PARADOXOS NA CONCRETIZAÇÃO DA LEI DE
ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI) PELA
ADMINISTRAÇÃO FISCAL
Paradoxos na concretização da LAI
pela Administração Fiscal
A regra (transparência) torna-se exceção na
Administração Fiscal?
Objetivos:
- Diagnosticar obstáculos (especificamente, inversões
e paradoxos) no processo de concretização da LAI
- Pensar possibilidades de superação destes
obstáculos
Paradoxos
- Crítica à ideia de que vivemos em um tempo de pós-política (isto
é, à ideia de que no tempo presente não há oposições políticas
significativas)
- Oposições políticas à LAI não são expressas (“todos são a favor
da transparência”); mas isso não faz com que contradições
desapareçam, elas ressurgem como inversões do sentido da LAI.
Paradoxo é um tipo de contradição que possui uma estrutura específica:
uma contradição é paradoxal quando precisamente através da tentativa de
realizar uma intenção a probabilidade de realizá-la diminui
(Honneth e Hartmann, 2006)
Dois tipos de argumentos
Argumentos jurídicos
- Segredo é a regra para a Administração Fiscal? LAI X “manual
do sigilo fiscal” e portarias (RFB e PGFN)
- Respostas aos pedidos de acesso à informação feitos pelo NEF
Argumentos referentes à gestão
- Regra do segredo gera ineficiências para a Administração
Pública
LAI e Reforma do Estado
A concretização da LAI ocorre ao lado da instauração
de um novo modelo de gestão (calcado na
transparência)
É preciso superar inversões provocadas pelo regra do
segredo e por princípios de gestão pública incapazes
de produzir resultados eficientes em sociedades
hipercomplexas
Argumentos jurídicos
Lei de Acesso à Informação (LAI)
-
Transparência é a regra e o sigilo é a exceção
-
É garantido o acesso às partes não sigilosas de
documentos de documentos públicos
§ 2o do art. 6º.
Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é
assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação
da parte sob sigilo.
-
A transparência de informações referentes a direitos
fundamentais é especialmente relevante
Art. 21. Não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou
administrativa de direitos fundamentais.
Parágrafo único. As informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem
violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades
públicas não poderão ser objeto de restrição de acesso.
RFB - Portaria nº 2.344 / 2011
Art. 2 º São protegidas por sigilo fiscal as informações sobre a situação
econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de
seus negócios ou atividades, obtidas em razão do ofício para fins de arrecadação e fiscalização
de tributos, inclusive aduaneiros, tais como:
I - as relativas a rendas, rendimentos, patrimônio, débitos,
créditos, dívidas e movimentação financeira ou patrimonial;
II - as que revelem negócios, contratos, relacionamentos
comerciais, fornecedores, clientes e volumes ou valores de
compra e venda;
III - as relativas a projetos, processos industriais, fórmulas, composição e fatores de produção.
§ 1 º Não estão protegidas pelo sigilo fiscal as informações:
I - cadastrais do sujeito passivo, assim entendidas as que permitam sua identificação e
individualização, tais como nome, data de nascimento, endereço, filiação, qualificação e
composição societária;
II - cadastrais relativas à regularidade fiscal do sujeito passivo, desde que não revelem valores
de débitos ou créditos;
III - agregadas, que não identifiquem o sujeito passivo; e
IV - previstas no § 3 º do art. 198 da Lei n º 5.172, de 1966.
§ 2 º A divulgação das informações referidas no § 1 º caracteriza descumprimento do dever de
sigilo funcional previsto no art. 116, inciso VIII, da Lei n º 8.112, de 1990.
RFB - Portaria nº 2.344 / 2011
O servidor que divulgar ou revelar informação
protegida por sigilo fiscal, constante de sistemas informatizados, com
Art. 6 º
infração ao disposto no art. 198 da Lei n º 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código
Tributário Nacional ), fica sujeito à penalidade de demissão prevista no
art. 132, inciso IX, da Lei n º 8.112, de 1990.
Art. 8 º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
CARLOS ALBERTO FREITAS BARRETO
Manual do Sigilo Fiscal
(Portaria Nº 3.541/2011)
Art. 2º O Manual estará disponível na intranet da RFB (sigilo do
sigilo?)
Art. 3º. - Parágrafo único. São inaplicáveis, no âmbito da RFB, eventuais
interpretações que sejam contrárias ou incompatíveis com as do Manual (e
se estiverem de acordo com leis superiores?)
ÍNDICE
2.1 DELIMITAÇÃO DO SIGILO FISCAL.....................................................11
2.2 EXCEÇÕES À REGRA DO SIGILO FISCAL........................................15
...
4. DAS INFORMAÇÕES NÃO PROTEGIDAS POR SIGILO FISCAL, MAS
PROTEGIDAS POR SIGILO FUNCIONAL.................................................................31
Portaria da PGFN n 503/2012
Art. 9º. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I – genéricos
II – desproporcionais ou desarrazoados
III – que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou
consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja da competência do órgão ou
entidade
O problema, então, é: os cidadãos não aprenderam a
solicitar informações adequadamente?
NOTA TÉCNICA PGFN Nº 807/2012
Lei de acesso às informações. Regulamentação no âmbito da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
(...)
23
De regra, não se poderá exigir, do requerente, a declaração dos
motivos pelos quais ele solicita o acesso à informação. A exceção
ocorrerá no caso de pedido de informações necessárias à tutela
judicial ou administrativa de direitos fundamentais, quando o
requerente deverá demonstrar a existência de nexo entre as
informações requeridas e o direito que se pretende proteger.
Exigir-se-á, também, comprovação de que o acesso à informação pessoal por terceiros, sem o
consentimento da pessoa a quem se referir a informação, será necessário: I - à prevenção e
diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização única e
exclusivamente para o tratamento médico; II - à realização de estatísticas e pesquisas científicas de
evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que
as informações se referirem; III - ao cumprimento de ordem judicial; IV - à defesa de direitos
humanos; ou V - à proteção do interesse público e geral preponderante. É o que preceitua o art. 10 da
minuta, que repisa o art. 42 do Decreto nº 7.724, de 2012, e o art. 21, caput, da LAI.
Argumentos referentes à gestão
Debate atual sobre Reformas do Estado
Argumentos referentes à gestão
- A concretização da LAI está ligada um processo de
reforma na gestão pública
- A LAI pode ajudar a solucionar graves problemas
jurídico-administrativos, principalmente referentes à
falta de padrões uniformes de interpretação de
normas tributárias por agentes fiscais
Modelo de gestão fortemente hierarquizado (topbottom)
Argumentos em defesa de modelos de gestão top-bottom (que
se harmonizam com a regra do segredo):
- Eficiência: o excesso de debates e críticas atrapalharia uma
execução rápida e eficaz de políticas públicas
- Controle: decisões concretas seriam melhor controladas por
regras administrativas criadas por um único centro de comando
Será que a edição de inúmeras regras detalhadas pode
realmente gerar mais controle e segurança jurídica em
sociedades hipercomplexas?
Paradoxos da gestão top-bottom
Em
sociedades
hipercomplexas,
modelos
de
administração top-bottom acabam por gerar efeitos
opostos àqueles esperados.
O excesso de regras produz insegurança e incerteza
Gestão top-bottom
Portarias e instruções normativas editadas por um centro de
controle garantiriam a uniformidade das decisões dos agentes
fiscais
MAS...
Paradoxos da gestão top-bottom
Em sociedades hipercomplexas, o excesso de regras acaba
por provocar o efeito oposto àquele intencionado; isto é, a
falta de padrões interpretativos claros
Gincana de regras
(John Braithwaite)
O agente fiscal, diante do excesso de regras (muitas
vezes contraditórias), não encontra parâmetros claros
para decidir
Qual é a saída? Mais regras?
Modelos de gestão em rede
(fundados na transparência)
- Alia controle vertical e horizontal - comunicação fisco/fisco e
fisco/cidadão;
-Policentria - diversos centros de comando devem se comunicar
de modo eficiente;
-Alia responsividade e objetividade das decisões - maior
sensibilidade da Instituição (e não somente de um agente
individual) ao caso concreto
Ex: reformas do Fisco da Austrália, Holanda, Nova Zelândia, Reino
Unido, Pensilvânia (EUA) etc.
Caso da fiscalização de casas de repouso
nos EUA e na Austrália
(Braithwaite)
EUA – Manuais com cerca de 1.000 regras extremamente
detalhadas
X
Austrália – 31 standards normativos + procedimentos de diálogo
entre fiscais sobre a interpretação das normas (transparência
interna)
AUSTRALIA
EUA
31 STANDARDS
APROXIMADAMENTE 1.000 REGRAS
EX
EX
Standard: O ambiente deve ser “homelike”
Regra 1: deve haver um número específico
de fotos de familiares por residente
Prática: fotos tiradas de revistas eram
utilizadas para enganar fiscais
Práticas: fiscais observavam se residentes eram
encorajados a decorar o ambiente, colocar fotos
de familiares e etc
Regra 2: um número especifico de residentes
deve participar de atividades recreativas
Prática: residentes indiferentes às atividades
eram empurrados em suas cadeiras de roda
para sala de recreação durante a visita de
fiscais
Alto grau de consenso entre fiscais sobre padrões
de cumprimento de regras
Baixo grau de consenso entre fiscais sobre
padrões de cumprimento de regras
- Muitas regras eram esquecidas (“We use
only 10% of them”)
- Background do fiscal era critério para a
seleção de regras