Teoria Geral da Administração
Modelo Burocrático
Origens da Teoria da Burocracia:
A fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas,
ambas oponentes e contraditórias, mas sem possibilitarem uma abordagem global,
integrada e envolvente dos problemas organizacionais. Ambas revelam dois pontos de
vista extremistas e incompletos sobre a organização, gerando a necessidade de um
enfoque mais amplo e completo, tanto da estrutura como dos participantes da
organização.
A necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as
variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros dela participantes, e
aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e
principalmente às empresas.
O crescente tamanho e complexidade das empresas passou a exigir modelos
organizacionais mais bem-definidos. Milhares de homens e mulheres colocados em
diferentes setores de produção e em diferentes níveis hierárquicos: os engenheiros e
administradores no alto da pirâmide e os operários na base. Devem executar tarefas
específicas e ser dirigidos e controlados. Tanto a Teoria Clássica como a Teoria das
Relações Humanas mostraram-se insuficientes para responder à nova situação.
O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de
Max Weber, seu criador. A Sociologia da Burocracia propõe um modelo de organização e
as organizações não tardaram em tentar aplicá-lo na prática, proporcionando as base da
Teoria da Burocracia.
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Modelo Burocrático
Origens da Burocracia:
A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto
é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima
eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia - como forma
de organização humana - remontam à época da Antiguidade. Contudo, a burocracia - tal
como ela existe hoje, como a base do moderno sistema de produção - teve sua origem
nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. Weber salienta que o sistema
moderno de produção, racional e capitalista, não se originou das mudanças tecnológicas
nem das relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto
de normas sociais morais, às quais denominou "ética protestante": o trabalho duro e
árduo como dádiva de Deus, a poupança e o ascetismo que proporcionaram a
reaplicação das rendas excedentes, em vez do seu dispêndio e consumo em símbolos
materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Verificou que o capitalismo, a burocracia
(como forma de organização) e a ciência moderna constituem três formas de
racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas nos países
protestantes e não em países católicos. As semelhanças entre o protestante (o calvinista,
principalmente) e o comportamento capitalista são impressionantes. Essas três formas de
racionalidade se apoiaram mutuamente nas mudanças religiosas? Para compreender a
burocracia, Weber estudou os tipos de sociedade e os tipos de autoridade.
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Tipos de sociedade:
a)Sociedade tradicional: onde predominam características patriarcais e patrimonialistas, como a
família, o clã, a sociedade medieval etc;
b)Sociedade carismática: onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas,
como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em revolução etc;
c)Sociedade legal, racional ou burocrática: onde predominam normas impessoais e racionalidade
na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos
etc.
Sociedade
Autoridade
Tipo
Características
Exemplos
Características
Legitimação
Aparato administrativo
Tradicional
Patriarcal e
patrimonialista
Conservatismo
Clã, tribo, família,
sociedade medieval
Não é racional.
Poder herdado ou
delegado. Baseada
no “senhor”
Tradição, hábitos, usos
e costumes
Forma patrimonial e
forma feudal
Carismática
Personalista,
mística e
arbitrária.
Revolucionária
Grupos
revolucionários,
partidos políticos,
nações em revolução
Não é racional,
nem herdada, nem
delegável. Baseada
no “carisma”
Características pessoais
(heroísmo, magia,
poder mental)
carismáticas do líder
Inconstante e instável.
Escolhido pela lealdade e
devoção ao líder e não
por qualificações técnicas
Legal, racional
ou burocrática
Racionalidade
dos meios e
dos objetivos
Estados modernos,
grandes empresas,
exércitos
Legal, racional,
impessoal, formal.
Meritocrática
Justiça da Lei.
Promulgação e
regulamentação das
normas legais
previamente definidas
Burocracia
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Modelo Burocrático
Tipos de autoridade:
Autoridade Tradicional: Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como
justificadas, porque essa sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas. O domínio patriarcal
do pai de família, do chefe do clã, o despotismo real representam apenas o tipo mais puro de
autoridade tradicional. O poder tradicional não é racional, pode ser transmitido por herança e é
extremamente conservador. Toda mudança social implica rompimento mais ou menos violento das
tradições. Também ocorre em certos tipos de empresas familiares mais fechadas.
A legitimação do poder na dominação tradicional provém da crença no passado eterno, na justiça e na
maneira tradicional de agir. O líder tradicional é o senhor que comanda em virtude de seu status de
herdeiro ou sucessor. Suas ordens são pessoais e arbitrárias, seus limites são fixados pelos costumes
e hábitos e os seus súditos obedecem-no por respeito ao seu status tradicional.
A dominação tradicional - típica da sociedade patriarcal - quando envolve grande número de pessoas e
um vasto território, pode assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua
sobrevivência:
Forma patrimonial, na qual os funcionários que preservam a dominação tradicional são os servidores
pessoais do senhor - parentes, favoritos, empregados etc. - e são geralmente dependentes
economicamente dele.
Forma feudal, na qual o aparato administrativo apresenta maior grau de autonomia com relação ao
senhor. Os funcionários - vassalos ou suseranos são aliados do senhor e lhe prestam um juramento
de fidelidade. Em virtude deste contrato, os vassalos exercem uma jurisdição independente, dispõem
de seus próprios domínios administrativos e não dependem do senhor no que tange a remuneração e
subsistência.
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Autoridade Carismática: Quando os subordinados aceitam as ordens do superior como justificadas,
por causa da influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam.
Carisma é um termo usado anteriormente com sentido religioso, significando o dom gratuito de Deus,
estado de graça etc. Weber e outros usaram o termo com o sentido de uma qualidade extraordinária e
indefinível de uma pessoa. É aplicável a líderes políticos como Gandhi, Kennedy etc., capitães de
indústria, como Matarazzo, Ford etc. O poder carismático é um poder sem base racional, é instável e
facilmente adquire características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança,
como o tradicional.
As sociedades em períodos revolucionários, como a Rússia em 1917 ou a Alemanha nazista em 1933
e os partidos políticos revolucionários ou líderes como Jânio Quadros ou Getulio Vargas são exemplos
de autoridade carismática. O líder se impõe por possuir habilidades mágicas, revelações de heroísmo
ou poder mental de locução e não devido à sua posição ou hierarquia. É uma autoridade baseada na
devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores em relação à sua pessoa.
A legitimação da autoridade carismática provém das características pessoais carismáticas do líder e da
devoção e arrebatamento que impõe aos seguidores.
O aparato administrativo na dominação carismática envolve um grande número de seguidores,
discípulos e subordinados leais e devotados, para desempenharem o papel de intermediários entre o
líder carismático e a massa. Esse aparato administrativo é inconstante e instável. O pessoal
administrativo é escolhido e selecionado segundo a confiança que o líder deposita nos subordinados. A
seleção não se baseia na qualificação pessoal nem na capacidade técnica, mas na devoção,
autenticidade e confiabilidade no subordinado. Se o subordinado deixa de merecer a confiança, ele
passa a ser substituído por outro subordinado mais confiável. Daí a inconstância e instabilidade do
aparato administrativo na dominação carismática.
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Modelo Burocrático
Autoridade Legal, Racional ou Burocrática: Quando os subordinados aceitam as ordens dos
superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que
consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e
administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia básica fundamenta-se no fato de que as leis podem
ser promulgadas e regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto
governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre seus comandos, seguindo certas normas
e leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais
excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais previamente
estabelecidos.
A legitimidade do poder racional e legal se baseia em normas legais racionalmente definidas.
Na dominação legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da legitimação. O povo obedece às leis
porque acredita que elas são decretadas por um procedimento escolhido pelos governados e pelos
governantes.
O aparato administrativo na dominação legal é a burocracia. Tem seu fundamento nas leis e na ordem
legal. A posição dos funcionários (burocratas) e suas relações com o governante, os governados e
colegas burocratas são definidas por regras impessoais e escritas, que delineiam de forma racional a
hierarquia do aparato administrativo, direitos e deveres inerentes a cada posição, métodos de
recrutamento e seleção etc. A burocracia é a organização típica da sociedade moderna democrática e
das grandes empresas e existe na moderna estrutura do Estado, nas organizações não-estatais e nas
grandes empresas. Através do contrato ou instrumento representativo da relação de autoridade dentro
da empresa capitalista, as relações de hierarquia passam a constituir esquemas de autoridade legal.
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Modelo Burocrático
Características da Burocracia segundo Max Weber:
a)Caráter legal das normas e regulamentos;
b)Caráter formal das comunicações;
c)Caráter racional e divisão do trabalho;
d)Impessoalidade nas relações;
e)Hierarquia de autoridade;
f)Rotinas e procedimentos estandardizados (padronizados);
g)Competência técnica e meritocracia;
h)Especialização da administração, que é separada da propriedade;
i)Profissionalização dos participantes;
j)Completa previsibilidade do funcionamento.
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Modelo Burocrático
a)Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização;
b)Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres;
c)Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e
papéis tramitam através de canais preestabelecidos;
d)Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por outro
lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la;
e)Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, redução de custos e
erros, pois as rotinas são definidas por escrito;
f)Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado. Além disso,
os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência
técnica;
g)Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece o que é exigido dele e
quais os limites entre suas responsabilidades e as dos outros;
h)Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas
circunstâncias;
i)Confiabilidade, pois o negócio é conduzido através de regras conhecidas, e os casos similares
são metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões são
previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos
irracionais, como amor, raiva, preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal;
j)Benefícios para as pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é
dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem
especialistas, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal e
competência técnica.
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Modelo Burocrático
Um conceito muito ligado à burocracia é o de racionalidade. No sentido weberiano, a
racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isto significa
eficiência. Uma organização é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para a
implementação das metas. No entanto, são as metas coletivas da organização e não as de
seus membros individuais que são levadas em consideração. Desse modo, o fato de uma
organização ser racional não implica necessariamente que seus membros ajam racionalmente
no que concerne às suas próprias metas e aspirações. Muito ao contrário, quanto mais racional
e burocrática torna-se a organização, tanto mais as pessoas tornam-se engrenagens de uma
máquina, ignorando o propósito e o significado do seu comportamento. Esse é o tipo de
racionalidade que Mannheim denomina racionalidade funcional. Para Weber, a racionalidade
funcional é alcançada pela elaboração - baseada no conhecimento científico - de regras que
servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento de encontro à eficiência. É essa
concepção de racionalidade que fundamenta a teoria de Administração Científica que almeja a
descoberta e aplicação da melhor maneira de desempenho e de trabalho industrial
Weber usa o termo burocratização em um sentido mais amplo, referindo-se também às formas
de agir e de pensar que existem fora do contexto organizacional, e que permeiam toda a vida
social. O termo burocratização usado por Weber coincide com o conceito de racionalização. O
racionalismo pode referir-se aos meios racionais e sua adequação para se chegar a um fim
(atividade racional da organização burocrática), como também pode referir-se à visão racional
do mundo através de conceitos precisos e abstratos da ciência, rejeitando toda religião e
valores metafísicos ou tradicionais (desmistificação do próprio mundo).
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Disfunções da Burocracia:
a)Internalização das regras e apego aos regulamentos;
b)Excesso de formalismo e de papelório;
c)Resistência a mudanças;
d)Despersonalização do relacionamento;
e)Categorização como base do processo decisorial;
f)Superconformidade às rotinas e aos procedimentos;
g)Exibição de sinais de autoridade;
h)Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.
A burocracia é baseada em:
Consequências previstas:
Objetivo:
Caráter legal das normas.
Caráter formal das comunicações.
Divisão do trabalho.
Impessoalidade nas relações.
Hierarquia de autoridade.
Rotinas e procedimentos.
Competência técnica e mérito.
Especialização da administração.
Profissionalização.
Previsibilidade do funcionamento
Previsibilidade do
comportamento humano.
Padronização do desempenho
dos participantes.
Máxima eficiência da
organização.
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Modelo Burocrático
As dimensões da Burocracia:
a)Divisão do trabalho baseado na especialização funcional;
b)Hierarquia de autoridade;
c)Sistema de regras e regulamentos;
d)Formalização das comunicações;
e)Impessoalidade no relacionamento entre as pessoas;
f)Seleção e promoção baseadas na competência técnica.
Escassez de burocratização
Falta de especialização
Bagunça, confusão
Dimensão
Divisão do trabalho
Falta de autoridade
Hierarquia
Liberdade excessiva
Regras e regulamentos
Ausência de documentos
Informalidade
Ênfase nas pessoas
Apadrinhamento
Formalização das
comunicações
Impessoalidade
Excesso de burocratização
Superespecialização
Responsabilidade
Autoridade, autocracia e imposição
Ordem e disciplina
Excesso de papelório
Formalismo
Ênfase nos cargos
Seleção e promoção do pessoal Excesso de exigências
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Modelo Burocrático
Apreciação crítica da Teoria da Burocracia:
a)O excessivo racionalismo da burocracia;
b)Mecanismo e as limitações da “Teoria da Máquina”;
c)Conservantismo da Burocracia;
d)Abordagem de sistema fechado;
e)Abordagem descritiva e explicativa;
f)Críticas multivariadas à Burocracia;
g)Posição da Teoria da Burocracia dentro da Teoria das Organizações.
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