AS ONGS AMBIENTALISTAS E O ACESSO À JUSTIÇA ATRAVÉS
DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Camillo Kemmer Vianna1
Juliana Barata Procópio2
O presente trabalho vem analisar os aspectos relacionados à busca pela justiça ambiental pretendida e almejada pelas
entidades do Terceiro Setor que atuam na proteção do ambiente, numa observação sobre a efetividade do acesso à
justiça, tendo em vista a real legitimação dessas entidades para a tutela desses interesses, observando os instrumentos
legais que possuem, como a Ação Civil Pública, as deficiências materiais que lhes incidem e as influências externas
a que estão sujeitas para concretizar sua atuação na esfera do poder judiciário.
1. Introdução
Esta reflexão nasceu nos trabalhos realizados pela associação civil Ong MAE – Meio
Ambiente Equilibrado, a qual, entre outras atividades, atua na proteção do ambiente através da
tutela judicial de casos de relevante interesse ambiental e social na cidade de Londrina-Pr. Destes
trabalhos percebeu-se que, embora legalmente legitimada a ajuizar ações civis públicas para
proteção do meio ambiente, na prática a entidade encontra diversos empecilhos que não permitem
que o acesso à justiça e a proteção pretendida seja plena, de forma a trazer eficientemente a
resposta à sociedade.
Após o estudo, compreendeu-se que tais circunstâncias que incidiam sobre as atividades
da associação, são questões pertinentes a, ao menos, grande parte das entidades do Terceiro
Setor, razão pela qual se faz indispensável a compreensão do problema por todos que se inserem
nesta temática.
Para poder superar estas dificuldades, e, consequentemente, poder promover o acesso à
justiça ambiental, é de extrema relevância que as entidades do Terceiro Setor compreendam o
ambiente em que fazem parte, especialmente a natureza e a finalidade que estes grupos cumprem
no contexto social, os instrumentos que possuem, as dificuldades que lhes são inerentes, bem
como, as alternativas à sua solução.
2. A sociedade como legitimada à defesa do ambiente. Demanda social – inoperância do
poder público. O movimento da sociedade
O texto constitucional alçou à sociedade o ônus na defesa do meio ambiente, conforme
destaca seu artigo 225. Em decorrência disto, além da relação do indivíduo face ao bem que lhe
pertence, também se desenvolveu uma perspectiva da representação da coletividade frente aos
bens ambientais, os quais também são patrimônio de interesse difuso e coletivo.
Nesta relação, além de outros fatores inerentes, desenvolveu-se no contexto social a
atuação do chamado Terceiro Setor, que vem, na esfera da representação da coletividade, atuando
pela proteção do meio ambiente.
1
Advogado; Especialista em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável pela PUC-PR;. Integrante do Grupo
de Estudos de Direito Ambiental da ONG MAE; Vice-Coordenador da Comissão de Meio Ambiente da OAB.PR/Ld.
2
Ambientalista e estudante de graduação do curso de Direito na Universidade Estadual de Londrina - PR (UEL).
Integrante do Grupo de Estudos em Direito Ambiental da ONG MAE - Meio Ambiente Equilibrado.
As entidades que possuem finalidades não lucrativas, genericamente conhecidas como
ONGs (Organizações Não-Governamentais), têm o papel de atuar em benefício aos interesses da
sociedade, no entanto, claramente distinguindo-se das obrigações, responsabilidades, natureza e
objetivos dos chamados Primeiro e Segundo Setores. A fim de esclarecer, são estas entidades que
compõem o Terceiro Setor no Brasil, entendendo-se este último as organizações da sociedade
civil (OSCs), de finalidade não lucrativa, sendo o Segundo Setor as sociedades com finalidade
lucrativa e o Primeiro Setor o Estado, conforme também define Paes:
Portanto, Terceiro Setor é aquele que não é público e nem privado, no sentido
convencional desses termos; porém, guarda uma relação simbiótica com ambos, na
medida em que ele deriva sua própria identidade da conjugação entre a metodologia
deste com as finalidades daquele. Ou seja, o Terceiro Setor é composto por
organizações de natureza ‘privada’ (sem objetivo de lucro) dedicadas à consecução de
objetivos sociais ou públicos, embora não seja integrante do governo (Administração
Estatal) 3.
Thompson, diz que o Terceiro Setor: “[...] se trata de todas aquelas instituições sem fins
lucrativos que, a partir do âmbito privado, perseguem propósitos de interesse público4“.
Estas Organizações têm tido atuação de grande significado na sociedade contemporânea,
pois suas atividades são diretamente relacionadas com as funções de prestação de serviços sociais
essenciais que devem ser prestadas pelo Estado. Suas existências então têm relevância social. Isto
ocorre em razão da deficiência qualitativa e quantitativa do atendimento da população às
garantias sociais estabelecidas na Constituição Federal de 1988, acarretando à sociedade a
necessidade de organizar-se para poder promover as atividades que não estavam sendo prestadas
ou estavam sendo com má qualidade e, assim, viabilizar e garantir suas necessidades.
Os fatores que incidem sobre o Estado acarretando sua ineficiência na prestação à
sociedade e conseqüentemente impondo a ela que se organize para se auto-satisfazer, não são
resultados de um único fenômeno, mas sim de vários fenômenos sociais, conforme relata Prata:
De acordo com SALAMON (1998) e COSTA JÚNIOR (1998), os fatores que
contribuíram para o crescimento do Terceiro Setor, foram: Crise do Bem Estar Social,
Crise do desenvolvimento, Crise ambiental global, Colapso do Socialismo, Terceira
Revolução Industrial (onde o avanço da tecnologia, foi o responsável pelo aumento
da produtividade e conseqüentemente pela redução dos postos de trabalho),
Revolução das Comunicações, e o Crescimento econômico. A combinação destes
fatores fez com que a sociedade civil se mobilizasse a fim de atender suas demandas
coletivas.5
Assim, a tutela do meio ambiente surge como uma demanda social que o Poder Público
não consegue suprir, embora também seja seu ônus, e que mais grave, muitas vezes tem
responsabilidade pelas agressões produzidas, impondo assim à sociedade sua parcela de
responsabilidade, que a mesma, revestida pelos conceitos do Terceiro Setor, se organize e atue
3
PAES, José Eduardo Sabo. Fundações e Entidades de Interesse Social: Aspectos jurídicos, administrativos,
contábeis e tributários. Brasília: Brasília Jurídica, 4a ed., 2003. p. 88
4
THOMPSON, André A. Do Compromisso à Eficiência? Os Caminhos do Terceiro Setor na América Latina. In:
IOSCHPE, Evelyn Berg (org); et. al. “3o Setor: desenvolvimento social sustentado.” Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1997. p. 41.
5
PRATA, Lívia. “Terceiro Setor: Uma análise conceitual. Rede de Informação para o Terceiro Setor”. Rio de
Janeiro, 2002. Disponível em: http://www.rits.org.br/acervo/acervo_pesquisa_detalhe.cfm?CA=1606. Acesso em: 01
de abril de 2007. (não paginado)
em busca da proteção do ambiente, sob as mais variadas formas, sendo uma delas a tutela jurídica
pela proteção e reparação do meio ambiente.
A inoperância do Poder Público quanto a muitas demandas sociais, não somente as
questões ambientais, alimentou significativamente a organização da sociedade civil, dando início
a um processo de representação da coletividade e de visão acerca dos valores, bens e interesses
difusos e coletivos. Neste movimento, certamente em função da relevância que possui, a agenda
referente às questões ambientais também foram potencializadas, o que acabou por exigir que o
setor social possuísse instrumentos válidos e eficientes a cumprir com seus objetivos.
3. Ação Civil Pública
No direito positivo brasileiro, a proteção de interesses difusos como é o meio ambiente,
demandou importância maior na medida em que as transformações sociais, políticas e
econômicas de uma sociedade de massa trouxeram conseqüências como concentrações urbanas,
produção e consumo em massa, dentre outros fenômenos naturais. Tais resultados acentuaram-se
ao longo do tempo com o progresso, porém, de conseqüências inevitáveis do desenvolvimento
transformaram-se em problemas reais e com proporções preocupantes.
É importante ressaltar que o meio ambiente trata-se de um direito pertencente a uma série
indeterminada de sujeitos sem qualquer relação entre si. A titularidade dos interesses difusos é de
qualquer um a qualquer momento, pertencendo a todos, sem restrições ou particularidades, e ao
mesmo tempo, a ninguém.6
Portanto, a conservação e proteção ambiental são relevantes e essenciais para a vida de
todos, o mesmo vale para sua degradação e maus cuidados, uma vez que atingirá e acarretará
prejuízos diretos na vida humana, ou seja, será extremamente prejudicial a todos sem distinção.
Assim, a natureza difusa do meio ambiente e a difícil tarefa de definir a quem cabia a
demanda, devido à indeterminação da titularidade, reclamava por tutela processual adequada, ágil
e eficiente de maneira a garantir o acesso ao Poder Judiciário, como exercício de cidadania.
Ainda porque, os interesses difusos exigem prestação jurisdicional imediata e eficaz pelo
seu caráter efêmero e sua reparação representar uma lesão sem retorno. Para tanto, a eficácia da
reparação do dano ambiental dependia da renovação dos instrumentos tradicionais para resolução
dos conflitos. 7
Era imprescindível que o processo judicial acompanhasse as necessidades coletivas ora
apresentadas. No Projeto de Lei n.º 3.034/848, que deu origem à Lei de Ação Civil Pública, fora
observado a “notória inadequação dos esquemas clássicos da legitimação, consagrados no código
processual vigente, para a efetiva tutela dos denominados interesses difusos. Igualmente
impróprio, para sua proteção, o modelo individualista da lei processual no tocante à real eficácia
do comando emergente da sentença (...).”
A dimensão social do processo demandava um rompimento com postura individualista
quando necessário se fizer o movimento pelo acesso à justiça relativamente aos interesses
difusos, para obtenção de resultados que efetive a existência de benefícios coletivos, de tutela
6
No mesmo sentido se coloca MOREIRA, Luciana Ribeiro Lepri. “Direito Ambiental: Legitimação e Atuação do
Ministério Público”. Curitiba: Juruá, 2004. p. 37
7
Luciana Ribeiro Lepri Moreira. Op. cit., p. 39-40
8
BRASIL, Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n.º 3.034/84. O referido projeto disciplina as ações de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, previstas no § 1º do artigo 14 da Lei n.º 6.938, de 31 de
agosto de 1981 ou a valores artísticos, estéticos, históricos, turísticos e paisagísticos, e dá outras providências.
coletiva. Isto se pode resumir em “adotar formas de tutela capazes de romper o isolamento da
particular vítima: de tornar possível formas associativas de tutela.” 9
Devido à importância social, era necessário formar uma cultura de defesa dos interesses
difusos e coletivos em que fossem discutidos de forma séria, adequada e eficaz no Judiciário, e
para isso ações individuais não se mostravam céleres e nem garantiam efetiva proteção.
Ora, os interesses difusos, diferente dos individuais, correspondem às pessoas de forma
geral. Exatamente por não pertencer a ninguém particularmente, é difícil constatar quem poderia
defender estes interesses em seu próprio nome além do defensor natural do interesse público –
Ministério Público.
Neste contexto, a conscientização quanto à tutela jurisdicional dos interesses difusos
cresceu e a insuficiência de sua proteção fez com que fossem repensadas as hipóteses em que
poderia ser proposta ação civil pública para zelar por mencionados interesses a fim de serem
ampliadas, tendo em vista que a única previsão legal expressa era a regulada insatisfatoriamente
pelo artigo 14, § 1º da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.
Na justificação da Lei de Ação Civil Pública, sugeriu-se que a experiência obtida no
direito norte-americano das class actions, que conferiu legitimidade às associações com
representatividade para defender em juízo interesses difusos, fosse também aplicada no Brasil.
Em 24 de julho de 1985, foi promulgada a Lei n.º 7.347 que instituiu a ação civil pública
de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, entre outros. A nova legislação
apresentou o processo judicial além de sua função de instrumento de defesa de interesses
individuais, mas como efetivo mecanismo de participação da sociedade na tutela de situações
fático-jurídicas de diferente natureza envolvendo conflitos de interesses supraindividuais –
difusos, coletivos e individuais homogêneos. 10 Frise-se que, em território brasileiro, a ação
adquiriu características peculiares e mais adequadas à realidade pátria, principalmente quanto à
legitimidade.
Neste sentido, Marcelo Abelha Rodrigues avalia muito bem que “a ação civil pública
consagrou-se como o mais importante remédio para tornar concreta a defesa desses interesses.” E
ainda complementa alegando que as ações civis públicas são atualmente mais utilizadas na área
ambiental devido à vocação natural da lei tutelar direitos transindividuais.11
A Carta Magna de 1988 garantiu o direito previsto na Lei de Ação Civil Pública
assegurando o acesso ao Poder Judiciário para apreciação de ameaça a direito ou lesão a
interesses difusos e coletivos. Afinal, caso não houvesse direito ao processo judicial coletivo,
dentre os quais se insere a ação civil pública, por questões ambientais visto o fracasso de defesa
desses interesses frente à legitimação individual, o artigo 225 da Constituição Federal seria uma
norma de suma relevância cujos direitos previstos não teriam eficácia de fato em face da ausência
de instrumentos efetivos para seu exercício.
Com sabedoria, Milaré refere-se à natureza jurídica da ação civil pública conforme
entendimento de Álvaro Luiz Valery Mirra, em que pese ser especialíssima por não se tratar de
9
VARGAS, Jorge de Oliveira. “O Papel do Poder Judiciário na Proteção do Meio Ambiente: a Eco-Alfabetização
despensando o Direito Clássico”. In Direito Política e Meio Ambiente: 25 anos da Lei Federal n.º 6.938/1981.
Curitiba: Ed. OAB, 2006. 441p. p.73.
10
MILARÉ, Edis. “A Ação Civil Pública por Dano ao Ambiente”. In Ação Civil Pública. Edis Milaré (coord.). São
Paulo: Ed. RT, 2001. p. 172
11
RT INFORMA – 20 ANOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Revista Comemorativa. Ano VI, n.º 37, maio/junho
2005. Editora Revista dos Tribunais.
direito subjetivo, e sim “direito atribuído a órgãos públicos e privados para a tutela de interesses
não individuais strictu senso12” e, no entanto vitais a sadia qualidade de vida da comunidade.
Como características primordiais da Lei de Ação Civil Pública, podem-se destacar a
proteção de interesses difusos e coletivos previstos na Constituição Federal a ser demandada por
cumprimento de obrigação de fazer ou obrigação de não fazer e condenação em dinheiro, a
ampliação da legitimidade para propositura da ação por associações que defendam os bens e
interesses mencionados, a confirmação da atuação fundamental do Ministério Público de
defensor dos interesses público, seja como autor da ação ou fiscal da lei.
Instrumentalizada com mecanismos hábeis a efetuar e garantir melhor prestação
jurisdicional a interesses difusos, questiona-se as conseqüências quanto ao acesso à justiça
decorrentes da Lei de Ação Civil Pública e sua efetividade. Machado13 pontua a questão e
entende que esta ação pode melhorar e restaurar os bens e interesses defendidos, porém, a
eficácia estará condicionada a propositura de ações de modo amplo e coordenado a fim de
consolidar a função transformadora e social do Poder Judiciário, em vez de operar apenas como
solução imediata para os problemas ambientais. Sua efetividade está relacionada igualmente à
sensibilidade dos juízes e ao dinamismo do Ministério Público e das associações.
4. Legitimidade Ativa Ad Causam
A ação civil pública, nos moldes da lei de 1985, tem como objetivo melhorar a atuação da
função jurisdicional em face de interesses primordiais à comunidade. Contudo, devido à
indeterminação da titularidade e a impossibilidade de disponibilidade destes interesses, faz-se
necessário a delimitação da legitimidade ativa para tal defesa.
O Código de Processo Civil dispõe em seu art. 6º que ninguém poderá pleitear direito
alheio em nome próprio, salvo permissão expressa em lei. Isto se apresentava como um
empecilho à tutela de direitos não individualizados ou supraindividuais, por inexistir alguém
capaz de defendê-los em seu próprio nome.
Entretanto, há exceções ao dispositivo processual mencionado quando houver autorização
em lei para o litígio em nome próprio sobre direito alheio; como é o caso na Lei 7.347/85. A
propósito, foi a partir da promulgação desta lei que o rol dos legitimados a propor ações coletivas
foi levemente ampliado.
Com efeito, o ente legitimado a litigar e provocar a máquina judiciária na seara de ação
civil pública foge à regra de que este deve ser o titular do direito levado a juízo. Não havendo,
portanto, a “coincidência entre o titular do bem lesado (= coletividade) e o sujeito do processo (=
autor por substituição processual)” e, caracterizando a chamada legitimação autônoma, em que a
lei impede o substituído de ajuizar a demanda individualmente. 14
Em seu art. 5º, a lei prevê a questão atinente à legitimidade ativa, dispondo que o
Ministério Público; a Defensoria Pública (incluída pela Lei n.º 11.448, de 15/01/2007); a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a autarquia, empresa pública, fundação ou
sociedade de economia mista; associação que, concomitantemente esteja constituída há pelo
menos um ano nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao
meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio
12
Edis Milaré. Op. cit., p 164.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. “Direito Ambiental Brasileiro.” 12ª ed., rev., atual. e ampl. São Paulo:
Malheiros Editores, 2004. 1075p. p. 356
14
Edis Milaré. Op. cit., p. 166.
13
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico têm legitimidade para propor a ação principal
e a cautelar.
É bem verdade que no âmbito constitucional (art. 129, § 1º) resguardou-se o não
monopólio da legitimidade do Ministério Público para propor ações civis públicas, vez que
garante terceiros também serem legítimos. Ora, é manifesto que o papel exercido pelo Estado em
preservar e defender o meio ambiente equilibrado sozinho não é executado em sua plena
eficiência, o que só ocorre mediante a cooperação do corpo social.
A seguir, será abordada, para posterior estudo comparativo, apenas a legitimação de dois entes
previstos na lei: o Ministério Público e as associações.
4.1. Ministério Público
A legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em prol do meio
ambiente adveio com a Lei 6.938/81, chamada de lei da Política Nacional do Meio Ambiente, foi
aperfeiçoada e fortalecida pela Lei 7.347/85 e, em 1988, foi constitucionalizada e solidificada sua
atuação na ação civil pública, expressamente no art. 129, III em comunhão com a defesa dos
interesses sociais previstos no art. 127, caput.
A propósito, é o legitimado com maior destaque na proposição e condução da ação, e para
Oswaldo Bertogna Júnior, é o mais atuante, contrariando o espírito que motivou o legislador: a
acionar a atividade de uma democracia participativa.15
Dentre as prerrogativas de que é dotado, verifica-se constante a atuação do parquet, seja
como fiscal da lei, custus legis, quando não for parte, sob pena de nulidade, 16 seja como autor17;
ou ainda como auxiliar da parte; faculta-se o litisconsórcio entre os Ministérios Públicos da
União, dos Estados e do Distrito Federal18; é o único autorizado a instaurar o inquérito civil e
titular de poderes de notificar e requisitar informações e diligências investigatórias19; como
defensor dos interesses da sociedade é o destinatário a receber de qualquer pessoa representações
e informações ensejadoras de ação civil e, até mesmo de juízes e tribunais quando estes forem
conhecedores de fatos relevantes para tal20; é desvinculado de objetivos de terceiros quando
entender desvirtuados os fundamentos apresentados para propositura da ação civil, promovendo o
arquivamento, que será submetido à apreciação do Conselho Superior do Ministério Público,
quando inexistentes os fundamentos para a ação 21; quando o autor deixar de pedir a execução de
sentença condenatória, deverá fazê-lo o Ministério Público ou qualquer legitimado que tenha a
iniciativa, bem como quando houver desistência infundada ou abandono da ação, o parquet, ou
outro legitimado deve assumir em seu lugar22. Contudo, o certo é que nesta última hipótese, o
Ministério Público, na medida de suas atribuições, tem poder discricionário para assumir a causa,
sendo obrigado a avocá-la somente quando constar presentes na ação requisitos e interesses que
determinem a continuidade do feito, pois poderá deixar de fazê-lo quando versar sobre matéria
que entenda não ter justificado o ajuizamento.
15
BERTOGNA JÚNIOR, Oswaldo. “Ação Civil Pública - Legitimidade - Principais Aspectos” Publicada no Juris
Síntese nº 55 - SET/OUT de 2005
16
Art 5º §1º da Lei n.º 7.347/85
17
Art 5º, I da Lei n.º 7.347/85
18
Art 5º §5º da Lei n.º 7.347/85
19
CF art. 129 VI, VIII e art. 8º §1º da Lei n.º 7.347/85
20
Art. 6º e 7º da Lei n.º 7.347/85
21
Art. 9º da Lei n.º 7.347/85
22
Art. 5º §3º e art. 15 da Lei n.º 7.347/85
Ademais, a relevante posição do exercício dos promotores é confirmada quando a lei
previu como crime a recusa, retardamento ou omissão de terceiros de dados técnicos
indispensáveis à propositura da ação e requisitados pelo Ministério Público, fortalecendo também
a importância e o papel do inquérito civil neste quadro. Em contrapartida, estabelece em lei a
obrigação da desvinculação das atividades deste órgão, assegurando o dever de atuar em favor de
interesses transindividuais.
Do mesmo modo, Paulo Affonso Leme Machado leciona que:
Ganha muito o meio ambiente em ter como um dos atores da ação civil pública um
Ministério Público bem preparado, munido de poderes para uma atuação eficiente e
independente. O inquérito civil, atribuição constitucional do Ministério Público,
servirá para uma apurada colheita de provas para embasar a ação judicial. Aponte-se
que essa Instituição vem propondo uma grande quantidade de ações civis públicas
ambientais em que no pólo passivo estão os Governos Federal ou Estaduais, além de
poderosas empresas públicas ou privadas.23
Por sua vez, a justificativa da Lei de Ação Civil Pública pontuou de forma clara quais os
objetivos e funções que o Ministério Público deveria exercer:
A atividade do Ministério Público é regulada pormenorizadamente no anteprojeto,
que prevê mecanismos de freios e contrapesos que importam em verdadeiro controle
sobre aquele órgão da sociedade no trato dos interesses metaindividuais. Mas, a
importância e responsabilidade do órgão no processo podem ser medidas pela
possibilidade que lhe confere o anteprojeto de instaurar, sob sua presidência,
inquérito civil, ou requisitar de qualquer organismo público ou particular certidões,
informações, exames ou perícias. (...)24
4.2. Associações
As associações civis constituídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que
tenha incluída entre suas finalidades estatutárias a proteção do meio ambiente, ou quaisquer
outros direitos difusos previstos na Lei 7.347/85, têm legitimação para agir em juízo por meio da
ação coletiva.
A lei previu estes dois requisitos para a outorga da legitimidade com o fim de evitar a
formação de entidades que queiram demandar em juízo pleitos motivados por interesses
desvirtuados do que realmente se visa proteger com a defesa de interesses difusos, e para que as
ações civis públicas sejam promovidas por associações com representatividade para resguardar
tais interesses. No mesmo sentido explica Oswaldo Bertogna Júnior: “o estabelecimento de
condições mínimas para a outorga da legitimação teve o intuito de evitar aventuras jurídicas, lides
temerárias, promovidas por entidades sem qualquer representatividade, sem idoneidade e sem
honestidade de propósitos.” 25
Ao examinarmos a primeira condição imposta para a legitimidade das associações,
ressalva-se que a entidade estará constituída somente após registro de seus estatutos no Registro
Civil das Pessoas Jurídicas, nos termos que prediz a Lei nº 6.015/73 e, só então iniciará a
contagem do prazo de um ano. No entanto, tal requisito poderá ser dispensado quando o juiz
23
Paulo Affonso Leme Machado. Op. cit., p. 120.
BRASIL, Senado Federal. Projeto de Lei da Câmara n.º 20 de 1985. Anexo: Exposição de Motivos DAL n.º 0047,
de 4 de fevereiro de 1985, do Ministério da Justiça.
25
Oswaldo Bertogna Júnior. Op. cit.
24
apreciar o caso concreto e entender manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou
característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico protegido.26
Quanto à exigência de a associação ter suas finalidades estatutárias vinculadas à proteção
do meio ambiente é certo que não precisa haver necessariamente previsão estatutária explícita
para que a entidade seja legítima, sendo suficiente que tal interesse, objeto da tutela jurisdicional,
esteja entre os valores que defende.
A lei de ação civil pública foi criada com o fundamento de permitir a discussão no Poder
Judiciário dos interesses difusos, entre eles a questão ambiental, e de possibilitar o acesso à
justiça à sociedade civil organizada para amparar esses interesses.
Dessa forma, conferiu às associações representação formal da coletividade com o intuito
de desburocratizar o processo representativo, uma vez que antes de a lei conferir legitimidade a
estas entidades, o acesso à justiça por direitos ambientais era restrito, de pouco alcance à
comunidade, e quase integralmente realizado pelo Ministério Público, sobrecarregando-o.
Destarte, a lei instrumentalizou as associações a atuarem como organismos intermediários da
sociedade civil e a facilitarem a defesa de interesse transindividuais.
Dentre as associações legitimadas a propor ação civil pública, as organizações não
governamentais (ONGs) têm atuado significantemente na tutela do ambiente ecologicamente
equilibrado. São entidades sem fins lucrativos que integram o chamado Terceiro Setor, contam
com um amplo espaço de ação dentro do arcabouço jurídico brasileiro.
É bem verdade que as atividades exercidas visam trazer benefícios concretos à realidade,
na medida de que através de discussões dos problemas ambientais, locais ou não, e da legislação
aplicável a cada caso, poderá resultar em planos de ação socioambiental.
Contudo, é possível constatar que há certa deficiência da atuação jurisdicional neste
espaço conquistado pelas organizações não-governamentais no que concerne a efetivar, de fato, a
melhoria do acesso à justiça ambiental.
Isto, porque o número de ONGs ambientais que têm a atuação jurídica como estratégia de
intervenção social é deficitário devido ao baixo grau de associativismo reivindicatório e à visão
de que ação judicial não é instrumento incisivo e rápido de mudanças às questões ambientais. 27
E justificado ainda e com maior ênfase, porque as entidades não contam com
prerrogativas essenciais, que somente o Ministério Público detém para o ajuizamento da ação,
como por exemplo, instaurar inquérito civil, procedimento prévio fundamental para a coleta de
dados persuasivos para a instrução da ação civil pública.
Tais dificuldades legais limitam a propositura de ações às ONGs, na medida em que
restringem o acesso a elementos de convicção. Ora, as associações não dispõem de instrumentos
capazes de coagir terceiros a apresentar ou mesmo a ter acesso a documento relevante ou
informações técnicas que substanciem a ação.
A ação civil pública abriu as portas para as associações exercer atividades jurisdicionais,
com a intenção de estender o acesso à justiça ambiental e facilita-lo à coletividade, porém previu
mecanismos eficazes para a propositura da ação somente ao Ministério Público, e como
conseqüência, não incentivou a atuação das associações.
Muitos juristas reconhecem a pouca utilização desta ação coletiva pelas organizações nãogovernamentais, mesmo com a previsão para tanto. A Revista dos Tribunais, em sua matéria de
capa sobre os 20 anos da Ação Civil Pública citou:
26
Art. 5º, § 4º da Lei n.º 7.347/85, incluído pela Lei n.º 8.078/90.
PEREIRA, Márcio Henrique. “Mapeamento das Organizações Não-Governamentais Ambientalista com Atuação
na Esfera Jurídica”. Publicado em
http://www.unb.br/ciord/enapa/poster/mapeamento_das_organizacoes_nao_marcio_henrique_pereira.pdf
27
Milaré, em seu livro Ação Civil Pública, mostra que cerca de 95% das ações
propostas são através do Ministério Público; e sobre este dado afirma a necessidade
de mobilização de ONGs para ingressar no Judiciário com este tipo de ação com mais
freqüência, mas que para tanto, exige-se mudança cultural no sentido de tomar uma
postura ativa e não de não ficar sempre a espera de que o Ministério Público aja. O
procurador de Justiça Antonio Herman Benjamin adota a mesma postura e critica que
“a lei foi criada com dois grandes objetivos: permitir que os interesses coletivos
fossem discutidos nos Tribunais e abrir as portas da Justiça para que a sociedade civil
organizada também pudesse operar por si mesma na defesa desses direitos. O
primeiro deles creio que esteja sendo bem-sucedido, mas o segundo apenas
parcialmente”. Destaca ainda, a importância da Lei da Ação Civil Pública, no entanto
enfatiza que “são necessários aprimoramentos pontuais, para que ela se torne ainda
melhor”.28
5. Resultados.
Após mais de vinte anos em vigor, a Lei de Ação Civil Pública concretizou a referida
ação como instrumento eficaz e adequado à proteção dos interesses relativos ao meio ambiente.
Por sua vez, criou uma alternativa, mas ainda não solidificou a situação de uma democracia
participativa almejada pelo legislador. Verifica-se que a legislação é pertinente, vanguardista e
plena de intenções louváveis, entretanto, atualmente o Terceiro Setor encontra algumas
dificuldades de colocá-la em prática.
A falta de profissionalização das entidades deste setor, as quais muitas ainda trabalham
numa visão política do voluntariado assistencialista, ou seja, numa perspectiva de simples auxílio
beneficente, é certamente um fator de ineficiência quanto aos resultados pretendidos pela tutela
ambiental. Esta desprofissionalização também impõe a estes grupos a ausência de recursos
financeiros muitas vezes indispensáveis às ações de proteção ambiental.
A inexistência de instrumentos para a obtenção de informações e produção de provas
necessárias à instrução das ações civis públicas, semelhantes às que o Ministério Público é dotado
para a instrução do inquérito civil, também é fator determinante na consecução do acesso à
justiça ambiental, pois a solução das lides depende significativamente das provas existentes nos
autos.
Estes instrumentos são imprescindíveis para que a parte legitimada instrua a ação e
garanta a eficácia posterior. Comprova-se a importância destes instrumentos na medida em que se
constata ser o Ministério Público o legitimado mais atuante, exatamente por exercer papel
privilegiado no processo de ação civil pública; seja porque possui instrumentos técnico-jurídicos
indispensáveis, os quais poder-se-ia, com facilidade, ser estendido pelo órgão ministerial àquelas
entidades que verdadeiramente se comprometem com a questão ambiental, ampliando de forma
significativa o acesso à justiça ambiental.
Efetivamente, no momento em que as associações têm sua legitimidade para propor a
ação de forma restrita, devido à falta de instrumentos indispensáveis, favorece sua atuação sujeita
às pressões externas adversas, como política, questões econômicas, interesses particulares,
divergentes que influenciam e prejudicam a participação na defesa de interesses difusos e
coletivos.
28
RT INFORMA – 20 ANOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Op. cit.
Com efeito, a solução mais aparente é a exigência por profissionalização das organizações
não-governamentais, com o fim de não enfraquecer o trabalho pretendido e a intenção de
proteção do meio ambiente e fortalecer sua atuação jurídica ambiental com embasamentos
preparados e instruídos internamente na associação, visto as dificuldades enfrentadas em obter
certidões, realizar perícias, entre outras.
É manifesta a necessidade das entidades ambientalistas em criar instrumentos para que,
como os do parquet, possa se garantir a plena e integral eficácia da Lei 7.347/85, de forma a
assegurar efetivamente a democracia participativa que ocorre através da atuação jurisdicional das
associações representativas da coletividade.
Fala-se em mecanismos equiparáveis, pois se sabe impossível a criação de prerrogativas
idênticas às do Ministério Público, e para tanto, sugere-se a criação de parcerias entre as
entidades ambientalistas e o parquet, no sentido de poder propiciar à sociedade a ampliação da
tutela ambiental através dos instrumentos jurídicos e técnicos que possui o órgão ministerial e a
efetiva representação da sociedade pelas entidades, pois, são as mesmas de fato a própria
sociedade.
Esta co-participação é de extrema importância, pois, como relatou Maria Collares F. da
Conceição, “... para influir no processo decisório a sociedade deve se organizar para suprir a
omissão do Estado, tornando o Terceiro Setor consistente para gerar um novo tipo de sociedade;
colaborar com o Ministério Público, e mesmo complementá-lo na tutela dos direito difusos...”29, o
que demonstra que as relações de proteção dos interesse difusos são complexas, não podendo
ficar à cargo exclusivamente de um órgão, ou mesmo do poder público. Para que seja eficiente à
proteção, necessário se faz que todos os legitimados atuem conjuntamente.
Ao fazer uma ponderação sobre a evolução da lei nestes quase 22 anos, a Revista
Comemorativa dos 20 anos de Ação Civil Pública, publicada em 2005, pontua certeiramente que:
“Muitos debates ainda deverão ser travados sobre os meios para aprimorar a lei e,
com isso, ampliar a defesa dos interesses coletivos. O importante é a verdadeira
revolução normativa introduzida há 20 anos. “Não resta dúvidas de que muitos
conflitos que antes seriam tutelados individualmente ou nem sequer protegidos
passaram a ser defendidos em conjunto, representando uma economia de tempo e
dinheiro. Isso sem contar o resgate da própria cidadania, com o reconhecimento de
direitos até então desconhecidos pela coletividade”, reforça Marcelo Abelha
Rodrigues. Ele acrescenta que, para a comunidade jurídica, a Lei também resultou em
mudança de comportamento. “As regras experimentadas e aprovadas nas lides
coletivas têm sido emprestadas aos conflitos individuais, com significativas reformas
legislativas do Código de Processo Civil”, afirma.”30
6. Conclusões Articuladas
6.1 A sociedade civil organizada, estruturada no conceito do Terceiro Setor, é peça
fundamental ao acesso à justiça ambiental, pois, é de fato a maior legitimada à defesa dos
interesses difusos e coletivos, em razão de ser direta interessada pela sua proteção;
29
CONCEIÇÃO, Maria Collares F. da, O papel das ongs na defesa do meio ambiente – o exercício da cidadania. In
Direito Ambiental Em Evolução 3. Vladimir Passos de Freitas (coord.). Curitiba: Juruá, 2005. p. 245.
30
RT INFORMA – 20 ANOS DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Op. cit.
6.2 A inoperância do Poder Público quanto a muitas demandas sociais, fomentou a
organização da sociedade civil, bem como exigiu que lhe fosse dado instrumentos eficientes para
que a mesma cumprisse sua função;
6.3 A Lei de Ação Civil Pública ao estender à coletividade a legitimação para tutelar os
interesses difusos e coletivos, como o meio ambiente, deu à sociedade, em caráter vanguardista, a
resposta necessária a sua atuação;
6.4 O Ministério Público ainda é o legitimado mais atuante na Ação Civil Pública,
especialmente porque possui, através do inquérito civil e estrutura técnica, prerrogativas e
instrumentos que dão reais condições para que o órgão proponha a ação civil, devidamente
instruída e apta a ser analisada pelo judiciário;
6.5 As organizações não-governamentais devem buscar sua profissionalização, de forma a
potencializar os trabalhos preparatórios à propositura das ações. Também, devem atuar em
conjunto com Ministério Público, no sentido de proporcionar a extensão das prerrogativas e
instrumentos do órgão ministerial às entidades, para que se possa, desta forma, garantir o efetivo
acesso à justiça ambiental.
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