorrentes
de lícita intervenção no domínio econômico – fixação de preços do açúcar em patamar inferior aos
apurados pela própria administração).
Registre-se que a doutrina minoritária (ex: Marçal Justen Filho) entende que a antijuridicidade da
conduta é pressuposto para a responsabilização civil do Estado.
ENTIDADES ALCANÇADAS PELA REGRA DA
RESPONSABILIDADE OBJETIVA (ART. 37, § 6º, CF)
• Administração Direta;
Se houver descentralização, há responsabilidade primária da nova pessoa jurídica resultante da
descentralização e subsidiária da pessoa jurídica originária;
•
Empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas quando prestam
serviços públicos;
É aplicável o Código de Defesa do Consumidor também às entidades públicas quando há relação de
consumo entre o Estado e o cidadão. Neste caso, a responsabilidade objetiva, nos termos dos art. 14
e 20 do CDC, inclusive para as relações bancárias (conforme previsto no CDC e já reconheceram o
STJ (Súmula nº 297) e o STF (ADin 2591-DF).
Ex.: a Caixa Econômica Federal, com relação aos serviços bancários que presta, possui
responsabilidade objetiva para com os seus clientes, por força do CDC, porém, em virtude do
art. 37, § 6º, da Constituição, responde objetivamente por exemplo pelos saques indevidos de
FGTS, PIS, Seguro-desemprego.
• Concessionários e permissionários de serviços públicos;
O STF tinha entendimento de que a responsabilidade civil dos concessionários e permissionários de
serviços públicos seria objetiva apenas em relação aos usuários do serviço e subjetiva em relação
aos não usuários (RE n. 262651/SP, 2a Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 06/05/2005). Porém,
essa posição foi revista, estendendo a responsabilidade objetiva aos não usuários do serviço (RE
591874/MS, Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 17/12/2009);
•
Serviços sociais autônomos: têm responsabilidade objetiva, pois prestam serviço público e se
sujeitam a prestação de contas em razão dos recursos públicos que auferem;
•
Organizações sociais: há divergência. Carvalho Filho entende que a responsabilidade é
subjetiva, apesar do vínculo (contrato de gestão ou termo de parceria). Marçal Justen Filho
defende a responsabilidade objetiva;
•
Notários (tabeliães e oficiais de registros). Doutrina defende a responsabilidade objetiva direta
do Estado, com direito de regresso contra tais profissionais. A jurisprudência entretanto, tem
entendido que a responsabilidade civil do Estado é subsidiária (RESP n. 1087862, Rel. Min.
Herman Benjamin, DJ 02/02/2010).
•
Terceirização não exime a responsabilidade civil do Estado (STJ, RESP n. 904127, DJ
03/10/2008);
NÃO estão alcançadas pela regra da responsabilidade objetiva do Estado:
• Entidades religiosas, associações de moradores, fundações criadas por particulares, pessoas
privadas que exercem atividades comerciais, industriais.
RESPONSALIDADE POR CONDUTAS OMISSIVAS:
A grande maioria da doutrina aponta que a responsabilidade do Estado é subjetiva. Hoje, é a
posição predominante na jurisprudência (ex: RESP n. 1069996, 2a Turma, Rel. Min. Eliana Calmon
DJ 01/07/2009 e RE 602223, 2a Turma, Rel. Min. Eros Grau, DJ 09/02/2010).
O Estado deve ser responsabilizado quando era possível impedir o dano de acordo com padrões
possíveis do serviço (Fernanda Marinela);
Marçal Justen Filho defende a divisão da omissão em própria e impróprias. Na primeira, há um
dever de atuação legal e expresso e determinado e o descumprimento gera tratamento equivalente
ao da responsabilidade objetiva, “objetivando a culpa” (ex: omissão de socorro). Na omissão
imprópria, o dever de diligência é genérico e aí há de se perquirir a culpa (mau funcionamento do
serviço), ou seja, a responsabilidade seria subjetiva típica.
EXCLUDENTES/ATENUANTES
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO:
São hipóteses em que falta o nexo de causalidade entre a ação do Estado e o dano experimentado,
ou o dano pode ser atribuído parcialmente a outrem ou à natureza.
Hipóteses
A) Culpa exclusiva da vítima (ex.: suicida que se joga na frente de carro oficial)
B) Caso fortuito ou força maior
Eventos da natureza: em regra, não geram dever de indenizar pois não há nexo causal entre
conduta administrativa e o dano. Porém, se a administração descumpre o dever de manter um
serviço adequado (ex: as galerias limpas e em razão das chuvas, particulares sofrem danos), há
dever de indenizar (não pela chuva, mas pela falta ou mau funcionamento do serviço). Outro
exemplo: se em determinada localidade, há incidência de raios provocando danos, há dever legal de
instalação de pára-raios.
Segundo Sergio Cavalieri Filho, caso o Estado tenha concedido licença para construção em área que
depois foi objeto de deslizamento em razão das chuvas, deve ser proporcionalmente
responsabilizado pelos danos advindos.
C) Atos de terceiros: em regra, não geram responsabilidade estatal por falta de conduta estatal e/ou
nexo de causalidade. Porém, em certas circunstâncias, se a omissão do poder público for notória, há
responsabilidade (caso de professora que reportou a direção ameaças de alunos que vieram a se
concretizar em agressões, sem que a direção da escola tenha tomado providências. RESP n.
1.142245, 2a Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ 19/10/2010).
Obs.: há casos em que a própria lei determina que o Estado responda por atos de terceiros. Lei n.
10.744/2003, que dispõe sobre a assunção, pela União, da responsabilidade civil no caso de
atentados terroristas promovidos por terceiros, atos de guerra e eventos correlatos, contra aeronaves
de matrícula brasileira.
REPARAÇÃO DE DANOS
Com o art. 5º, X, da Constituição, findou com uma histórica discussão acerca da possibilidade ou
não de cumulação do pedido de reparação por danos morais e materiais, fixando ser possível a
cumulação ou mesmo o requerimento de apenas danos morais, por exemplo: Art. 5º (...) X - são
invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a
indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação; (...).
Danos materiais – é não só a lesão a bens ou interesses patrimoniais, dano ao patrimônio físico do
indivíduo, mas também a violação de bens personalíssimos que reflita no patrimônio material (ex.:
o médico difamado que perde sua clientela).
Podem consistir nos lucros cessantes e/ou em danos emergentes. O dano emergente importa efetiva
e imediata diminuição no patrimônio da vítima. Já os lucros cessantes é o reflexo futuro sobre o
patrimônio da vítima, aferido com cautela e sob o princípio da razoabilidade (ex.: perda do ganho
esperável, frustração da expectativa de lucro, diminuição potencial do patrimônio da vítima).
Aduz Sergio Cavalieri Filho que a compensação de danos materiais pode consistir no pagamento de
indenização para pagamento das despesas necessárias à reconstituição específica da situação
anterior, quando é possível (no caso dos danos emergentes) ou até mesmo na fixação de pensão
(pelos lucros cessantes).
a) Pensão para a vítima que se inabilitou para a profissão que exercia – discute-se muito o critério
que o juiz deverá utilizar quando a vítima ainda está hábil para outra atividade laboral, devendo no
caso a caso ser considerado o fato de que em algumas situações o trabalho implicará um sacrifício
inexigível, um constrangimento ou uma humilhação. Segundo o STJ, se a possibilidade de exercício
de outro trabalho é meramente hipotética, a pensão deve corresponder à remuneração então recebida
pela vítima (REsp 233.610-RJ, Rel. Min. Eduardo Ribeiro, RSTJ 135/367).
b) Pensão destinada aos pais pela morte de filho – segundo o STJ, deve ser reduzida em 50% aos 25
anos, pela presunção de que a vítima constituiria família (RSTJ 90/155), e deve findar aos 65 anos
(RSTJ 105/341);
c) pensão destinada aos filhos pela morte do pai – para o STJ deve findar aos 25 anos, quando teria
completado sua formação escolar (RSTJ 134/88).
Danos morais – é, segundo Sergio Cavalieri, à luz do art. 1º, III, da Constituição de 1988, a violação
do direito à dignidade, ou nas palavras de Rui Stoco (Tratado de Responsabilidade Civil), a ofensa a
valores morais. Ex.: honra, imagem (deformidades acentuadas com visível alteração estética),
reputação, dignidade, fama, notoriedade, conceito social ou profissional, convivência familiar
(falecimento de ente querido), protegidos pelos art. 5º, V, X e LXXV, da Constituição:
Art. 5º
(...)
V - é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano
material, moral ou à imagem;
(...)
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada [convicções religiosas, filosóficas, políticas,
sentimentos], a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano
material ou moral decorrente de sua violação;
(...)
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do
tempo fixado na sentença;
(...).
CASOS MAIS DISCUTIDOS JUDICIALMENTE
Responsabilidade por erro judiciário – não-exclusividade da hipótese prevista no art. 5º,
LXXV, da Constituição – possibilidade de criação legal de outros casos:
Ex.: “2. A regra constitucional não veio para aditar pressupostos subjetivos à regra geral da
responsabilidade fundada no risco administrativo, conforme o art. 37, § 6º, da Lei Fundamental: a
partir do entendimento consolidado de que a regra geral é a irresponsabilidade civil do Estado por
atos de jurisdição, estabelece que, naqueles casos, a indenização é uma garantia individual e,
manifestamente, não a submete à exigência de dolo ou culpa do magistrado. 3. O art. 5º, LXXV, da
Constituição: é uma garantia, um mínimo, que nem impede a lei, nem impede eventuais construções
doutrinárias que venham a reconhecer a responsabilidade do Estado em hipóteses que não a de erro
judiciário stricto sensu, mas de evidente falta objetiva do serviço público da Justiça.” (RE 505393,
Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, por maioria, DJ 05-10-2007)
Responsabilidade por morte de preso:
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Suicídio de preso: há responsabilidade caso o dano seja evitável (ex: preso usa arma trazida
por visita e tira a própria vida). Se o preso tira a própria vida de modo impossível de ser
impedido (ex: batendo a cabeça nas grades ou na parede) não há responsabilidade estatal.
Morte de preso por outro preso: dever de indenizar, pois o Estado tem dever de proteger o
preso;
Fuga de preso com prática imediata de crimes nas imediações: responsabilidade civil
objetiva em razão do risco criado ao instalar o presídio naquela localidade;
Fuga de preso com prática de crimes depois de longo período de tempo e longe do
presídio: não há responsabilidade estatal por ausência de nexo causal com a situação de
risco (RESP n. 980844, 1a Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 22/04/2009 e AI n. 463531, 2a
Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 22/10/2009).
Preso fugitivo contumaz: responsabilidade civil estatal pelos crimes praticados em curto
espaço de tempo (RE n. 573595, 2a Turma, Rel. Min. Eros Grau, DJ 14/08/2008).
Responsabilidade do Estado por furto de veículo em estacionamento mantido pelo Estado: se
o Estado cerca o estacionamento com grades e vigias, há responsabilidade, não com base no art. 37
§ 6º da CF, mas sim porque assumiu o dever de zelar pelo patrimônio que lhe foi entregue (relação
similar de depositário). A responsabilidade é contratual. (RE n. 255731, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, DJ 26/11/1999).
Responsabilidade por atos legislativos: há responsabilidade civil em casos de atos legislativos
inconstitucionais (RE n. 158962, Rel. Min. Celso de Mello, RDA 191, pp. 175, RESP n. 571645, 2a
Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ 21/09/2006), por lei defeituosa (leis discriminatórias
ou leis com desvio de poder manifesto) e por omissão legislativa (o STF tem exigido a declaração
da mora legislativa via mandado de injunção e o transcurso de prazo razoável para o Poder
Legislativo suprir a mora: RE 424584, Rel. Joaquim Barbosa, DJ 17/11/2009). A doutrina mais
moderna (Carvalho Filho) passa a defender que se a mora legislativa é notória, há o dever de
indenizar, sendo dispensável a prévia declaração da mora legislativa, bem como a fixação de prazo
para suprimento (No referido julgado, o Min. Gilmar Mendes faz essa reflexão). Leis de efeitos
concretos equiparam-se a atos administrativos e geram responsabilidade civil caso acarretem danos
aos particulares (Carvalho Filho e Di Pietro);
Responsabilidade por atos judiciais: dividem-se em os atos judiciários (praticados por escrivães,
oficiais cartórarios acarretam responsabilidade civil do Estado. Já os atos jurisdicionais (típicos da
função de magistrados) CÍVEIS não acarretam a responsabilidade civil do Estado em razão da
soberania do Estado, da independência funcional dos juízes e da recorribilidade dos atos
jurisdicionais, salvo quando se tratar de ato doloso do magistrado (Carvalho Filho).
Obs.: caso de atos jurisdicionais em matéria penal, há previsão específica de responsabilidade civil
do Estado por erro judiciário e pelo que ficou preso além do tempo fixado na sentença (art. 5º
LXXV)
Obs.: violação a duração razoável do processo. Há doutrina favorável a responsabilização civil
objetiva (Andre Luiz Nicolitt). Carvalho Filho defende a responsabilidade civil subjetiva.
QUESTÕES PROCESSUAIS
Possibilidade de responsabilização direta do agente público causador do dano: a maioria da
doutrina entende possível (ex: Carvalho Filho, Fernanda Marinela, Marçal Justen Filho, Diógenes
Gasparini. Contra: Hely Lopes Meirelles), mas nesse caso, há necessidade de prova do dolo ou
culpa do agente, pois a responsabilidade civil deste é subjetiva.
O STF, entretanto, não abonou esse entendimento. Inicialmente rechaçou a propositura da ação
direta quando o suposto causador do dano fosse agente político (RE 228977, 2a Turma, Rel. Min.
Néri da Silveira, DJ 12/04/2002). Mais recentemente proferiu decisão com maior abrangência,
impedindo a promoção da responsabilização do agente diretamente, entendendo que o art. 37, § 6º,
da CF confere uma dupla garantia, dirigida ao cidadão (responsabilidade civil objetiva do Estado) e
ao agente (será responsabilizado apenas via ação de regresso pelo Estado) RE n. 327904, 1a Turma,
Rel. Min. Carlos Britto, unânime, DJ 08/09/2006.
O STJ admitia a responsabilização direta, mas passou a seguir o STF (RESP n. 976730, 1a Turma,
Rel. Min. Luiz Fux, DJ 04/09/2008).
Denunciação à lide: consiste na pretensão estatal de trazer para o pólo passivo da demanda o
agente público, com fito de promover o direito de regresso contra ele, no mesmo processo em que
eventualmente for condenada a indenizar o administrado.
A matéria é bastante controversa na doutrina e nos tribunais. A maioria da doutrina entende não ser
cabível a denunciação à lide (Carvalho Filho, Fernanda Marinela, Maria Sylvia Di Pietro).
Favorável a possibilidade: Diógenes Gasparini. Razões: os pressupostos da responsabilidade civil
são diversos (objetiva do Estado e subjetiva do agente), não tendo cabimento desfazer o benefício
conferido ao cidadão pelo art. 37, § 6º, da CF; Também não há lógica no Estado trazer o agente
público ao processo e provar a sua culpa, pois, ao fazê-lo, estará reconhecendo sua própria
responsabilidade civil (pelo ato de seu agente público). Em outras palavras, ao denunciar à lide, o
Estado já está assumindo sua própria responsabilidade.
A jurisprudência predominante, entretanto, admite a denunciação à lide com base no art. 70, III, do
CPC (direito de regresso) entendendo, porém, que o Estado não está obrigado a fazê-lo, de sorte que
a ausência de denunciação à lide não compromete o direito de regresso ( RESP n. 850251, 2a
Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJ 09/03/2007). Entende-se, também, que o indeferimento do
pedido de denunciação à lide não causa nulidade do processo, pois não prejudica o direito de
regresso. Aplicação o princípio da economia processual e duração razoável do processo (AgRg no
RESP n. 631723, 1a Turma, Rel. Min. José Delgado, DJ 13/09/2004)
PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESPONSABILIZAÇÃO
Prescrição da pretensão de reparação de danos contra o Estado: matéria controversa na
jurisprudência. Os tribunais sempre entenderam aplicável o prazo de 5 anos para entidades de
direito público com fulcro no art. 10 do Decreto n. 20910/51 e, para entidades de direito privado
prestadora de serviços públicos, o prazo de 5 anos com base na Lei n. 9494/97 (Alterada pela MP n.
2180/01).
Porém, com o advento do Código Civil em 2002, passou-se a defender o entendimento de que o
prazo seria de 3 anos (art. 206, § 3º, V).
Houve divergência entre as turmas de direito público do STJ (1ª e 2ª Turmas). No AgRg no RESP n.
1149621, DJ 18/05/2010 a 1ª Seção adotou entendimento pelo prazo de 5 anos com base no decreto
n. 20910, entendendo ser especial em relação ao Código Civil.
Prescrição do direito de regresso do Estado contra o causador do dano: se o causador do dano é
agente público, a pretensão de ressarcimento é imprescritível (art. 37, § 5º, CF). Se o dano é
causado por terceiro sem vínculo com o Estado, a prescrição é de 3 anos com base no CC.