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Aula 1 - Orçamento Público: conceito e antecedentes; orçamento
tradicional e orçamento moderno. Evolução do orçamento. Princípios
Orçamentários.
1. Orçamento Público: conceito e antecedentes
Embora a famosa “Carta Magna” de 1215, imposta pelos barões
ingleses ao Rei João Sem Terra, seja um marco na tentativa de
restringir o poder tributário da coroa inglesa, é apenas em 1822 que
se reconhece o orçamento inglês como uma peça muito
assemelhada aos orçamentos atuais.
O orçamento público surgiu como instrumento de controle político
sobre os gastos do governo, a fim de reduzir ou de evitar o
crescimento da carga tributária.
Com a crise fiscal, surgiram os críticos do modelo keynesiano, entre
os quais se pode destacar o economista Milton Friedman, defensor
do pensamento econômico liberal.
Conquanto a teoria keynesiana tenha perdido sua influência ao final
do século XX e início do século XXI, ela recuperou parte de sua
importância a partir da crise de 2008, quando os EUA e os principais
países europeus adotaram políticas intervencionistas para mitigar os
efeitos da crise econômica que se iniciou nos Estados Unidos.
Atualmente, a economia norte-americana e as economias da União
Européia enfrentam uma crise fiscal, sinalizando que medidas de
austeridade fiscal estão a caminho nos próximos anos.
2. Funções do Estado
Ao final do século XVIII e início do século XIX dominava o
pensamento econômico liberal, o qual se opunha à intervenção do
Estado na economia. De acordo com os pensadores econômicos
liberais, o governo deveria se deter nas funções típicas de estado,
tais como: justiça, segurança, forças militares, produção de leis.
Uma das justificativas para o constante aumento dos gastos públicos
é a assunção, por parte do Estado, de novas funções: alocativa,
distributiva e estabilizadora.
Impulsionado pelo avanço da Revolução Industrial, o liberalismo, no
plano das finanças públicas, cuidou de manter os gastos públicos
sob controle por meio de um orçamento que tinha como principal
característica identificar os gastos do governo, ou seja, uma peça
predominantemente contábil. Este orçamento ficou conhecido como
orçamento tradicional.
A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles
casos em que não houver a necessária eficiência por parte do
sistema de mercado. Como principais exemplos, podem-se citar os
investimentos em infraestrutura e a provisão de bens públicos e
bens meritórios.
Como o avanço do capitalismo, o crescimento das empresas, que
passaram a formar os grandes conglomerados econômicos, a
formação dos sindicatos de trabalhadores, a urbanização da
população, o capitalismo começa a apresentar suas disfunções, em
meados do século XIX e início do século XX. Em contrapartida, a
ideologia socialista começa a se popularizar na Europa.
A 1ª Guerra Mundial (1914 – 1918) e a Revolução Russa (1917)
marcam um momento de crise do capitalismo, que se acentua com a
crise de 1929.
Durante a década de 1930, o economista inglês John Maynard
Keynes propagou sua teoria econômica que, em linhas gerais,
defendia a intervenção do Estado na economia a fim de mitigar os
efeitos adversos dos ciclos econômicos.
Após a 2ª Guerra Mundial, o mundo ficou polarizado militarmente e
ideologicamente durante a “Guerra Fria”, o que levou grande parte
dos países do ocidente a adotaram a “Política do Bem Estar Social”
(Welfare State), originada do pensamento keynesiano.
O Welfare State defende a igualdade de oportunidades no acesso à
saúde, educação e alimentação, além da regulação da economia por
meio da intervenção estatal. A implementação de políticas sociais
contribuiu de forma expressiva para o aumento dos gastos públicos
nos anos seguintes à Segunda Guerra Mundial, levando à crise
fiscal dos anos 80 e 90.
Função alocativa
O bem privado típico possui três características básicas: (i) os
benefícios estão limitados a um consumidor; (ii) há rivalidade no
consumo desse bem; e (iii) o consumidor é excluído no caso de não
pagamento.
O bem público típico “segurança pública” não tem sua fruição
limitada a um consumidor, seu consumo por um cidadão não reduz a
quantidade do mesmo bem fruível por outra pessoa. O cidadão não
é excluído no caso de não pagamento. Os benefícios do bem público
típico não se limitam a um único consumidor e nem podem ser
recusados por ele. Para a alocação de recursos públicos aos bens
públicos, o processo político substitui o sistema de mercado.
Em alguns casos o Estado emprega recursos públicos na provisão
de bens com todas as características de bens privados. Tal situação
se justifica em razão das “externalidades positivas”, ou seja, os
benefícios que se difundem pela coletividade são de maior
importância que o ganho individual pela fruição do bem.
A educação é um dos melhores exemplos de bem meritório, pois os
benefícios, para a sociedade, decorrentes de um maior nível de
escolaridade da população justificam a aplicação de recursos
públicos na sua provisão.
Função Distributiva
Consiste na atuação do Estado para reduzir as desigualdades
sociais e inter-regionais.
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O orçamento também é um instrumento de distribuição de renda, na
medida em que as pessoas ou regiões de maior renda contribuem
com mais recursos para o financiamento das políticas sociais.
Função Estabilizadora
A função estabilizadora se detém em manter sob controle as
principais variáveis econômicas: emprego, crescimento inflação.
O orçamento público é um importante instrumento da política
estabilizadora. Os gastos públicos influem na demanda agregada,
podendo impactar nos níveis de crescimento e de preços. O
orçamento público é importante ferramenta de política fiscal.
A função estabilizadora também é cumprida por meio da regulação
da oferta de moeda (política monetária) às necessidades da
economia.
3. Orçamento Tradicional e Orçamento Moderno
Conforme já abordado, o orçamento tradicional tinha como
preocupação central o controle dos gastos públicos, visando ao
controle do aumento dos tributos.
Neste tipo de orçamento, prevalece o incrementalismo no
atendimento das necessidades financeiras das unidades
organizacionais, o que mostra sua ênfase na classificação
institucional da despesa. Não há a preocupação com a fixação de
objetivos e metas. O orçamento tradicional é uma mera peça
contábil, que dá ênfase aos meios de que o Poder Público se utiliza
na sua atuação (“Lei de Meios”).
O orçamento tradicional, de caráter liberal, tem postura neutra do
ponto de vista econômico.
Orçamento de Desempenho
O orçamento de desempenho representa uma evolução do
orçamento tradicional no sentido de se buscar resultados a partir da
execução orçamentária.
de mais de um exercício financeiro para apresentar os resultados
que o justificaram.
Orçamento-programa
O orçamento-programa apresenta como principal característica a
vinculação entre planejamento e orçamento. De acordo com a
técnica do orçamento-programa, os gastos do governo devem ser
orientados por um plano que tenha por objetivo resolver um
problema ou atender a uma necessidade da sociedade. Os
programas são implementados por meio de ações, as quais
constarão da lei orçamentária.
Esta espécie de orçamento preocupa-se com o objetivo do gasto,
que é mensurado por meio de indicadores que constam do plano
governamental.
Em termos práticos, pode-se afirmar que o programa é o elemento
integrador entre o planejamento e o orçamento públicos, pois as
ações que constituirão as despesas orçamentárias são o esforço
concretizador dos programas que compõem o planejamento do
governo.
A lei nº 4.320/64, apesar de referir-se a programas de trabalho em
diversos de seus dispositivos, não criou as condições formais e
metodológicas necessárias para a implantação do orçamentoprograma no Brasil.
A primeira norma federal a estabelecer a obrigatoriedade na
elaboração sistemática de planos de governo foi o Decreto-lei nº
200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispondo sobre a organização da
administração federal e estabelecendo diretrizes para a reforma
administrativa, o referido decreto-lei define o planejamento como
“princípio fundamental”:
“Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos
seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
(...)”
Entretanto, ainda carece de um planejamento central, sendo ainda
incipiente a vinculação entre planejamento e orçamento.
As bases da institucionalização e da integração do planejamento
com o orçamento e execução financeira estão assim disciplinadas:
Orçamento Base Zero ou por Estratégia
“Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a
segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas
elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e
atualização dos seguintes instrumentos básicos:
O orçamento Base Zero caracteriza-se pela necessidade da
recorrente validação dos gastos efetuados pelos órgãos
governamentais.
De acordo com esta técnica, gastos passados não justificam futuros
dispêndios, ou seja, não há “direitos adquiridos” no orçamento.
Este tipo de orçamento tem como desvantagem a dificuldade para
condução de programas plurianuais, ou seja, planos que necessitem
a) plano geral de govêrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembôlso.” (grifo nosso)
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O orçamento-programa é hoje o paradigma de orçamento moderno e
é o modelo empregado atualmente no Brasil.
Orçamento Participativo
O orçamento participativo caracteriza-se pela atuação direta da
população na elaboração do orçamento. Não se trata de modelo que
se opõe ao orçamento-programa, mas uma forma de a sociedade
contribuir com o Poder Executivo na elaboração da proposta
orçamentária.
No Brasil, destaca-se a experiência da Prefeitura de Porto Alegre na
implementação do orçamento participativo. A Lei de
Responsabilidade Fiscal determina que devem ser incentivadas a
participação popular e a realização de audiências públicas durante
os processos de elaboração das leis orçamentárias. Contudo, a
CF/88 deixa claro que a iniciativa em matéria orçamentária cabe
privativamente ao Poder Executivo.
4. Orçamento nas constituições brasileiras
5. Princípios Orçamentários
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
x.
xi.
5.1.
UNIVERSALIDADE
UNIDADE OU TOTALIDADE
ANUALIDADE
LEGALIDADE
ORÇAMENTO BRUTO
ESPECIFICAÇÃO
EQUILÍBRIO
EXCLUSIVIDADE
NÃO AFETAÇÃO
PUBLICIDADE
NÃO ESTORNO
UNIVERSALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 3º E 4º)
O princípio orçamentário da universalidade, estabelecido pelos
artigos 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e
normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição, determina que a
LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e
despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e
fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
Vejamos o texto da Lei nº 4.320/64:
Alguns autores consideram a Lei de 14 de dezembro de 1827 como
a primeira lei de orçamento no Brasil. A Constituição de 1824
atribuía ao Executivo a competência para elaboração da proposta
orçamentária, cuja aprovação caberia à Assembléia Geral (Câmara
dos Deputados e Senado).
Com a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento passou a
ser função privativa do Congresso Nacional, o que, de fato, nunca
ocorreu, pois a proposta era concebida no gabinete do Ministro da
Fazenda.
Na Constituição de 1934 a competência para elaboração da
proposta orçamentária era do Poder Executivo, cabendo ao Poder
Legislativo a votação do orçamento.
A partir da instauração do regime autoritário, que gerou a
Constituição de 1937, o orçamento passou a ser elaborado e
decretado pelo Presidente da República.
A redemocratização do país, com a Constituição de 1946, trouxe de
volta o orçamento misto (elaborado pelo Poder Executivo e aprovado
pelo Poder Legislativo).
A Constituição outorgada de 1967 retirou prerrogativas do Poder
Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criassem ou
aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do
orçamento. A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, manteve os
dispositivos sobre o orçamento, constantes da Constituição de 1967.
A Constituição de 1988 devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa
de propor emendas de despesa ao projeto de lei de orçamento,
mantendo a iniciativa privativa do Poder Executivo em matéria
orçamentária.
“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas,
inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as
operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de
papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo
financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas
próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou
que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto
no artigo 2°.”
5.2. UNIDADE OU TOTALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)
O princípio orçamentário da unidade ou totalidade, previsto pelo
caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, determina a existência de
orçamento único para cada um dos entes federados – União,
Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitar
múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.
Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em
cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legal
dentro de cada esfera federativa: a LOA (Lei Orçamentária Anual).
Cabe aqui registrar que a definição supramencionada é aquela que
consta do Manual Técnico de Orçamento (MTO).
James Giacomoni ensina que o princípio da totalidade seria uma
evolução do princípio da unidade, posto que, no Brasil, a LOA
engloba três orçamentos: Fiscal, Seguridade Social e de
Investimentos das Estatais. Diante desta estruturação dada pela
Constituição de 1988 à LOA, o citado autor, entre outros, defende
que no Brasil se aplica o princípio da totalidade ao invés da unidade.
O MTO adotou a posição de que os princípios da unidade e
totalidade correspondem ao mesmo conceito.
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5.3. ANUALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)
O princípio orçamentário da anualidade ou periodicidade, estipulado
pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o exercício
financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das
receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir.
Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro
coincidirá com o ano civil e, por isso, será de 1º de janeiro a 31 de
dezembro de cada ano.
“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
(...)”
Este princípio tem como principal objetivo preservar a transparência
das contas públicas, que se perderia se fosse permitida a
apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias.
5.6. ESPECIFICAÇÃO
A CF/88 traz a seguinte exceção a este princípio:
“art. 167 (...)
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.”
Neste ponto do nosso curso apenas devemos saber que os créditos
especiais e extraordinários, assim como os créditos
suplementares, são espécies do gênero “créditos adicionais”.
5.4. LEGALIDADE (CF/88, ART. 165)
Este princípio determina que o orçamento de ser uma lei, proposta
pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. O artigo 165 da CF/88
fundamenta este princípio:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.” (grifo nosso)
Este foi um dos primeiros princípios orçamentários a surgir, pois,
com o advento da República, o administrador dos recursos públicos
passa a prescindir da autorização dos representantes do povo
(parlamento) para gastar o dinheiro público.
A discussão e aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA e
leis de créditos adicionais) pelo Poder Legislativo, permitem-lhe
conhecer previamente (e autorizar ou não) os dispêndios a serem
realizados pela Administração Pública.
O princípio da especificação veda a inclusão de dotações globais no
orçamento. Esta prática, embora defendida por alguns, em face de
gerar uma possível flexibilidade administrativa, prejudica o controle
dos gastos públicos.
Ele está enunciado no art. 5º da Lei nº 4.320/64:
“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal,
material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras,
ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.”
“Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento
segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua
natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas
gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por
dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.”
(grifo nosso).
Como se pode ver o parágrafo único do art. 20 da Lei nº 4.320/64
representa exceção a este princípio. A título de exemplo, podemos
citar alguns gastos das Forças Armadas, que, em razão da
preservação da segurança nacional, são atendidos por dotações
globais. Outro exemplo comum são os gastos com os programas de
proteção a testemunhas, que, por razões óbvias, não devem ser
detalhados.
Outra exceção ao princípio da especificação é a Reserva de
Contingência, fonte de recursos para fazer face a passivos
contingentes, por exemplo. A Lei de Responsabilidade Fiscal
determina sua inclusão na LOA:
“Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma
compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
(...)
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
5.5. ORÇAMENTO BRUTO (LEI 4.320/64, ART. 6º)
a) (VETADO)
Este princípio determina que as receitas e despesas devem constar
do orçamento por seus valores totais, sendo vedadas quaisquer
compensações ou apresentação de valores líquidos de receitas ou
despesas. Vejamos o texto do art. 6º da Lei nº 4.320/64:
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos.”
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Pode-se verificar que a Reserva de Contingência, na verdade, é uma
despesa fixada na LOA e que não será executada, pois sua função é
servir como fonte de recursos para outras despesas orçamentárias.
Portanto, trata-se de uma dotação global, visto que não há como se
identificar previamente onde será aplicada.
5.7. EQUILÍBRIO
O princípio do equilíbrio determina que o total das receitas
orçamentárias previstas deve ser igual ao total das despesas
orçamentárias fixadas, na LOA.
Entretanto, no Brasil, este equilíbrio pode esconder déficits
orçamentários, pois o conceito de receita orçamentária adotado pela
Lei nº 4.320/64 engloba os recursos financeiros obtidos por meio de
operações de crédito (desde que não sejam por Antecipação da
Receita Orçamentária – ARO).
Neste contexto, o orçamento pode ser equilibrado por meio de
operações de crédito.
“art. 12 (...)
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito
não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do
projeto de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-5)”
Ainda na LRF, encontramos o artigo 44, o qual dispõe sobre a
aplicação de recursos obtidos a partir da alienação de ativos (bens e
direitos) públicos:
“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da
alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para
o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei
aos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos.” (grifo nosso).
Alguns autores enunciam este artigo como a Regra de Ouro da LRF.
5.8. EXCLUSIVIDADE (CF/88, ART. 165, § 8º)
Entretanto, a realização de operações de crédito tem como
conseqüência natural o aumento da dívida pública, um dos principais
problemas relacionados à política fiscal de um ente político.
O princípio da exclusividade veda a inclusão, em leis orçamentárias,
de matérias estranhas a este tema. Entretanto, devemos ressaltar
suas duas exceções:
A CF/88, em seu artigo 167, III determina que a receita de
operações de crédito não poderá superar as despesas de capital
fixadas no orçamento:
- autorização para abertura de créditos suplementares; e
“Art. 167. São vedados:
- autorização para contratação de operação de crédito, inclusive
por antecipação de receita (ARO).
Vejamos o texto constitucional:
(...)
“art. 165 (...)
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;”
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei.”
Tal comando constitucional ficou consagrado pela doutrina como o
nome de “Regra de Ouro” e tem como objetivo evitar que a dívida
pública cresça de forma mais rápida que o endividamento público.
Esta conclusão é possível se considerarmos que, em regra, as
despesas de capital contribuem para o aumento do patrimônio
público (são despesas orçamentárias não-efetivas e, por isso, são
acompanhadas do registro de uma variação ativa orçamentária, ou
seja, de uma “mutação ativa”).
Importante ressaltar que a Regra de Ouro não proíbe a aplicação de
receitas de operações de crédito em despesas correntes.
Outro aspecto relevante é atentar para as exceções, pois, como se
verifica da leitura do dispositivo constitucional, caso o montante das
operações de crédito seja superior às despesas de capital, tais
despesas orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditos
suplementares e especiais aprovados por maioria absoluta e com
destinação específica. Esta é a única hipótese em que uma lei
orçamentária deverá ser aprovada por maioria absoluta.
A LRF trouxe comando similar em seu artigo 12, § 2º, porém, foi
objeto da ADIN 2.238-5, que o suspendeu liminarmente.
O princípio da exclusividade tem como objetivo evitar as “caudas
orçamentárias”, ou seja, a inserção, em leis orçamentárias, de
matérias estranhas ao orçamento. Tais “caudas” ficaram famosas
por gerarem, no dizer de Ruy Barbosa, verdadeiros “orçamentos
rabilongos”.
5.9. NÃO AFETAÇÃO OU DA NÃO VINCULAÇÃO (CF/88, ART.
167, IV)
O princípio da não afetação das receitas determina que é vedada a
vinculação da receita de impostos a fundo, órgão ou despesa.
Entretanto, este princípio comporta várias exceções, todas de
estatura constitucional, ou seja, para se vincular a receita de um
imposto é necessária a aprovação de uma emenda à constituição.
Vejamos as exceções ao princípio da não afetação:

repartição tributária de impostos (arts. 158 e 159 da
CF/88);
6





destinação de recursos para ações e serviços
públicos de saúde;
manutenção e desenvolvimento do ensino;
realização das atividades da administração tributária;
prestação de garantia às operações de crédito por
antecipação de receita (ARO);
prestação de garantia ou contragarantia à União e
para pagamento de débitos para com esta.
por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)”
Como se pode verificar a partir do art. 76 do ADCT, a vinculação fica
reduzida, em regra, em 20%, ou seja, o percentual de vinculação
incidirá sobre 80% da receita arrecadada, ressalvados os casos
previstos na CF/88.
5.10. PUBLICIDADE
Tais exceções se encontram no inciso IV e no § 4º, ambos do art.
167 da CF/88. Vejamos:
“art. 167. São vedados:
(...)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a
que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as
ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
O princípio orçamentário da publicidade é a base da atividade da
Administração Pública no regime democrático, previsto pelo caput do
art. 37 da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao orçamento público,
pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que
determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público
de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução
orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa,
informações sobre a arrecadação da receita e a execução da
despesa.
O princípio da publicidade também deve ser visto sob o aspecto da
divulgação dos atos do governo via imprensa oficial.
5.11. NÃO ESTORNO (CF/88, ART. 167, VI)
Este princípio veda a transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
(...)
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos
impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que
tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de
garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos
para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)”
Dada a grande vinculação de receitas no Brasil, a EC nº 56 de 2007
prorrogou a Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 31 de
dezembro de 2011. Vejamos o que diz o artigo 76 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
“Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de
dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União
de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio
econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida
data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 56, de 2007)
§ 1º O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo
das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma
dos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da
Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se
refere o art. 159, I, c, da Constituição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Tem por objetivo evitar que os gastos aprovados pelo Poder
Legislativo seja alterados pelo administrador, o que tornaria inócua a
função fiscalizadora do parlamento.
Vejamos o texto constitucional:
“Art. 167. São vedados:
(...)
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para
outro, sem prévia autorização legislativa;”
EXERCÍCIOS
1. (FGV - BADESC Analista Administrativo 2010) As alternativas a
seguir apresentam características do orçamento-programa, à
exceção de uma. Assinale-a.
§ 2o Excetua-se da desvinculação de que trata o caput deste artigo
a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se
refere o art. 212, § 5o, da Constituição. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 27, de 2000)
(A) O orçamento-programa aloca recursos para a consecução de
objetivos e metas.
(B) O orçamento-programa adota, como principal critério de
classificação, o funcional-programático.
(C) O orçamento-programa usa sistematicamente indicadores e
padrões de medidas de desempenho.
(D) A estrutura do orçamento-programa é voltada para os aspectos
administrativos e de planejamento.
(E) A elaboração do orçamento-programa considera as
necessidades financeiras das unidades organizacionais.
§ 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o
percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze
inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco
2. (CESPE - MTE ADMINISTRADOR 2008) O incrementalismo
orçamentário desvirtua ou compromete a desejável integração entre
o planejamento e o orçamento. De acordo com essa sistemática, a
“base” formada pelos programas já introduzidos no orçamento tende
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a perpetuar-se, com pequenos incrementos, compreendendo a
maior parte dos recursos. Alguns autores denominam essa
tendência de resistência à mudança, à revisão dos objetivos,
diretrizes e metas, como inércia ou inercialidade.
3. (CESPE - STF ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) A adoção
do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de
Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de
caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissezfaire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as
imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico.
4. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) O
orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como
instrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do
século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função
relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou
expansão do nível de atividade.
5. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) A utilização
da política orçamentária para os propósitos de estabilização
econômica implica promover ajustes no nível da demanda agregada,
expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrência de
deficits ou superavits.
6. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) O
orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo
fato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura
básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos
valores.
7. (CESPE - SAD/PE APO 2010) Acerca dos métodos, técnicas e
instrumentos do orçamento público, assinale a opção correta.
A) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte
vinculação ao sistema de planejamento.
B) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a
instituição realiza, não no que ela gasta.
C) O orçamento participativo é, atualmente, a técnica orçamentária
adotada pela União.
D) O orçamento-programa tem como principais critérios
classificatórios o funcional e o programático.
E) O processo orçamentário deve ser dissociado dos processos de
planejamento e programação.
8. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) O
orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao
parlamento discutir com o órgão de execução as formas de
planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao
melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos
relativos a custo/benefício.
9. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) De acordo
com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto
público e o que o governo adquire, em detrimento do que se
pretende realizar.
10. (CESPE - ABIN AGENTE TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA
ADMINISTRAÇÃO 2010) O orçamento de base zero tem a grande
vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por
meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos
públicos.
11. (CESPE - ABIN OFICAL TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA
ADMINISTRATIVO 2010) De acordo com a concepção tradicional, o
orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios
com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as
funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a
segundo plano.
12. (FGV - SF Analista Legislativo Administração 2008) Na forma da
Lei 4320/64, é correto afirmar que:
(A) a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as
de operações de crédito por antecipação de receitas autorizadas em
lei.
(B) todas as receitas e despesas constarão na Lei Orçamentária
Anual pelos seus totais, deduzidas as parcelas relativas às
compensações de obrigações.
(C) a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas
a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material,
serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, sem
exceções.
(D) a Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias
dos órgãos do Governo e da Administração centralizada e
descentralizada ou que, por intermédio deles se devam realizar.
(E) a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.
13. (SF Consultor de Orçamento 2008) A lei 4320/64 consagra
princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a
serem observados na elaboração do orçamento. Em relação ao
princípio da especificação assinale a afirmativa correta.
(A) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de
maneira discriminada de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, a origem dos recursos, bem como a sua
aplicação.
(B) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas as
receitas e despesas públicas, sem quaisquer deduções ou
compensações entre devedores e credores.
(C) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria
pertinente ao orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos
estranhos à previsão da receita e à fixação das despesas,
ressalvados os casos previstos na legislação.
(D) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas
e despesas de todos os Poderes e Órgãos da Administração Pública
pelos seus totais, observada a discriminação quanto aos aspectos
fiscais, sociais e previdenciários.
(E) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas,
órgãos ou fundos, ressalvada a vinculação prevista para as
despesas com educação, saúde e assistência social.
14. (FGV - TCM/RJ Auditor 2008) Assinale a afirmativa correta.
(A) O princípio da proibição do estorno está consagrado na
Constituição de 88.
(B) A lei de orçamento consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços
de terceiros, transferências ou quaisquer outras.
(C) São princípios orçamentários: exclusividade, transparência,
legalidade, anualidade e anterioridade.
(D) A liquidação de despesas consiste no pagamento ou na inscrição
em restos a pagar.
(E) A determinação de que os orçamentos sejam aprovados por lei
formal se pauta no princípio da exclusividade.
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15. (FGV - TCM/RJ Auditor 2008) A respeito dos Princípios de
Direito Financeiro, assinale a afirmativa incorreta.
(A) O princípio da unidade orçamentária, expressamente previsto na
Constituição de 1988, significa que o orçamento, para ser mais
eficaz, deverá ser elaborado em um documento legal único.
(B) Com base no princípio da legalidade, a Constituição de 1988
disciplina o aspecto formal em que deve ser pautado o sistema
orçamentário, reservando ao Poder Executivo a competência
privativa para encaminhar o projeto de lei orçamentária anual.
(C) A vedação quanto à transposição, ao remanejamento ou à
transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa,
é considerado pela doutrina como princípio da proibição de estorno.
(D) A Constituição de 1988 veda, com as devidas ressalvas, a
vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.
(E) A afirmativa de que a lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa
exterioriza o princípio da exclusividade orçamentária.
16. (FGV – CAERN ADMINISTRADOR 2010) A Constituição da
República prevê, no art. 165, § 8º, o seguinte:
como instrumento de controle das atividades financeiras do governo.
São considerados princípios orçamentários, EXCETO:
A) Unidade e universalidade.
B) Anualidade e exclusividade.
C) Especificação e publicidade.
D) Equilíbrio financeiro, orçamento bruto e não-afetação.
E) Eficiência e eficácia.
19. (CESPE – CNPQ ASSISTENTE I 2011) O princípio
orçamentário da totalidade determina que haja um orçamento único
para cada um dos entes federados, com a finalidade de se evitar a
ocorrência de múltiplos orçamentos paralelos internamente à mesma
pessoa política.
20. (CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO PREVIC 2011) A
legislação brasileira, ao admitir a existência do orçamento da
seguridade social e do orçamento fiscal, viola o princípio da
totalidade orçamentária.
21. (CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO PREVIC 2011) Dos
recursos arrecadados pela União com as contribuições sociais
incidentes sobre o lucro, a receita ou o faturamento das empresas,
destinados ao financiamento da seguridade social, é permitida a
desvinculação de até 20% da arrecadação, o que diminui o montante
das receitas que deveriam ser destinadas às políticas de
previdência, saúde e assistência social.
22. (CESPE - DPU ANALISTA TÉCNICO ADMINISTRATIVO 2010)
Acerca dos princípios orçamentários, assinale a opção correta.
Dessa forma, o texto legal estabelece que o orçamento conterá,
apenas, matéria financeira, de forma que matérias estranhas não
estejam nele insertas. Esse princípio foi citado por Rui Barbosa, ao
comentar a existência das chamadas “caudas orçamentárias”.
O princípio a que se refere o texto acima é o da:
A)
B)
C)
D)
E)
Legalidade
Vinculação ao instrumento convocatório
Especificidade
Periodicidade
Exclusividade
17. (FGV – DETRAN-RN ASSESSOR TÉCNICO ÁREA
ADMINISTRATIVA 2010) O Orçamento Público é o planejamento
feito pela Administração Pública para atender, durante determinado
período, os planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos.
Dentre os princípios orçamentários, assinale o que afirma que “a Lei
Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita”:
A) Especificação.
B) Universalidade.
C) Exclusividade.
D) Unidade.
E) Não-afetação.
18. (FGV – DETRAN-RN ASSESSOR TÉCNICO ÁREA
ADMINISTRATIVA 2010) O Orçamento Público surgiu para atuar
A) O princípio do orçamento bruto determina que o orçamento deva
abranger todo o universo das receitas a serem arrecadadas e das
despesas a serem executadas pelo Estado.
B) O princípio da legalidade, um dos primeiros a serem
incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o
orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de
um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e
submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para
apreciação e posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e
publicação.
C) O princípio da anualidade ou da periodicidade estabelece que o
orçamento obedeça a determinada periodicidade, geralmente um
ano, já que esta é a medida normal das previsões humanas, para
que a interferência e o controle do Poder Legislativo possam ser
efetivados em prazos razoáveis, que permitam a correção de
eventuais desvios ou irregularidades verificados na sua execução.
No Brasil, a periodicidade varia de um ano a dois anos, dependendo
do ente federativo.
D) O princípio da totalidade, explícito de forma literal na legislação
brasileira, determina que todas as receitas e despesas devem
integrar um único documento legal. Mesmo sendo os orçamentos
executados em peças separadas, as informações acerca de cada
uma dessas peças são devidamente consolidadas e
compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos.
E) O princípio da especificação determina que, como qualquer ato
legal ou regulamentar, as decisões sobre orçamento só têm validade
após a publicação em órgão da imprensa oficial. Além disso, exige
que as informações acerca da discussão, elaboração e execução
dos orçamentos tenham a mais ampla publicidade, de forma a
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garantir a transparência na preparação e execução do orçamento,
em nome da racionalidade e da eficiência.
23. (CESPE - MPU ANALISTA DE CONTROLE INTERNO 2010) O
princípio da discriminação ou especialização trata da inserção de
dotações globais na lei orçamentária, providência que propicia maior
agilidade na aplicação dos recursos financeiros.
24. (CESPE - MPU ANALISTA DE CONTROLE INTERNO 2010) A
abertura de crédito suplementar e a contratação de operações de
crédito são excepcionalidades em relação ao princípio da
exclusividade, previstas na CF e em legislação específica.
25. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) O princípio
da exclusividade foi proposto com a finalidade de impedir que a lei
orçamentária, em razão da natural celeridade de sua tramitação no
legislativo, fosse utilizada como mecanismo de aprovação de
matérias diversas às questões financeiras.
26. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) De acordo
com o princípio da não afetação, o montante das despesas não deve
superar o montante das receitas previstas para o período.
27. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) A aplicação
do princípio do orçamento bruto visa impedir a inclusão, no
orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do
saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e
as despesas de determinado serviço público.
28. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) O princípio
da exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrência das
chamadas caudas orçamentárias.
29. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) A existência
do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos,
constitui uma exceção ao princípio orçamentário da unidade.
30. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) Conforme o
princípio orçamentário da unidade, todas as receitas e despesas
devem integrar o orçamento público.