Instrumentos de Planejamento
e Orçamento Público
Conceitos básicos do orçamento
no setor público:
ciclo orçamentário e instrumentos
Fábio Pereira dos Santos
Início
As origens históricas do
orçamento público
• Século XIII - limitação do poder do Rei na Inglaterra
(Carta Magna, 1215) – restrição ao direito de cobrar
impostos
– Séculos XVII/XVIII - aprovação em bloco das despesas pelo
parlamento.
– Século XIX (1822 em diante) – Aprovação do orçamento
(receitas e despesas)
• Princípios orçamentários (França): Anualidade, universalidade, não
vinculação
– Século XX - Ampliação do papel do Estado na sociedade
Início
A evolução do orçamento
público no Brasil
• Século XIX – Constituição de 1824
– Executivo elabora a proposta orçamentária e Parlamento
aprova.
– Assembleias provinciais – aprova despesas e impostos
provinciais e municipais (1834).
• República – Tribunal de Contas; código de
contabilidade (1922)
• Modernização – DASP nos anos 1930, orçamento por
decreto
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A evolução do orçamento
público no Brasil
• Constituição de 1946 - Participação do parlamento –
revogada a possibilidade de emendas em 1967.
• Programação e transparência – Lei 4.320/1964
• Anos 1970 - Orçamentos múltiplos: fiscal, monetário,
empresas estatais
• Constituição de 1988:
– Sistema integrado – PPA, LDO, LOA
– Controle interno e externo
– Emendas parlamentares
• Endividamento e ajuste fiscal
– Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)
Início
Expansão do Estado e
orçamento
• Do controle político à política fiscal
• As funções econômicas do orçamento
– Alocativa: bens públicos, infraestrutura, políticas
sociais
– Distributiva: redistribuição de renda
– Estabilização: política fiscal e monetária anticíclica.
Início
Orçamento e gestão
• Integração entre planejamento, gestão e controle
– Política fiscal
– Políticas públicas
– Eficácia e eficiência
• O orçamento como programa de governo
– Financiamento
– Programação, execução e controle
– Orçamento tradicional e orçamento programa
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O sistema orçamentário
• O orçamento na Constituição de 1988 Sistema integrado de planejamento e
orçamento, partindo de um plano de médio
prazo, através do Plano Plurianual - PPA,
passando pela Lei de Diretrizes Orçamentárias
- LDO, pela Lei Orçamentária Anual – LOA e
integrando-se aos sistemas de controle externo
e interno.
Início
As oito fases do ciclo
orçamentário
• PPA
– formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
– apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• LDO
– proposição de metas fiscais e prioridades para a administração e da
política de alocação de recursos pelo Executivo;
– apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• LOA
– elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
– apreciação, adequação e autorização legislativa;
– execução dos orçamentos aprovados;
• CONTROLE E AVALIAÇÃO
– avaliação da execução e julgamento das contas.
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Ciclo Orçamentário
Ano 1
Ano 2
Ano 3
Ano 4
São Paulo: PROGRAMA DE METAS
Ano 1
Ano 2
Ano 3
Ano 4
São Paulo: PROGRAMA DE METAS
PPA
PPA
PL PPA
PPA
LDO
LDO
LDO
LDO
LOA
LOA
LOA
LOA
ORÇ
ORÇ
ORÇ
ORÇ
PL PPA
LDO
LDO
LDO
LDO
LOA
LOA
LOA
LOA
ORÇ
ORÇ
ORÇ
ORÇ
Início
Ciclo Orçamentário
Prazos do governo federal
Etapa
Prazo
Apresentação do PPA
31 de agosto do 1º ano de governo
Proposta de LDO
15 de abril
Aprovação LDO
Encerramento do 1º semestre legislativo
Proposta de LOA
31 de agosto
Aprovação da LOA
Encerramento do ano legislativo
Vigência LOA, LDO e PPA
1º de janeiro ou data de sanção
Decreto de execução
orçamentária
Até 30 dias após a publicação do
orçamento
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Ciclo Orçamentário
Prazos da Prefeitura
Etapa
Prazo
Programa de Metas
90 dias do 1º ano de governo
Proposta de LDO
15 de abril
Aprovação LDO pela Câmara
Encerramento do 1º semestre legislativo
Propostas de LOA e PPA
30 de setembro
Aprovação LOA e PPA pela Câmara
Encerramento do ano legislativo
Vigência LOA e PPA
1º de janeiro ou data de sanção
Decreto de execução orçamentária
Até 30 dias após a publicação do
orçamento
Início
PROGRAMA DE METAS
• O Programa de Metas tem vigência de quatro anos, coincidentes com o período de
gestão.
• Deve ser apresentado em até 90 dias a partir da posse do Prefeito eleito.
• Contém as prioridades da gestão: “as ações estratégicas, os indicadores e metas
quantitativas para cada um dos setores da Administração Pública Municipal,
Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mínimo, as diretrizes de sua
campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as ações estratégicas e as demais normas
da lei do Plano Diretor Estratégico”.
• Lei Orgânica do Município: Art. 137 - Leis de iniciativa do Poder Executivo Municipal
estabelecerão:
•
I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
• § 9º As leis orçamentárias a que se refere este artigo deverão incorporar as prioridades
e ações estratégicas do Programa de Metas e da lei do Plano Diretor Estratégico.
• § 10. As diretrizes do Programa de Metas serão incorporadas ao projeto de lei que
visar à instituição do plano plurianual dentro do prazo legal definido para a sua
apresentação à Câmara Municipal.
Início
Plano Plurianual ( PPA)
•
O Plano Plurianual, com vigência de quatro anos,
deve ser apresentado no segundo semestre do
primeiro ano de mandato dos chefes do poder
executivo, e deve estabelecer os objetivos e as metas
para despesas de capital e outras delas decorrentes,
bem como para os programas de duração continuada.
–
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–
–
Plano para 4 anos com metas físicas e financeiras
Abrange praticamente todos os gastos públicos
Programas cruzam fronteiras organizacionais
Despesas correntes e de capital
Definição de prioridades governamentais
Início
Lei de Diretrizes Orçamentárias
( LDO)
• A LDO, além das prioridades e metas para o orçamento anual, e
da orientação para a elaboração da proposta de orçamento anual,
originalmente previstos no texto constitucional, a partir da
aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal passou a ter um
papel fundamental na definição dos parâmetros de política fiscal
a serem observados pela proposta orçamentária. A LDO deve
trazer, entre outros, metas de superávit primário e nominal,
anexo de riscos fiscais, onde se estimam os passivos contingentes
do governo, e a avaliação da situação financeira e atuarial dos
regimes geral e próprio de previdência social. Na ausência de
uma lei atualizada para regular o processo orçamentário, a LDO
tem servido também para estabelecer normas ad-hoc para a
elaboração e execução do orçamento.
Início
Lei de Diretrizes Orçamentárias
( LDO)
• CF/88:
– definir metas e prioridades e orientar elaboração da LOA
– Alterações na legislação tributária
– Política de aplicação das agencias financeiras de fomento
• LRF:
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–
–
Metas fiscais
Margem de expansão das despesas de caráter continuado
Riscos fiscais
Situação atuarial e financeira dos sistema previdenciários e
fundos
Início
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• A Lei Orçamentária Anual (LOA), apresentada no
segundo semestre de cada ano, estima a receita e fixa a
despesa, compreendendo as administrações direta e
indireta, através dos orçamentos fiscal, da seguridade
social e de investimento das empresas estatais.
– Previsão da receita
– Fixação da despesa
– Autorização para abertura de créditos suplementares
– Autorização para contratação de operações de crédito
Início
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Orçamento Fiscal do Poder Executivo e
Legislativo
• Orçamento de investimentos das empresas
controladas
• Orçamento da seguridade social,
compreendendo as ações de saúde, assistência
social e previdência social
• Demonstrativo do impacto de benefícios de
natureza tributária, financeira e creditícia
Início
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Orçamento anual, subordinado a plano
plurianual
• Elaborado pelo Executivo, aprovado pelo
Legislativo e sancionado pelo Executivo
• Autorizativo / não-obrigatório
• Sujeito a vinculações de receitas e limites
mínimos de gasto
Início
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Salários e vencimentos administrados de forma
centralizada
• Ajustes freqüentes durante o exercício
• Alto nível de rigidez na alocação das despesas
• Orçamento anual tem que ser compatível com o PPA
• Orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão
de receita e fixação de despesa
• Orçamento poderá incluir autorização para abertura de
créditos suplementares e operações de crédito, inclusive
por antecipação de receitas
Início
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Vedações:
– montante de operações de crédito superior às
despesas de capital
– abertura de crédito suplementar ou especial sem
autorização legislativa e especificação de recursos
compensatórios
– vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, exceto saúde, educação, garantias de ARO e
garantias/contragarantias à União
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