CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE
Aulas 12 e 13
IGEPP – Senado Federal
Prof. Leo van Holthe
CONCEITO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Fiscalização da compatibilidade de uma lei
ou de um ato do Poder Público com as normas
da Constituição.
PRESSUPOSTOS DO CONTROLE
a) rigidez constitucional (princípio da
imutabilidade relativa ou da estabilidade
constitucional);
b) supremacia formal ou jurídica da
Constituição.
FATORES DO CONTROLE
1.º) Parâmetro constitucional: conjunto de
normas constitucionais que se toma como
referência
para
a
declaração
de
inconstitucionalidade do ato normativo. Há
diferença do parâmetro no controle difusoincidental e no controle abstrato-principal? E o
que é bloco de constitucionalidade?
2.º) Objeto do controle: lei ou ato do Poder
Público
que
sofre
o
controle
de
constitucionalidade. Pode ser um ato federal,
estadual, distrital ou municipal, desde que:
a) ofenda diretamente a CF/88;
b) seja editado posteriormente a 1988 (ou
após o parâmetro const.).
ESPÉCIES DE INCONSTITUCIONALIDADE
a)
Inconstitucionalidade
material
(nomoestática): o conteúdo da lei é
incompatível com o conteúdo da CF versus
Inconstitucionalidade formal (nomodinâmica):
as regras de processo legislativo constitucionais
não foram observadas. Divide-se em: objetiva,
subjetiva e orgânica.
b) Inconstitucionalidade por ação: elaboração
de uma lei incompatível com a CF/88 versus
Inconstitucionalidade por omissão: a CF exige a
edição de ato normativo e o órgão competente
mantém-se inerte. Esta subdivide-se em:
– total ou formal e parcial ou mat.;
– absoluta e relativa.
c) Inconstitucionalidade direta ou imediata: a
lei ou ato normativo viola diretamente a
Constituição versus Inconstitucionalidade indireta
ou mediata: o decreto viola primeiro a lei e, por
via oblíqua, a CF/88.
d) Inconst. originária: o ato é inconst. desde a
sua
origem
versus
Inconstitucionalidade
superveniente: a norma nasce constitucional, mas
torna-se
incompatível
com
a
CF
supervenientemente, seja por uma nova CF, seja
por uma emenda const.
SISTEMAS DE CONTROLE DE CONST.
a) Controle político: controle exercido por
órgãos de natureza política (Legislativo ou
Executivo). Ex.: França.
b) Controle jurisdicional: o controle é feito
pelo Judiciário. Ex.: EUA e Brasil.
c) Controle misto: certas leis são submetidas
ao controle político e outras ao controle
jurisdicional. Ex.: Suíça.
TIPOS DE CONTROLE
a) Quanto ao momento:
- Controle preventivo, a priori: controle
realizado antes de a norma ser definitivamente
elaborada.
- Controle sucessivo, repressivo, a
posteriori: é o controle feito após a norma ser
definitivamente
elaborada
(depois
da
publicação).
b) quanto aos órgãos competentes:
- Controle difuso ou aberto: controle
exercido por vários órgãos, no Brasil, por
qualquer juiz ou tribunal.
- Controle concentrado ou fechado:
controle feito por um único órgão, no Brasil, o
STF para a CF/88 e os tribunais de Justiça para
as constituições estaduais e a LODF.
c) quanto à via utilizada:
- Controle por via de exceção ou de defesa,
incidental, incidenter tantum - controle
concreto: a inconst. da lei é arguida
incidentalmente, no curso de um processo
judicial onde estão sendo discutidos direitos
subjetivos.
- Controle por via de ação direta, via
principal - controle abstrato, em tese:
determinadas autoridades públicas (ex.:
presidente da República) ajuízam uma ação
autônoma (ex.: ADI) cujo objetivo principal é a
declaração da inconstitucionalidade da lei, sem
levar em conta qualquer caso concreto.
CONTROLE DE CONST. NO BRASIL
No Brasil, o controle preventivo é
eminentemente
político,
realizado
pelo
Legislativo (CCJ) e Executivo (veto jurídico – CF,
art. 66).
Excepcionalmente, o controle preventivo é
jurisdicional, pelo MS do parlamentar durante o
processo legislativo de uma lei ou emenda const.,
quando violado o devido processo legislativo.
O controle repressivo brasileiro, por sua vez,
é predominantemente jurisdicional, combinando-se os modelos: norte-americano ou
difuso-incidental e europeu ou concentradoprincipal.
O Brasil adotou, como regra, o controle
repressivo jurisdicional “misto”, eclético ou
sincrético.
Excepcionalmente, o controle repressivo é
político, a saber:
– medida provisória (CF, art. 62);
– veto legislativo (CF, art. 49, V);
– tribunais de contas (Súmula 347 do STF);
– chefes do Poder Executivo (STF, ADI 221/DF).
CONTROLE
JURISDICIONAL
DIFUSO,
CONCRETO E INCIDENTAL
Registro histórico: caso Marbury x Madison
(1803). No Brasil: CF de 1891.
Controle exercido por qualquer juiz ou
tribunal.
No âmbito de um caso concreto, em que se
discute direitos subjetivos.
A
inconstitucionalidade
é
arguida
incidentalmente, por via de exceção.
A questão da inconstitucionalidade pode ser
alegada por qualquer das partes, pelo MP, por
terceiros intervenientes ou de ofício pelo juiz
(matéria de ordem pública).
O controle difuso pode ser realizado em
qualquer espécie de ação (inclusive ação civil
pública).
Os efeitos da decisão do controle difusoincidental, em regra, são:
a) ex tunc: retroagem à data da
publicação da lei;
b) inter partes: somente entre as partes,
pois a lei deixa de ser aplicada apenas no
processo em que foi julgada.
Exceções:
a) ampliação dos efeitos da decisão
definitiva do STF pelo Senado Federal (art.
52, X) (o que era inter partes passa a ser
erga omnes);
b) utilização do art. 27 da Lei n.
9.868/99 para ações de controle difusoincidental (STF, RE 197.917/SP) (o que era
ex tunc passa a ser ex nunc ou pro futuro).
Art. 52, X: o Senado Federal concede à
decisão do STF eficácia erga omnes e ex nunc (ex
tunc p/ a Adm. Públ. federal – Decreto n.º
2.346/97).
Esse é um poder discricionário do SF, que só
se aplica no controle difuso-incidental.
Cláusula de reserva de plenário (CF, art. 97):
os tribunais somente poderão declarar a
inconstitucionalidade de uma lei ou ato
normativo pelo voto da maioria absoluta de
seus membros ou dos membros do respectivo
órgão especial (CF, art. 93, XI).
Exceção: o art. 481, parágrafo único, do CPC
trouxe duas exceções, pois os órgãos fracionários
dos tribunais não precisam submeter a arguição
de inconst. ao plenário ou ao órgão especial,
quando já houver:
a) pronunciamento anterior do
plenário ou do órgão especial do mesmo
tribunal sobre a matéria; ou
b) pronunciamento anterior do
plenário do STF sobre a questão.
CONTROLE JURISDICIONAL CONCENTRADO E
ABSTRATO
Registro histórico: Constituição da Áustria
de 1920. No Brasil: EC n.º 16/65 (ADI).
Controle realizado pelo órgão de cúpula do
Judiciário (STF p/ a CF/88 e TJs p/ as const. est. e
LODF) em ações específicas (ADI genérica, ADC,
ADI por omissão, ADI interventiva e ADPF).
Discussão abstrata, em tese da (in)const. da
lei.
O controle concentrado-principal instaura
um processo objetivo, sem partes ou
lide/litígio.
Os efeitos são, em regra, erga omnes,
vinculantes e ex tunc.
ADI GENÉRICA
Competência: STF p/ proteger a CF/88.
Objeto: lei ou ato normativo federal ou
estadual (ou do DF no uso de competência
estadual – Súm. 642 do STF).
O STF pode declarar a inconst. de lei
municipal?
A lei ou ato normativo federal/ estadual/DF
deve:
1) ser oriundo do Poder Público;
2) ser geral e abstrato (lei de efeito concreto
pode ser objeto de ADI – STF, ADI 4.048/DFMC);
3) ser posterior à CF/88 (ou posterior ao
parâmetro const.);
4) estar em pleno vigor (leis revogadas ou
normas const. revogadas inviabilizam a ADI);
5) ofender diretamente a CF/88.
O STF entende que cabe ADI para impugnar:
a) emendas const.;
b) const. estaduais;
c) tratado internacional (inclusive TIDH);
d) decreto autônomos;
e) medidas provisórias;
f) regimentos dos tribunais;
g) atos adm. gerais, abstratos e autônomos
(ex.: parecer normativo da AGU).
Segundo o STF, não pode ser objeto de ADI:
a) norma const. originária;
b) leis anteriores à CF/88 (ñ recepção =
revogação);
c) decretos regulamentares;
d) atos normativos individuais e concretos
(exceto leis de efeito concreto);
e) súmulas dos tribunais;
f) sentenças coletivas ou convenções coletivas
de trabalho.
Legitimidade: PR, Mesa3, PGR, gov., PPCN,
CFOAB, conf. sind., ECAN.
Legitimados
interessados/especiais:
precisam provar a pertinência temática
(estaduais e classistas: Gov., mesa da A.L.,
ECAN, conf. sind.).
Legitimados universais/neutros: os demais.
Pedido de desistência: não cabe.
Prescrição/decadência: não há prazo p/
ajuizar ADI.
Caráter dúplice: a improcedência da ADI
equivale à procedência da ADC. Isso ñ vale na
decisão liminar (STF, Rcl 2.810 Agr/MG).
Julgamento: Plenário do STF, voto de
maioria absol. (6 min.), presentes 2/3 (8 min.).
Efeitos da decisão liminar:
a) erga omnes;
b) vinculantes (p/ os demais órgãos do PJ e p/ a
adm. públ. fed, est. e munic.), com a
possibilidade de qualquer interessado ajuizar
uma reclamação no STF;
c) ex nunc, salvo se expressamente quiserem
conceder efeito ex tunc.
d) repristinatórios, salvo se os min. não
quiserem concedê-lo.
Efeitos da decisão definitiva de mérito:
a) erga omnes, salvo por razões de seg. jur. ou
excepcional int. soc., pelo voto de 2/3 dos min. do
STF (art. 27 da Lei 9.868/99);
b) ex tunc, salvo art. 27 da Lei 9.868/99 (ex nunc
ou pro futuro);
c) vinculantes (p/ os demais órgãos do PJ e p/ a
adm. públ. fed, est. e munic.), com a possibilidade de
qq. interessado ajuizar uma reclamação no STF;
d) repristinatórios.
AGU: atua na defesa da lei fed. ou est. Em
regra: atuação vinculada, salvo qdo. houver
decisão anterior do STF pela inconst. da lei (ADI
1.616/PE) ou qdo. a lei afrontar os int. da União
(ADI 3.916/DF).
PGR: atua de maneira independente em
todos os processos do STF.
Intervenção de terceiros: ñ cabe na ADI,
salvo amigo da corte (amicus curiae – arts.7º, §
2.º e 9.º, § 1.º, da Lei 9.868/99).
Recorribilidade: A decisão da ADI é
irrecorrível, salvo embargos declaratórios, e não
cabe ação rescisória.
ADC ou ADECON
Competência: STF.
Finalidade: “blindar” a lei e transformar a
sua presunção relativa de const. em absoluta.
Objeto: lei ou ato normativo federal (geral e
abstrato, posterior à CF/88, em vigor e
autônomo).
Requisito: demonstração de controvérsia
judicial relevante sobre a const. da lei.
Legitimidade: mesma da ADI genérica.
Pedido de desistência: não cabe.
Prescrição/decadência: não há prazo p/
ajuizar ADC.
Caráter dúplice: a improcedência da ADC
equivale à procedência da ADI.
Julgamento: Plenário do STF, voto de
maioria absol. (6 min.), presentes 2/3 (8 min.).
Efeitos da decisão liminar:
a) erga omnes;
b) vinculantes (p/ os demais órgãos do PJ e p/ a
adm. públ. fed, est. e munic.), com a possibilidade de
qualquer interessado ajuizar uma reclamação no STF;
c) ex nunc.
A liminar da ADC consistirá na suspensão dos
processos que discutem a const. da lei até o
julgamento final da ADC ou pelo prazo máx. de 180
dias.
Efeitos da decisão definitiva de mérito
a) erga omnes;
b) vinculantes (p/ os demais órgãos do PJ e
p/ a adm. públ. fed, est. e munic.), com a
possibilidade de qualquer interessado ajuizar
uma reclamação no STF;
c) ex tunc.
AGU: não atua na ADC.
PGR: atua de maneira independente em
todos os processos do STF.
Recorribilidade: A decisão da ADC é
irrecorrível, salvo embargos declaratórios, e ñ
cabe ação rescisória.
ADI INTERVENTIVA (representação interventiva)
Competência: STF
Legitimidade: PGR.
Hipótese de cabimento: quando ato
omissivo ou comissivo, normativo ou concreto,
estadual ou do DF viola o art. 34, VII (princ.
const. sensíveis).
Concessão de liminar: não cabe.
Efeitos da decisão definitiva de mérito:
julgar procedente uma interv. fed. e determinar
ao PR que a decrete.
A ADI interv. é controle concentrado p/ fins
concretos e ela não declara a nulidade do ato
estadual, pois quem o faz é o decreto do PR (CF,
art. 36, § 3.º).
ADI POR OMISSÃO
Competência: STF.
Hipótese de cabimento: qdo. há o dever
const. de ação em rel. a norma const. de eficácia
limitada e o legislador ou o administrador se
omite total ou parcialmente em prazo razoável.
Legitimidade: a mesma da ADI genérica.
Decisão liminar/medida cautelar: adotada
no caso de omissão parcial, em caso de
excepcional urgência e relevância, pelo voto da
maioria absol., presentes 2/3, que pode consistir
na suspensão da aplic. da lei ou na susp. de
proc. judiciais ou adm.
Efeitos da decisão definitiva: declaratório
da omissão e mandamental (manda-se fazer),
mas o STF não legisla.
Se a omissão for do poder competente (PL),
será dada ciência da omissão, sem prazo ou
responsab. adm. Há possib. de ação
indenizatória contra a União.
Se a omissão for de órgão adm., a ação deve
ocorrer em 30 dias ou em prazo razoável fixado
pelo STF, sob pena de responsab. adm.
ADI por omissão é ação de controle
concentrado no STF, abstrato e principal, que
exige a regulamentação da norma const.
O mandado de injunção é ação de controle
difuso, concreto e incidental, que dá o direito ñ
regulado no caso concreto.
Arguição de descumpr. de preceito
fundamental (ADPF)
Competência: STF.
Legitimidade: mesma da ADI genérica.
Hipóteses de ADPF:
a) ADPF direta ou autônoma: evita ou repara
lesão a P.F. resultante de ato do poder públ. (fed.,
est., DF, munic., inclusive anteriores a 1988);
b) ADPF incidental ou por equiparação:
cabível qdo. for relevante o fundamento de
controvérsia const. sobre ato do poder públ. (fed,
est., DF, ou munic., inclusive anterior a 88),
evidenciada em proc. jud. concreto.
Preceito fund.: cabe ao STF defini-lo (ex.:
cláusulas pétreas, CF, arts. 1.º ao 4.º, direitos
fund., etc.).
Liminar: tomada pelo voto da maioria absol.,
presentes 2/3, pode consistir na suspensão de
proc. judiciais ou de efeitos de decisões jud. (salvo
se transitadas em julgado).
Efeitos da ADPF: mesmos da ADI ou da ADC,
inclusive cabendo a qualquer interessado ajuizar
reclamação const. (efeito vinculante).
Caráter subsidiário: não se admite ADPF
quando houver qualquer outro meio eficaz de
sanar a lesividade, o q é analisado em rel. às
ações de controle abstrato (ADI e ADC).
Recorribilidade: a decisão da ADPF é
irrecorrível e ñ pode ser objeto de ação
rescisória.