Consequências da violação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso
(LCPA)
1. Actos desconformes à LCPA e consequências jurídicas
A Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, avoca a regulamentação da assunção de
compromissos e (sobretudo) dos pagamentos em atraso de um conjunto de entidades que
integram o seu âmbito subjectivo de aplicação, por via da instituição de um complexo
normativo de natureza material e processual disciplinador daquelas matérias. Porque da
simples adstrição a normas jurídicas não resulta o seu efectivo cumprimento, o legislador
sentiu necessidade de prever um arsenal normativo tendente a despoletar consequências
jurídicas desvantajosas para as condutas que violem o disposto naquele diploma. O objecto
da presente intervenção consiste, precisamente, na análise das consequências associadas à
violação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA).
Em termos sistemáticos, as consequências jurídicas da violação da LCPA podem
ser organizadas em duas categorias. A primeira categoria diz respeito às consequências
produzidas sobre os actos jurídicos praticados em desconformidade com aquele diploma,
portanto, consequências jurídicas de natureza objectiva. Integram a segunda categoria, as
consequências jurídicas de natureza subjectiva. São consequências produzidas sobre a
esfera jurídica dos sujeitos que, estando adstritos ao cumprimento das obrigações previstas
na LCPA, assumam comportamentos em desconformidade com as mesmas. Nesta
categoria, podemos distinguir as consequências jurídicas que assumem natureza
institucional, incidindo sobre as entidades previstas no artigo 2.º, e as que assumem
natureza individual, incidindo directamente sobre os agentes integrados naquelas entidades,
aos quais seja imputada a responsabilidade pela assunção de comportamentos
desconformes. Identificada a sistematização adoptada para o efeito da exposição das
consequências associadas à violação da lei de compromissos, importará proceder à
delimitação individual de cada uma das consequências previstas, bem como a uma breve
caracterização das mesmas.
2. Consequência jurídica de natureza objectiva – a nulidade dos contratos
No que concerne a consequências jurídicas de natureza objectiva, a LCPA promove
no n.º 3 do seu artigo 5.º um desvalor jurídico relativamente a contratos e obrigações aos
quais esteja subjacente a assunção de um compromissos sem a necessária aposição do
número de compromisso válido e sequencial no documento de compromisso. Apesar da
regra prevista naquele normativo ser a nulidade, o n.º 4 do mesmo artigo não só prevê
tratar-se de uma anulabilidade, como estabelece as condições e o procedimento para que o
seu efeito seja afastado. A este aspecto acresce o facto do n.º 2 do artigo 9.º excluir os
efeitos restitutivos que se associariam aos regimes quer da nulidade, quer da anulabilidade.
Trata-se, claramente de um regime atípico de invalidade jurídica.
3. Consequências jurídicas de natureza subjectiva
3.1
Consequências jurídicas institucionais
3.1.1
Redução dos fundos disponíveis
No que concerne às consequências jurídicas de natureza subjectiva, será
identificável no texto da LCPA duas consequências de natureza institucional. A primeira
das consequências, prevista nos n.ºs 2 e 3 do artigo 8.º, tem como pressuposto de aplicação
a verificação de um aumento do valor dos pagamentos em atraso durante a vigência da
LCPA – trata-se da violação da regra de ouro prevista no artigo 7.º. Da verificação do
referido aumento resultam duas consequências para as entidades infractoras: (i) não podem
contar para o cálculo dos fundos disponíveis com a previsão da receita efectiva própria a
cobrar nos três meses seguintes; e, (ii) caso pretendam aceder a um aumento excepcional
dos fundos disponíveis nos termos do n.º 1 do artigo 4.º, têm de obter previamente a
autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças. Será uma
consequência jurídica temporalmente condicionada à manutenção do referido pressuposto
aplicativo, isto é, o aumento do valor dos pagamentos em atraso. São várias, e de natureza
diversa, as questões que podem ser suscitadas quanto à consequência jurídica enunciada.
Por brevidade, optamos por seleccionar as seguintes: a necessidade de aferir da sua
conformidade com os princípios da autonomia regional e da autonomia local; a
precariedade da medida de exclusão da previsão da receita efectiva própria a cobrar no
cálculo dos fundos disponíveis, atenta a sua integração no referido cálculo assim que passe
a constituir receita cobrada, visto que os valores no primeiro momento subtraídos ao
cálculo dos fundos não são legalmente consignados ao cumprimento dos pagamentos em
atraso; o facto da exclusão da receita efectiva própria a cobrar no cálculo dos fundos
disponíveis afectar as entidades destinatárias da consequência em causa na proporção da
respectiva importância que essa concreta tipologia de receitas tem no seu orçamento,
solução que poderá revelar-se discriminatória; e a exclusiva aplicação da consequência da
necessidade de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças às
entidades que integram a administração regional e local, já que as entidades previstas na al.
a) do n.º 1 do art. 4.º se encontram originariamente adstritas a tal necessidade.
3.1.2
Realização de auditorias
A segunda consequência jurídica de natureza subjectivo-institucional resulta
prevista no artigo 12.º, e traduz a sujeição das entidades integradas no âmbito aplicativo da
LCPA à realização de auditorias pela Inspecção-Geral de Finanças, ou pela inspecção
sectorial respectiva, quando: violem uma qualquer disposição daquele diploma; ou quando
apresentem riscos de incumprimento acrescidos. Apesar da sua aparente simplicidade, a
efectivação da consequência enunciada é sobremaneira problemática. No que concerne ao
seu âmbito subjectivo, fica por esclarecer como são identificados os sujeitos adstritos à
realização de tais auditorias, isto é, se tal decorrerá de uma análise individualizada dos
mesmos, ou, em sentido diverso, do prévio estabelecimento de critérios que os indiciem – à
semelhança do que sucede no Regime Complementar do Procedimento de Inspecção
Tributária, para a realização de inspecções tributárias. Por sua vez, também não é
esclarecido o âmbito objectivo das auditorias em causa. Em concreto, se as mesmas se
dirigem apenas ao cumprimento da LCPA, ou se, diversamente, assumem um objecto mais
alargado. Por fim, no que respeita ao âmbito temporal da realização das auditorias é apenas
prevista a sua periodicidade, ficando por saber se, verificados os pressupostos referidos, a
adstrição à sua realização ad eternum ou temporalmente delimitada.
3.2
Consequências jurídicas individuais
3.2.1
Não reclamação de pagamentos
São também duas as consequências jurídicas de natureza subjectivo-individual. A
primeira está plasmada no n.º 2 do artigo 9.º, e é aplicável aos casos em que sejam
assumidos compromissos em violação do supramencionado requisito do n.º 3 do artigo 5.º,
que determina a necessidade de aposição do número de compromisso no documento de
compromisso. Nestes casos, o agente económico perante o qual o compromisso tenha sido
desconformemente assumido não poderá exigir o pagamento ou ressarcimento pelos bens
ou serviços fornecidos/prestados à entidade que o assumiu. Não resulta isenta de
dificuldades a aplicação da norma referida. Desde logo, importa perceber se a não inclusão
da “satisfação de outras condições” na previsão da norma referida resulta de uma opção
consciente do legislador ou de mero lapso legislativo. Acresce que, atenta a previsão do n.º
4 do artigo 5.º, somos levados a considerar que a consequência jurídica enunciada
dependerá negativamente do afastamento do efeito anulatório. Os efeitos imediatos da
consequência referida passam pelo afastamento dos efeitos restitutivos que abstractamente
decorreriam da previsão, no n.º 3 do artigo 5.º, da nulidade dos referidos contratos, e que
seriam susceptíveis de conferir às entidades intervenientes efeitos próximos aos do
cumprimento dos mesmos, por aqui também se evitando que os compromissos em causa
venham a configurar pagamentos em atraso, na medida em que o pagamento dos mesmos
nunca será exigível. Por via de uma imposição legal de ónus jurídico, acaba por ser
instituído um regime não remunerado de fiscalização privada do cumprimento das normas
da LCPA, numa lógica de cidadão vigilante do próprio Estado, cuja (des)conformidade
constitucional não poderá deixar de ser ponderada.
3.2.2
Regras de responsabilidade
A segunda das consequências jurídicas de natureza subjectivo-individual consiste na
imputação de diversos regimes de responsabilidade ao agente responsável pela assunção de
compromissos em desconformidade com o preceituado para o efeito nas normas da LCPA.
Determina o artigo 11.º que, naqueles casos, os referidos agentes incorrem em
responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e reintegratória.
Sucede, porém, que o enunciado formulado, que, aliás, é recorrentemente utilizado pelo
legislador nos mais diversos diplomas normativos de natureza financeira, não dispõe da
densidade necessária para que possa constituir fonte autónoma de responsabilidade. Na
verdade, daquela norma mais não poderá ser extraído do que a mera susceptibilidade dos
agentes responsáveis pela assunção desconforme de compromissos incorrerem nas
responsabilidades nela descriminadas, se, e na medida em que, estejam reunidos os
pressupostos para o efeito previstos nos diplomas normativos que as disciplinam. Antes de
nos debruçarmos, ainda que de forma breve, sobre cada uma das responsabilidades,
importa delimitar o âmbito subjectivo da consequência que se analisa. De acordo com a
norma supracitada, serão responsabilizáveis: os titulares de cargos políticos, dirigentes,
gestores ou responsáveis pela contabilidade. Será, desde logo, problemática a questão da
responsabilização dos titulares de cargos políticos, quando sobre os mesmos não se
pronuncia o n.º 1 do artigo 5.º quando refere a competência para a assunção de
compromissos, aspecto que, porventura, será devido ao facto dos mesmos se integrarem na
categoria dos dirigentes – será assim nos termos do al. a) do art. 3.º da Projecto de
Decreto-Lei de Regulamentação da LCPA.
A LCPA não consagra no seu texto quaisquer tipos legais de crime nem as
respectivas sanções criminais, pelo que, atento o princípio da legalidade vigente naquele
domínio, que determina a imperatividade da predeterminação legal das condutas e das
sanções criminais correspondentes, dela não decorrerá em termos imediatos a
responsabilização criminal dos agentes. A condenação dos mesmos naquela sede estará
directamente dependente da sua conduta ser subsumível num tipo legal de crime previsto
em diploma legal diverso da LCPA. No que respeita à responsabilidade disciplinar, para
além da sua genérica previsão nos termos descritos, importa salientar o facto do n.º 4 do
art. 15.º estabelecer que a violação das obrigações de natureza declarativa/informativa
naquele artigo previstas, configuram uma infracção disciplinar. Ora, o princípio da
legalidade resulta atenuado neste domínio, quando comparado com a sua vigência no
domínio criminal, contudo, tal facto não obsta à manutenção do que foi dito relativamente
à ausência de autonomia da previsão do artigo 11.º, pelo que, o exercício da
responsabilidade disciplinar relativamente aos agentes que assumam comportamentos
desconformes com o disposto na LCPA, só poderá ser levada a efeito nos termos previstos
nos diplomas que respectivamente a disciplinam.
No que concerne ao instituto da responsabilidade civil, importa salientar que a
disciplina do mesmo não se esgota, na LCPA, com o preceituado no art. 11.º, na medida
em que o n.º 3 do art. 9.º também se pronuncia sobre o mesmo. O regime de
responsabilidade civil assenta, no essencial, numa lógica de ressarcimento de danos pelos
sujeitos que dêem lugar aos mesmos relativamente aos sujeitos que os tenham sofrido. O
direito a ser ressarcido pelos prejuízos sofridos em decorrência de uma violação das
normas da LCPA, poderá assistir a duas categorias de sujeitos: as entidades que nos termos
do art. 2.º estão sujeitas àquele diploma; e os sujeitos perante os quais os compromissos
hajam sido desconformemente assumidos. Por sua vez, os danos a ser ressarcidos podem
ser directamente imputados aos agentes responsáveis pela assunção desconforme de
compromissos, ou podem sê-lo indirectamente, quando forem originariamente imputados
pelos lesados à entidade que assumiu o compromisso e esta, cumprindo perante aqueles,
venha a exercer o respectivo direito de regresso sobre o agente responsável. Ora, o
ressarcimento directo dos danos ocorrerá nos termos do n.º 3 do art. 9.º, isto é, nos casos
em que os compromissos hajam sido assumidos sem a necessária aposição do número de
compromisso no documento de compromisso. Em tais situações, o contrato celebrado será
nulo e o agente perante o qual o compromisso haja sido assumido não poderá exigir da
entidade que o assumiu qualquer pagamento ou ressarcimento. A norma supramencionada
garante-lhe a possibilidade de exigir junto do agente responsável pelo compromisso
desconforme o ressarcimento dos danos por si incorridos. Em todos os casos descritos, o
ressarcimento de danos estará dependente da verificação dos pressupostos previstos para o
efeito, nos respectivos regimes legais de responsabilidade civil aplicáveis.
De forma análoga ao exposto relativamente ao exercício das demais
responsabilidades previstas no art. 11.º, o exercício da responsabilidade financeira
dependerá da susceptibilidade da conduta violadora da LCPA ser enquadrável no regime
legal que disciplina aquela forma de responsabilidade. Ora, nos termos da Lei de
Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), a responsabilidade financeira
assume uma dupla natureza: reintegratória, consistente na reposição de quantias; e
sancionatória, que se traduz na aplicação de multas. O exercício das referidas formas de
responsabilidade financeira relativamente aos agentes que assumam comportamentos
violadores da LCPA dependerá da susceptibilidade da conduta dos mesmos ser subsumida
num dos tipos legais de responsabilidade financeira previstos. Neste ponto, importa
salientar a necessidade de articulação do regime de responsabilidade civil com o regime da
responsabilidade financeira reintegratória, na medida em que as referidas formas de
responsabilidade serão susceptíveis de se inviabilizar mutuamente.
Ainda no âmbito da matéria de responsabilidade, não podemos deixar de chamar a
atenção para o que se preceitua no n.º 2 do art. 11.º. Aquela norma prevê que o disposto no
n.º 1 não prejudica a demonstração da exclusão de culpa, nos termos gerais de direito. A ser
assim, é instituída uma presunção de culpa dos agentes relativamente ao exercício das
responsabilidades previstas naquele número. Tal presunção, será inconstitucional por
atentar directamente com o preceituado no n.º 2 do art. 32.º da Constituição, relativo à
presunção de inocência em matéria penal.