ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração publica incide, num conjunto de necessidades colectivas
cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade,
através de serviços por esta organizados e mantidos. Por sua vez, a
administração privada tem em conta as necessidades individuais, ou seja,
visa a satisfação das necessidades de um individuo em concreto.
Exemplo disso é, a necessidade de protecção de pessoas e bens contra
incêndios ou inundações e aí a satisfeita é mediante os serviços de
bombeiros.
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, surgirá um serviço público destinado a satisfazê-la,
em nome e no interesse da colectividade.
No entanto, nem todos os serviços que funcionam para a satisfação das
necessidades colectivas têm a mesma origem ou a mesma natureza, uns
são criados e geridos pelo Estado, ou seja, polícias ou impostos, por
exemplo, outros são entregues a organismos autónomos que se autosustentam financeiramente, são, correios, portos, vias férreas, outros são
entidades tradicionais de origem religiosa, hoje assumidas pelo Estado,
1
exemplo disso são as Universidades.
Desses serviços, alguns são mantidos e administrados
pelas comunidades locais autárquicas, como a
limpeza, abastecimento público, etc. outros são
assegurados em concorrência por instituições públicas
e particulares, estabelecimentos escolares ou de
saúde, etc. outros ainda são desempenhados em
exclusivo por sociedades especialmente habilitadas
para esse efeito, os concessionários por exemplo.
Apesar das diferentes naturezas destes serviços, todos
existem e funcionam para a mesma finalidade, a
satisfação das necessidades colectivas, que assentam
em 3 princípios fundamentais, a segurança, a cultura e
o bem-estar.
2
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SENTIDO ORGÂNICO
A Administração Pública não se limita ao Estado, inclui-o mas
comporta muitas outras entidades e organismos com
personalidade própria, como, os municípios, as freguesias, as
regiões autónomas, os institutos públicos, as empresas
públicas, as associações públicas, as pessoas colectivas de
utilidade pública, entre outras. Por isso, nem toda a
actividade administrativa é uma actividade estadual. A
administração pública em sentido orgânico consiste
fundamentalmente na organização dos serviços centrais do
Estado, sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem
como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram
em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das
necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar.
Mas o Estado não deixa de ser a principal entidade que
integra a administração, sendo o Governo o órgão mais
3
importante.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SENTIDO MATERIAL
A administração pública é a actividade típica dos serviços
públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse
geral da colectividade com vista à satisfação regular e
contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados
e utilizando as formas mais convenientes.
No sentido material a administração pública é uma
actividade, a actividade de administrar.
Esta função administrativa foi, inicialmente, concebida como
actividade meramente executiva, mas na segunda metade do
século XX compreendeu-se que à Administração Pública não
compete apenas promover a execução das leis. O que ela tem
que garantir, nos termos da lei e sem ofender a legalidade, é a
satisfação das necessidades colectivas, se o faz executando
leis, ou praticando actos e realizando operações de natureza
não executiva e não judicial, é um aspecto secundário.
4
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA vs. PRIVADA
A administração pública difere da administração privada em termos de
objecto, fim e meios.
Quanto ao objecto, a administração pública tem em conta as necessidades
colectivas, pois incide, num conjunto de necessidades colectivas cuja
satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através
de serviços por esta organizados e mantidos. Por sua vez, a administração
privada tem em conta as necessidades individuais, ou seja, visa a satisfação
das necessidades de um individuo em concreto.
Quanto ao fim, a administração pública visa a satisfação do interesse
público, esta age para o interesse geral da comunidade.
A administração privada visa a satisfação de interesses pessoais ou
particulares, age para o interesse dos mesmos
Quanto aos meios, na administração pública, a lei permite a utilização de
determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e
serviços públicos impor-se aos particulares sem ter que aguardar o seu
consentimento ou fazê-lo, mesmo, contra a vontade destes.
Na administração privada, existe a igualdade entre as partes, os particulares
são juridicamente iguais entre si.
5
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS FUNÇÕES DO ESTADO
O Estado tem várias funções, como a função politica, legislativa e
jurisdicional.
A política tem o fim de definir o interesse geral da colectividade. O seu
objecto são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do
seu destino colectivo, a administração pública tem como fim e objecto a
satisfação das necessidades colectivas. A política tem uma natureza
criadora e a administração executiva. A administração pública sofre
influência directa da política, as suas funções e meios variam conforme
esta.
O Governo é simultaneamente, um órgão fundamental político e um órgão
supremo administrativo.
A função legislativa encontra-se no mesmo plano da função política.
A diferença principal entre a legislação e a administração pública está no
facto de a administração pública ser uma actividade totalmente
subordinada à lei, isto é, a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a
actividade administrativa.
Quanto à justiça, tanto a administração pública como a justiça são
secundárias, executivas e subordinadas à lei. Uma consiste em julgar, a
outra em gerir. Há a submissão da administração pública aos tribunais. 6
DIREITO ADMINISTRATIVO
Para haver Direito Administrativo é necessário que se
verifiquem duas condições, que a Administração Pública e a
sua actividade sejam reguladas por normas jurídicas de
carácter obrigatório e que essas normas jurídicas sejam
distintas daquelas que regulam as relações dos cidadãos
entre si.
A Administração Pública está subordinada ao Direito (art.
266º CRP). Este regime resulta dos princípios da Revolução
Francesa.
O Direito Administrativo é um ramo de direito público
constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a
organização e o funcionamento da Administração Pública,
bem como as relações por ela estabelecidas com outros
sujeitos de direito no exercício da actividade administrativa
de gestão pública.
7
ÓRGÃOS CONSULTIVOS
Procuradoria-Geral da República
A CRP33 consagrava um órgão consultivo da Assembleia Nacional e, depois,
do Governo também denominado de Câmara Corporativa, que se podia
pronunciar sobre todos os aspectos, políticos, jurídicos, sociais, etc. Para
além deste, havia outro órgão de natureza consultiva, a Procuradoria-Geral
da República, isto é, o órgão de direcção superior do Ministério Público,
cujo Conselho Consultivo desempenhava funções consultivas a nível
jurídico, e não político.
Com o 25 de Abril de 1974 o primeiro órgão foi abolido mas o segundo
manteve-se, continuando a funcionar junto do Ministério da Justiça e com
as funções anteriores. E, neste momento, é o único órgão consultivo central
de competência alargada a todos os ramos da administração pública.
Conselho Económico e Social
Esta é, igualmente uma instituição de carácter consultivo. “É o órgão de
consulta e concertação no domínio das políticas económica e social,
participa na elaboração das propostas das grandes opções e dos planos de
desenvolvimento económico e social e exerce as demais funções que lhe
sejam atribuídas por lei”. (art. 92º/1 CRP)
As suas principais funções são, assim, consultivas e de concertação social.
8
ÓRGÃOS DE CONTROLO
Tribunal de Contas: Existe junto do Ministério das Finanças, embora não na
dependência do Ministro das Finanças. Não está integrado na estrutura do
poder judicial, é um tribunal autónomo, que existe de per si, e não faz parte
de nenhuma hierarquia de tribunais.
O Tribunal de Contas “é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das
despesas públicas” (art. 214º CRP).
A Inspecção-Geral de Finanças: Pertence-lhe inspeccionar, em nome do
Governo e sob a direcção do Ministério das Finanças, a actividade
financeira dos diferentes serviços e organismos do Estado.
A Inspecção-Geral da Administração do Território: Actua de dois modos
diferentes, por um lado, faz averiguações e instrui processos quando
aparece um caso que o justifica, se há um escândalo ou uma denúncia em
determinada autarquia, por outro, independentemente dos casos especiais
que surjam, desenvolve actividades normais de fiscalização sistemática,
regular e contínua de surpresa neste ou naquele município/freguesia.
Inspecção-Geral da Administração Pública: De acção inspectiva no domínio
dos recursos humanos e da modernização de estruturas e simplificação de
procedimentos. Fiscaliza os serviços públicos, com especial incidência na
administração indirecta.
9
SERVIÇOS DE GESTÃO ADMINISTRAÇÃO
São serviços da administração central do Estado que,
integrados num ou noutro ministério, desempenham
funções administrativas de gestão que interessam a todos
os departamentos da administração central do Estado, ou a
todo o sistema de autarquias locais do país.
Exemplos: Instituto Nacional da Administração, DirecçãoGeral do Desenvolvimento Regional, Instituto Nacional de
Estatística, Direcção-Geral do Património, Conselho
Superior de Informações, entre outros.
10
A Administração Central do Estado
-Estado como pessoa coletiva
O Estado Administrativo é uma entidade jurídica de persi, ou seja, é uma
pessoa coletiva pública entre muitas outras.
É uma pessoa coletiva pública autónoma, não confundível com os
governantes (o Estado é permanente, estes não) nem com os funcionários
(estes atuam ao serviço do Estado) que o servem ou com as outras
entidades autónomas que integram a Administração (Regiões Autónomas,
Autarquias Locais, Associações públicas, etc.), nem, ainda, com os cidadãos
que com ele entram em relação.
O Estado nem sempre foi considerado como pessoa coletiva, as principais
consequências de o ser, são, a enumeração, constitucional e legal das
atribuições da prática de atos jurídicos por parte deste, nomeadamente
atos unilaterais.
11
-Espécie de Administração
• Administração Central: Órgãos ou serviços que exercem competência
extensiva a todo o território nacional.
• Administração Local: Órgãos ou serviços instalados em diversos pontos
do território nacional e com competência limitada a certas áreas
(circunscrições) ex: governadores cívis.
• Administração Direta: Atividade exercida por serviços integrados na
pessoa coletiva Estado. Ex: Presidência do conselho, ministérios, etc.
(estado e órgãos da administração do governo)
• Administração Indireta: Atividade exercida por pessoas coletivas
públicas distintas do Estado. Ex: estradas de Portugal, etc. (instituitos
públicos e entidades públicas e empresariais)
12
Administração Direta do Estado
Características:
• Unicidade: O estado é a única espécie deste género, o conceito de
Estado pertence a um ente próprio – Estado.
• Carácter Originário: Não é criado pelo poder constituído, tem natureza
originária e não derivada.
• Territorialidade: O Estado é uma pessoa coletiva de cuja natureza e faz
parte de um certo território.
• Multiplicidade de atribuições: O estado é uma pessoa coletiva de
múltiplos fins, podendo e devendo prosseguir diversas e variadas
atribuições.
• Pluralismo de órgãos e serviços: Órgãos – governo, membros do
governo individualmente, os diretores-gerais, governadores civis, entre
outros. Serviços – ministérios, secretarias do estado, governos civis, entre
outros.
• Organização em ministérios: Estruturação em departamentos
organizados por assuntos ou matérias, os quais se denominam de ministérios.
13
• Personalidade Jurídica: O estado apenas tem uma personalidade jurídica,
apesar de tudo.
• Instrumentalidade: A administração do estado é subordinada, não é
independente nem autónoma, constitui um instrumento para o desempenho
dos fins do estado.
• Estrutura Hierárquica: A administração direta do estado está organizada de
acordo com um modelo constituído por um conjunto de órgãos e agentes
ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e a
subalterno o dever de obediência.
• Supermacia: O estado-administração exerce poderes de supermacia não
apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre outras
entidades públicas. O grau de intensidade varia conforme a menor ou maior
autonomia que a ordem jurídica pretende conceder ás várias pessoas coletivas.
14
Atribuição do Estado
As atribuições são, fins ou objetivos que o Estado se propõe atingir.
As atribuições têm que resultar sempre da lei, pois o Estado só pode fazer
aquilo que a lei permite.
Órgãos do Estado
Para cumprir as atribuições que são conferidas ao Estado pela CRP e pelas leis, o
Estado carece de órgãos, aos quais compete tomar decisões em nome da pessoa
coletiva a que pertencem.
• Órgãos centrais: Presidente da República, Assembleia da República, Governo e
Tribunais.
• Outros órgãos: (colocados sobre a direção do Governo) – diretores gerais, chefes de
divisão, procurador-geral da república, entre outros.
15
Governo
Órgão principal da administração central do Estado e é simultaneamente um
órgão administrativo e um órgão politico (art 182 crp).
• Principais funções: - Garantir execução das leis (art 199 c) e f))
- Assegurar o funcionamento da administração pública
(art 199 a) b) d))
- Promover a satisfação das necessidades coletivas (art
199 g))
O governo não só dirige a administração direta do estado, como superintende
na administração indireta e tutela esta última e a administração autónoma.
• A competência e o seu exercício: As funções do governo traduzem-se,
juridicamente, na prática de atos e no desempenho de atividades das mais
diversa natureza. Ele elabora regulamentos, atos administrativos, celebra
contratos administrativos e exerce, de um modo geral, determinados poderes
funcionais, como os de vigilância, fiscalização, superintendência, tutela… 16
A competência pode ser exercida por forma colegial, (através do conselho de
Ministros), ou de forma individual, pelos vários membros do governo, cada um,
nas matérias das suas atribuições, decide sozinho, embora em nome do
governo.
• Estrutura:
- Primeiro ministro: Dois tipos de funções do ponto de vista administrativo,
função de chefia (pois dirige o funcionamento do governo) e função de gestão
(pois administra ou gere os serviços próprios da Presidência do Conselho).
Dirige, igualmente a função politica, e cabe-lhe a representação do Estado
Português.
- Vice-Primeiros-Ministros: Tem como função substituir o Primeiro Ministro
ou coadjuvá-lo .
- Ministros: Membros do governo que fazem parte do conselho de ministros.
- Secretários de estado: Membros do governo sem funções políticas, apenas
administrativas delegadas, não fazem parte do conselho de ministros.
17
• Subsecretários de estado: Entre os 3 últimos não existe uma relação
hierárquica, há sim uma relação de supermacia política de uns face a outros.
A Administração Estadual Indireta
O estado prossegue uma grande multiplicidade de fins, tem uma grande
variedade de atribuições a seu cargo. A maior parte destes fins e atribuições é
prosseguido de forma direta e imediata, ou seja, pela pessoa coletiva estado e
sob direção do governo.
Há outros casos em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa forma.
Pode haver, e há dentro do Estado, serviços que desempenham as suas
funções com autonomia. São serviços do Estado, mas não dependem
diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados, têm os seus
próprios órgãos de direção ou gestão, mas não são independentes. Estamos
aqui perante a administração central descentralizada.
Há outro grupo de serviços ou estabelecimentos que, para além de um grau
maior de autonomia, têm personalidade jurídica. Passam a ser sujeitos de
direito da pessoa- estado. Já não são o Estado, já não estão incorporados 18
no Estado e já não integram o Estado. No entanto, está aqui ainda em causa a
persecução de fins ou atribuições do Estado, mas não por intermédio dele
próprio, através de outras pessoas, distintas deste, ou seja, o Estado transfere
lhe algumas atribuições e alguns poderes (que continuam a ser raiz do Estado).
- Institutos Públicos
Pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o
desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não
empresarial pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.
Podem ser do tipo:
- Serviços Personalizados: Serviços públicos de caráter administrativo a que a
lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa
financeira. A lei dá-lhes esses pontos para poderem funcionar como se fossem
verdadeiras instituições, no entanto não o são.
- Estabelecimentos Públicos: Institutos públicos de caráter cultural ou social,
organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar
prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas carecem.
19
- Fundações Públicas: Trata-se do património que é afetado à prossecução de
fins públicos especiais.
As diferenças entre estes e os anteriores são, o facto de pertencerem ao
organograma dos serviços centrais de um Ministério, assenta basicamente
num património e é um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer
prestações de caráter cultural ou social aos cidadãos. Ex: universidades
públicas, hospitais públicos.
- Empresas Públicas
Empresas públicas são organizações económicas de fim lucrativo, criadas e
controladas por entidades jurídicas públicas.
Existem 3 espécies de empresas públicas:
- Empresas públicas sob forma privada: São sociedades controladas pelo
estado. Caracterizam-se, pela sua subordinação à influência dominante do
Estado, ou de outras entidades públicas, a qual pode resultar, quer da maioria
do capital, quer da existência de direitos especiais de controlo.
20
- Empresas públicas sob forma pública: São pessoas coletivas
públicas. Têm direcção e capitais próprios.
- Empresas privadas participadas pelo estado: Não são
empresas públicas, mas integram o sector empresarial do
estado.
21
ADMINISTRAÇÃO PERIFÉRICA
A administração periférica, mesmo quando local, não pode ser
confundida com a administração local autárquica. Esta é
constituída por autarquias locais, ao passo que a periférica é
composta por órgãos e serviços do Estado, ou de outras pessoas
colectivas públicas não territoriais.
Assim, a administração periférica é um conjunto de órgãos e
serviços de pessoas colectivas públicas que dispõem de
competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam
sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais.
Em regra geral, os serviços periféricos estão na dependência dos
órgãos próprios da pessoa colectiva a que pertencem. Os serviços
periféricos do Estado são dirigidos por órgãos do Estado.
Pode acontecer, que a lei num propósito de descentralização,
atribui a direcção superior de determinados serviços periféricos a
órgãos de autarquias locais. No caso português existe uma
importante excepção, a transferência dos serviços periféricos para
a dependência dos órgãos de governo próprio das Regiões
22
Autónomas dos Açores e Madeira.
ADMINISTRAÇÃO LOCAL DO ESTADO
Assenta sobre três ordens de elementos, a divisão do
território, órgãos locais do Estado e serviços locais do
Estado.
Divisão do território: É a ela que leva à demarcação de
áreas, zonas ou circunscrições administrativas que servem
para definir a competência dos órgãos e serviços locais do
Estado, que fica, assim, delimitada em razão de território.
Existe a divisão administrativa do território para efeitos de
administração local do Estado e outra para efeitos de
administração local autárquica.
Serviços locais do Estado: serviços públicos encarregues de
preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais
23
do Estado.
Órgãos locais do Estado: São os centros de decisão dispersos
pelo território nacional, mas habilitados por lei a resolver
assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente
face a outras entidades públicas e aos particulares em geral. Nas
diferentes circunscrições em que o território se encontra
dividido, o Estado instala os seus serviços e põe à frente destes
quem se encarregue de chefiá-los e de tomar decisões, são os
órgãos locais do Estado. A tendência é para a sua criação, num
propósito de desconcentração de poderes.
Caracterizam-se por três elementos, são órgãos, são órgãos do
Estado e têm uma competência meramente local. Surge, aqui, o
conceito de Magistrados Administrativos, que são os órgãos
locais do Estado que nas respectivas circunscrições
administrativas desempenham a função de representantes do
Governo para fins de administração geral e de segurança pública.
Actualmente, a única categoria que existe ainda de magistrados
administrativos, no nosso direito, é a de Governador Civil.
24
ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA
A Administração Autónoma é aquela que prossegue interesses
públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige
a si mesma, definindo com independência a orientação das suas
actividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do
Governo.
Ela, ao contrário da administração indirecta, que prossegue as
atribuições do Estado, prossegue interesses públicos próprios.
Dirige-se a si mesma, apresentando-se como um fenómeno de
auto-administração, são os seus próprios órgãos que definem com
independência a orientação das suas actividades, sem estarem
sujeitos a ordens ou instruções, nem a directivas ou orientações do
Governo.
Enquanto que a administração directa do Estado, central ou local,
depende sempre hierarquicamente do Governo, e a administração
estadual indirecta está sujeita, em princípio, à superintendência do
Governo, a administração autónoma não deve obediência a ordens
ou instruções do Governo, nem tão-pouco a quaisquer directivas ou
orientações dele emanadas.
25
O único poder que constitucionalmente o Governo
pode exercer sobre a administração autónoma é o
poder de tutela (artigo 199º d), 229º/4 e 242º CRP),
que é um mero poder de fiscalização ou controlo, que
não permite dirigir nem orientar as entidades a ele
submetidas.
Existem três espécies de entidades públicas que
desenvolvem uma administração autónoma, as
associações públicas, as autarquias locais e as regiões
autónomas. As primeiras são entidades de tipo
associativo, as segundas e terceiras são pessoas
colectivas de população e território. Em comum têm o
facto de em todas elas haver um substrato humano
(todas são agrupamentos de pessoas).
26
- ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS
São pessoas colectivas públicas, de tipo associativo,
destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de
determinados interesses públicos pertencentes a um grupo
de pessoas que se organizam com esse fim.
Enquanto que os institutos públicos e as empresas públicas
têm um substrato de natureza institucional e existem para
prosseguir interesses públicos do Estado, as associações
públicas têm um substrato de natureza associativa e
prosseguem interesses públicos próprios das pessoas que as
constituem. Há, ainda, uma diferença relevante entre estas
associações e as empresas públicas, elas não têm por fim o
lucro.
Elas caracterizam-se pela sua heterogeneidade quanto ao tipo
de associado, quanto às origens históricas e quanto aos fins
prosseguidos: existem associações públicas de entes públicos,
associações públicas de entes privados e, simultaneamente,
entidades públicas e privadas.
27
Não existe um diploma legal que regule as associações públicas
no seu conjunto. No entanto, como pessoas colectivas que são há
um grande conjunto de regras e princípios constitucionais que a
elas se aplicam, tais como: princípio da conformidade dos actos
com a CRP (3º/3 CRP); vinculação ao regime dos direitos,
liberdades e garantias (18º/1 CRP); direito dos particulares de
poderem aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos (20º
CRP), princípio da responsabilidade civil por violação dos direitos
dos particulares (22º CRP); fiscalização das suas finanças pelo
Tribunal de Contas (214º CRP); submissão a todos os princípios
constitucionais sobre organização ou actividade administrativa
(267º e 267º CRP) e a todos os direitos constitucionais dos
particulares (268º CRP), entre outros.
O recurso ao direito privado é, também aqui, crescente. Estas
entidades actuam segundo regras de direito público quando
pretendem agir perante os seus associados, ou mesmo terceiros,
munidas de poderes de autoridade, e quando desenvolvem
actividades instrumentais seguem, normalmente, o direito
privado.
28
*ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS E ENTIDADES PRIVADAS
São entidades que resultam da associação, união ou federação
de entidades públicas menores e, especialmente de autarquias
locais.
Nestes casos a lei entrega a uma associação de pessoas
privadas a prossecução de um interesse público destacado de
uma entidade pública de fins múltiplos, o Estado, e
coincidente com os interesses particulares desses mesmos
sujeitos. A lei confia nas capacidades destes desempenharem
adequada e correctamente a missão de interesse público. Ela
reconhece, de uma forma implícita, que nas circunstancia do
caso um certo interesse público será melhor prosseguido pelos
particulares interessados, em regime de associação, e sob a
direcção de órgãos por si próprios eleitos do que por um
serviço integrado na administração directa do Estado.
29
Ordens profissionais: associações públicas formadas pelos membros de
certas profissões de interesse público com o fim de por devolução de
poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade
profissional.
As suas funções são de representação da profissão face ao exterior, apoio
dos seus membros, regulação da profissão e outras funções administrativas
acessórias ou instrumentais.
As funções de regulação profissional desdobram-se na regulação do acesso
à profissão e na regulação do exercício da profissão.
Estas funções exigem, como é natural, que seja colocado na
disponibilidade destas um conjunto de instrumentos jurídicos de vária
natureza. Elas dispõem de poder regulamentar, bem como do poder de
praticar actos administrativos, definidores da situação jurídica individual e
concreta dos seus membros e mesmo de terceiros.
*ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS DE CARACTER MISTO
Numa mesma associação agrupam-se uma ou mais pessoas colectivas
públicas e indivíduos ou pessoas colectivas privadas. É o caso dos centros
de formação profissional e de gestão partilhada, das cooperativas de
interesse público ou dos centros tecnológicos.
30
- AUTARQUIAS LOCAIS
São pessoas colectivas de população e território, correspondentes aos
agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e
que asseguram a realização dos interesses comuns resultantes da
vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos
habitantes.
As autarquias locais são, todas elas, pessoas colectivas distintas do Estado,
elas não fazem parte do Estado, não são o Estado nem pertencem ao
Estado. São entidades independentes e completamente distintas do Estado.
Não são instrumentos da acção do Estado, mas formas autónomas de
organização das populações locais residentes nas respectivas áreas.
Constituem-se de baixo para cima, começando pelas populações residentes,
e não de cima para baixo, começando do Estado.
O conceito de autarquia comporta, assim, quatro elementos, o território, o
agregado populacional, interesses comuns e órgãos representativos.
Agregado populacional: É em função dele que se definem os interesses a
prosseguir pela autarquia e também porque a população constitui o
substrato humano da autarquia local. Aqui é o critério de residência que
funciona em primeiro lugar, levando à designação de munícipes, a
qualidade de membro da população de uma autarquia local confere uma
série de direitos e deveres, o direito mais importante é o de voto, como
dever temos o exemplo do dever de pagar impostos locais.
31
O território: tem uma tripla função, identificar a autarquia local, definir a
população respectiva e delimitar as atribuições e as competências da
autarquia e dos seus órgãos em razão do lugar.
Interesses Comuns: São estes interesses que servem de fundamento à
existência das autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os
interesses privativos das populações locais, resultantes do facto de estas
conviverem numa área restrita, unidas pelos laços da vizinhança.
Órgãos representativos: em rigor, não há autarquia local quando ela não é
administrada por órgãos representativos das populações que a compõem. É
isto que se passa nos regimes democráticos, estes órgãos são eleitos em
eleições livres pelas respectivas populações, são as eleições autárquicas.
……………………………………………………………………………………………………………………
Tutela administrativa
As autarquias locais estão sujeitas à tutela do Estado. Mas esta tutela
consiste unicamente na verificação do cumprimento da lei por parte dos
órgãos autárquicos, e só pode ser exercida nos casos e segundo as formas
previstas na lei (242º/1 CRP), as medidas tutelares que restrinjam a
autonomia local são obrigatoriamente precedidas de parecer de um órgão
autárquico (nº2) e a dissolução dos órgãos autárquicos directamente eleitos
só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves (nº3).
32
PRINCIPIOS DAS AUTARQUIAS LOCAIS
Descentralização: A existência constitucional de autarquias locais e o
reconhecimento da sua autonomia em relação ao poder central fazem parte
da essência da democracia e traduzem-se no conceito jurídico-político de
descentralização. Isto significa que as tarefas da administração pública não
são desempenhadas por uma só pessoa colectiva, mas por várias pessoas
colectivas diferentes.
Poder local: Podem haver autarquias locais e não haver poder local, desde
logo se não existir descentralização política. No entanto pode existir
descentralização política e jurídica e não existir poder local.
Só existe poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente
autónomas e têm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira.
Autonomia local: Este princípio pressupõe e exige os seguintes direitos:
-O direito e a capacidade efectiva das autarquias regulamentarem e gerirem,
nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas
populações, uma parte importante dos assuntos públicos.
-O direito de participarem na definição das políticas públicas nacionais que
afectem os interesses próprios das respectivas populações
-O direito de partilharem com o Estado ou com a região as decisões sobre
matérias de interesse comum
-O direito de sempre que possível regulamentarem a aplicação das normas
ou planos nacionais de forma a adaptá-los convenientemente às realidades
33
locais
- Freguesia: autarquias locais que dentro do território municipal visam a
prossecução de interesses próprios da população residente em cada
circunscrição. As suas principais atribuições são, o recenseamento eleitoral
(no plano político), a administração dos seus bens, a promoção de obras
públicas (no plano económico), prestar assistência social e desenvolver
matéria de cultura popular (no plano social).
Tem 2 órgãos:
-Assembleia de Freguesia: A sua competência está regulada no art.17º
da LAL e pode ser agrupada em quatro funções, eleitoral, de fiscalização, de
orientação social e decisória.
-Junta de Freguesia: É o corpo administrativo da freguesia e é
composta por um Presidente (a pessoa que tiver encabeçado a lista mais
votada para a Assembleia de Freguesia) e por um certo número de vogais.
O art.34º da LAL regula as funções da Junta de Freguesia, que se podem
agrupar em 5 tipos, executiva, de estudo e proposta, de gestão, de fomento
e de colaboração.
34
-Município: autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da
população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos
representativos por ela eleitos. O município é o único tipo de autarquia que
tem existência universal, é nele que se estrutura e pratica a democracia
local, chama a si a responsabilidade por um número muito significativo de
serviços prestados à comunidade.
Tem 3 órgãos:
-Assembleia Municipal: É o órgão deliberativo. Pode destituir a
Câmara Municipal, pois esta é responsável perante a Assembleia Municipal
e tem o poder de aprovar ou rejeitar a proposta de orçamento anual
apresentada pela Câmara Municipal. Das suas funções destacam-se cinco, a
orientação geral do município, a fiscalização da Câmara Municipal, a
regulamentação (emite posturas municipais), tributária e de decisão
superior.
-Câmara Municipal: Órgão colegial, directamente eleito pela
população, de tipo executivo a quem está atribuída a gestão permanente
dos assuntos municipais, é o corpo administrativo do município. É composta
pelo Presidente da Câmara e pelos vereadores e funciona em sessão
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permanente.
-Presidente da C.M: é um órgão executivo, as suas funções são, a
presidencial (convoca e preside às reuniões da Câmara), executiva (executa
as deliberações tomadas pela própria Câmara), decisória (dirige e coordena
os serviços municipais, como superior hierárquico dos respectivos
funcionários e resolve todos os problemas que a lei lhe confie ou Câmara
delegue) e interlocutória (fornece informações aos vereadores e à AM).
A tutela administrativa sobre as autarquias locais é uma atribuição do
Estado, que compete ao Governo exercê-la, através do ministro competente
em relação à matéria, e também compete aos Governadores Civis.
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- REGIÕES AUTÓNOMAS
As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas colectivas de
direito público, de população e território, que pela CRP dispõem de um
estatuto político-administrativo privativo e de órgãos de governo próprio
democraticamente legitimados, com competências legislativas e
administrativas, para a prossecução dos seus fins específicos. Fazem parte
de Administração Regional Autónoma. Estas regiões apresentam alguns
fundamentos para a sua autonomia, tais como as características geográficas,
económicas, sociais e culturais. Têm igualmente diversos fins a prosseguir,
como, a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento
económico-social e a promoção e defesa dos interesses regionais.
Órgãos:
-Assembleia Legislativa: É eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos
cidadãos residentes no arquipélago e de acordo com o princípio da
representação proporcional.
Não desempenha só uma função legislativa possui uma importante
competência de natureza administrativa que resulta da conjugação da
primeira parte da alínea d) do nº1 do art.227º da CRP com o nº1 do
art.232º.
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-Governo Regional: É o órgão executivo de condução da política regional e
o órgão superior da administração pública regional.
-Representante da República: Cabe-lhe nomear o presidente do governo
regional, de acordo com os resultados eleitorais e ouvidos os partidos
políticos representados na assembleia legislativa, bem como nomear, em
número variável, sob proposta do respectivo presidente, os restantes
membros do governo regional.
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PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS
São pessoas colectivas públicas as pessoas colectivas criadas por iniciativa
pública, nascem sempre de uma decisão pública, para assegurar a
prossecução necessária de interesses públicos, as instituições particulares
de interesse público, apesar de prosseguirem também interesses púbicos,
podem deixar de o fazer, ou podem simultaneamente prosseguir interesses
privados, não existem necessariamente para prosseguir o interesse público,
e, por isso, dotadas, em nome próprio, de poderes e deveres públicos, não
se enquadrando aqui as sociedades concessionárias que exercem poderes
públicos em nome da Administração e não em nome próprio.
São PCP, ordenadas segundo o critério da maior dependência para a menor
dependência do Estado, o Estado; os institutos públicos; empresas públicas,
na modalidade de entidades públicas empresariais; associações públicas,
autarquias locais e regiões autónomas.
Estas PCP dividem-se em pessoas colectivas de população e território
(Estado, R.A. e autarquias locais); pessoas colectivas de tipo institucional
(institutos públicos e entidades públicas empresariais); pessoas colectivas de
tipo associativo (associações públicas).
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CONCENTREÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Diz respeito à organização administrativa de uma determinada pessoa
coletiva pública.
É um problema que não tem a ver com as relações entre o Estado e as
demais pessoas colectivas, é sim, uma questão que se põe apenas
dentro do Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pública.
A concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a
organização vertical dos serviços públicos. A concentração de
competências ou a administração centrada é o sistema em que o
superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para
tomar decisões, ficando os subalternos limitados ás tarefas de
preparação e execução das decisões daquele.
Por sua vez, a desconcentração ou a administração desconcentrada é o
sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou
vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem sujeitos à
direcção e supervisão daquele.
Não existem sistemas integralmente concentrados nem sistemas
absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede é que os
sistemas se apresentam mais ou menos concentrados ou mais ou menos
desconcentrados.
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-DELEGAÇÃO DE PODERES
A delegação de poderes é o acto pelo qual um órgão da
Administração normalmente competente para decidir em
determinada matéria permite de acordo com a lei que outro órgão
ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.
Esta tem três requisitos.
Primeiro é necessária uma lei que preveja expressamente o poder
de um órgão delegar poderes noutro. Porque a competência é
irrenunciável e inalienável, só pode haver delegação de poderes
com base na lei, art.111º/2 CRP e art.29º CPA.
Em segundo lugar é necessária a existência de dois órgãos, o de um
órgão e de um agente, da mesma pessoa colectiva pública ou de
dois órgãos de pessoas colectivas públicas distintas dos quais um
seja o órgão normalmente competente (o delegante) e o outro o
órgão eventualmente competente (o delegado).
Por último, é necessária a prática do acto de delegação
propriamente dito, isto é, o acto pelo qual o delegante concretiza a
delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática
de certos actos na matéria sobre a qual é normalmente
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competente.
Centralização e Descentralização
No plano jurídico, diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuições
administrativas de um país são, por lei, conferidas ao Estado, não existindo,
portanto, quaisquer outras pessoas coletivas públicas incumbidas do exercício
da função administrativa. Por outro lado, a descentralização é um sistema em
que a função administrativa esteja confiada não apenas ao Estado, mas
também a outras pessoas coletivas territoriais.
No plano político-administrativo, há centralização quando os órgãos das
autarquias locais sejam livremente nomeadas ou determinadas pelos órgãos
do Estado, quando devam obediência ao Governo ou ao partido único, ou
quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela
administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito.
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Há descentralização, em sentido político-administrativo,
quando os órgãos das autarquias locais são livremente
eleitos pelas respectivas populações, quando a lei os
considera independentes na órbita das suas atribuições
e competências, e quando estiverem sujeitos a formas
atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas
ao controlo da legalidade.
Os conceitos de centralização/ descentralização em
sentido jurídico são conceitos puros e absolutos, ou
existe um ou existe outro, enquanto que em sentido
político-administrativo são conceitos relativos.
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-TUTELA ADMINISTRATIVA
Consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa
colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva a fim de assegurar
a legalidade ou o mérito da actuação.
A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas
colectivas distintas (a tutelar e a tutelada); dessas duas uma é
necessariamente uma pessoa colectiva pública; os poderes de tutela
administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa
colectiva; e o fim da tutela administrativa é assegurar em nome da
entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e
garantir que sejam adoptadas soluções convenientes e oportunas para
a prossecução do interesse público.
-Quanto ao fim a tutela administrativa desdobra-se em tutela de
legalidade que visa controlar a legalidade das decisões da entidade
tutelada, e tutela de mérito que visa controlar o mérito das decisões
administrativas da entidade tutelada.
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-Quanto ao conteúdo:
Inspectiva: Verificação da legalidade sobre o sector empresarial do Estado,
Associações Públicas.
Integrativa: Faz depender alguns atos, pelo órgão dos Institutos Públicos.
Autoriza e aprova atos, atos que impliquem despesa, e apenas atos que
estejam na lei.
Revogatória: Órgão popular pode eliminar atos do órgão titular. Não se
presume. Único caso estatuto disciplinar de trabalhadores públicos.
Substitutiva: Para além de poder eliminar atos praticados, pratica o ato que já
foi impedido.
Sancionatória: Já existiu possibilidade do Governo aplicar sanções a órgãos
autárquicos ou destituir mandato. Mas foi alterado agora é o tribunal que atua.
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-
Combinação:
- Centralização com Centralização: Existirá apenas uma pessoa colectiva
pública, o Estado, ficando reservada ao Governo a plenitude dos poderes
decisórios para todo o território nacional.
- Centralização com Desconcentração: Existe apenas uma pessoa colectiva
pública, o Estado, as competências decisórias repartir-se-ão entre o Governo e
órgãos subalternos do Estado.
- Descentralização com Concentração: Existindo uma multiplicidade de
pessoas colectivas públicas, em cada uma delas haverá apenas um centro
decisório , ou seja, um órgão superior de cada uma.
- Descentralização com Desconcentração: Á multiplicidade de pessoas
colectivas públicas e somar-se-á, dentro de cada uma, a repartição de
competências entre órgãos superiores e subalternos.
Conclusão: A Centralização/Descentralização têm a ver com a unicidade ou
pluralidade de pessoas colectivas públicas, ao passo que a concentração e a
desconcentração se referem á repartição de competências pelos diversos graus
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da hierarquia no interior de cada pessoa colectiva pública.
INTEGRAÇÃO E DEVOLUÇÃO DE PODERES
• A integração é o sistema em que todos os interesses públicos a
prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de população e
território, são postos por lei a cargo das próprias pessoas colectivas a
que pertencem.
• A devolução de poderes é o sistema em que alguns interesses públicos
do Estado ou de pessoas colectivas de população e território são postos
por lei a cargo de pessoas colectivas de fins singulares. Esta expressão é
também utilizada para designar o movimento de transferência de
atribuições do Estado para outra entidade.
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Princípios Constitucionais da Organização Administrativa
• Princípio da desburocratização: Significa que a administração pública deve
ser organizada e deve funcionar em termos de eficiência e de facilitação da
vida particulares.
• Princípio da aproximação dos serviços às populações: Significa que a
administração pública deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços
se localizem o mais possível junto das populações que visam servir. A
aproximação que a CRP visa não deve ser apenas geográfica, mas também
psicológica e humana.
• Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração
Pública: Os cidadãos não devem intervir na vida administrativa apenas através
da eleição dos respetivos órgãos, ficando depois, alheios a todo o
funcionamento do aparelho e só podendo pronunciar-se de novo quando
voltar a haver eleições, antes devem ser chamados a intervir no próprio
funcionamento quotidiano da Administração Pública e, nomeadamente,
devem poder participar na tomada das decisões administrativas, ou seja, deve
haver esquemas estruturais e funcionais (art 7 e 8 cpa) de participação dos
cidadãos no funcionamento da adminitsração.
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-Princípio da subsidiariedade: Inspirado na ideia de que quanto mais pequeno
é próximo do cidadão melhor.
Valoriza a proximidade com o cidadão.
Este principio aplica-se ao nível da competência, favorece a desconcentração
na medida em que a ideia é a proximidade especializada.
Quanto mais longe do topo da hierarquia mais especializado é o serviço
prestado.
Superintendência: Poder de orientar uma Pessoa Coletiva Pública que
depende de uma territorial (art 199 d) crp)
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