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Processo nº 1016269-50.2014.8.26.0053
2ª Vara da Fazenda Pública da Capital
Requeridas: Fazenda pública do Estado de São Paulo
Secretaria Estadual do Meio Ambiente
Ação Civil Pública
MM. Juíza:
Trata-se de ação civil pública proposta pela Federação das
Associações de Recuperação Florestal do Estado de são Paulo – FARES, na
qual alega, em síntese, a ilegalidade de ato administrativo que suspendeu a
aplicação da Lei Estadual n. 10.780/01, do Decreto Estadual n. 52.762/08 e
da Resolução SMA n. 82/08, por suposto conflito com o Novo Código
Florestal, dispensando a exigência de reposição florestal obrigatória para os
consumidores de matéria-prima oriunda de florestas plantas. Segundo a
requerente, o Código Florestal não derrogou as disposições estaduais que
regulam a matéria ambiental. Sustenta não ser admissível dar menor
proteção ao meio ambiente no território paulista, mesmo havendo legislação
local específica mais protetiva e benéfica aos valores declarados pelas Cartas
Federal e Estadual. Aduz, ainda, que o Supremo Tribunal Federal já decidiu
que sempre prevalece a interpretação mais protetiva ao meio ambiente.
Afirma que, com a medida adotada pelas requeridas, o meio ambiente está
sofrendo graves prejuízos, principalmente de ordem coletiva e material, uma
vez que restou inviabilizada a reposição florestal em todo o Estado. Postula a
concessão de medida liminar, com a fixação de multa diária no caso de
descumprimento da obrigação de fazer no pertinente à aplicação das normas
estaduais que regulam a reposição florestal, tal como vinham sendo
observadas até a edição do ato administrativo que a dispensou. No mérito,
requer a procedência da ação, a fim de (a) reconhecer a ilegalidade e a
inconstitucionalidade do ato administrativo que resultou na indevida
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Requerente: Federação das Associações de Recuperação Florestal do
Estado de são Paulo - FARES
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É o relato do essencial.
O Ministério Público passa a atuar na presente Ação Civil
Pública com fiscal da lei nos termos do art. 5º, § 1º, da Lei nº. 7.347/85.
I – Das condições da ação.
A requerente é uma associação sem fins lucrativos,
constituída há mais de um ano, e, conforme consta de seu objetivo social
(art. 2º, fls. 20), está apta a representar a sociedade em matéria ambiental.
Igualmente presente a legitimidade passiva das requerentes,
na qualidade de responsáveis pelo ato administrativo supostamente lesivo ao
meio ambiente.
O pedido é juridicamente possível e o dano ao patrimônio
ambiental, ao menos em tese, foi suficientemente demonstrado.
II. Do pedido liminar (antecipação da tutela)
Impõe-se, no presente caso, a concessão de medida liminar,
nos termos do art. 12 da Lei nº 7.347/85. Estão perfeitamente caracterizados
os seus requisitos, consistentes no fumus boni juris e no periculum in mora.
Senão, vejamos.
O fumus boni juris decorre diretamente da verossimilhança
dos fatos descrito na inicial, consubstanciados na conduta violadora das
normas ambientais e constitucionais, ao abrandar a exigência de reposição
florestal, com base no Novo Código Florestal, em detrimento das
disposições do da Lei Estadual n. 10.780/01, do Decreto Estadual n.
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suspensão da eficácia da legislação paulista, determinando-se às requeridas
que apliquem os diplomas legais referidos, inclusive no exercício do poder
de polícia ambiental, sob pena de multa diária, e (b) condenar a Fazenda
Pública ao pagamento de indenização por danos ambientais, consistente
naquilo que foi perdido – deixado de ser reflorestado –, desde a data em que
o Estado deixou de aplicar a lei especial vigente, até a data em que voltar a
aplicá-la, a serem apurados em liquidação de sentença.
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52.762/08 e da Resolução SMA n. 82/08, mais protetivas do Meio
Ambiente.
Ora, a competência legislativa (e administrativa) para a
matéria ambiental é comum e concorrente, vale dizer, tanto União, Estados,
Municípios e o Distrito Federal podem legislar, sendo certo, que deve ser
aplicada à legislação que traga maior proteção ao bem ambiental, ou seja,
aquela mais restritiva.
No caso do Estado de São Paulo encontram-se em plena
vigência as normas acima referidas.
Importante registrar o entendimento da doutrina neste
sentido:
“(...) Desta forma, podemos afirmar que à União caberá a
fixação de pisos mínimos de proteção ao meio ambiente, enquanto aos
Estados e Municípios, atendendo aos seus interesses regionais e locais, a
de um “teto” de proteção. Com isso, oportuno frisar que os Estados e
Municípios jamais poderão legislar, de modo a oferecer menos proteção ao
meio ambiente do que a União, porquanto, como já ressaltado, a esta
cumpre, tão-só, fixar regras gerais.
(...).
Em linhas gerais, podemos concluir que a competência
legislativa em matéria ambiental estará sempre privilegiando a maior e mais
efetiva preservação do meio ambiente, independentemente do ente político
que a realize, porquanto todos receberam da Carta Constitucional aludida
competência (arts. 24, V, VI e VII e 30, I, grifei)1.
No mesmo sentido a lição da Desembargadora Federal
Consuelo Yoshida:
“Na competência concorrente limitada (art. 24,§§ 1o e 2º), é
importante distinguir as situações: o direito federal
prevalece sobre o direito estadual/distrital/local somente se
estiver dentro do campo de normatividade genérica que lhe é
próprio. Se o direito federal invadir esfera de competência
1
Curso de Direito Ambiental Brasileiro, Celso Antônio Pacheco
Fiorillo, 10ª Edição, Editora Saraiva, p. 131.
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Ora, o Direito Ambiental ainda se apoia em vários outros
princípios, dentre eles, a aplicação do ordenamento jurídico que se mostre
mais restritivo (ou protetivo).
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dos Estados e Municípios, ele não prevalece. O problema
não é de hierarquia, mas de competência constitucional.
Na competência concorrente cumulativa (art. 24,§§ 3o e 4o ),
novidade introduzida pela Constituição de 88, como visto, os Estados podem
legislar plenamente na ausência de vazios da legislação federal, para atender
as suas peculiaridades. Sobrevindo a norma federal, a solução de eventual
conflito se dá pela técnica da suspensão da eficácia da legislação estadual, no
que lhe for contrária.
Os Estados, Distrito Federal e Municípios têm autonomia
para, no exercício da competência legislativa suplementar, dispor de forma
diversa da legislação federal ambiental observando-se o patamar mínimo
nacional de proteção ambiental por ela estabelecido.
Nesse sentido, as normas ambientais estaduais e municipais
podem ser mais restritivas, e no caso devem prevalecer sobre a norma
federal no âmbito do respectivo Estado e Município. Os precedentes
jurisprudenciais em face da Constituição atual orientam-se nesse sentido
(ADIN nº 384-4/PR e RE 286789/RS). Convém observar que são
admitidas
maiores
restrições
pela
legislação
suplementar
estadual/municipal, não, contudo, a vedação da atividade (Resp nº
29.299-6/RS)”.3 (sublinhei e destaquei)
2
Paulo de Bessa Antunes, em sua mais recente obra, em tom crítico
observa que é uma realidade indiscutível e não discutida a centralização na União de
todas as matérias ambientalmente relevantes. Não nos parece que a instituição dessas
políticas nacionais e setoriais seja em si mesma criticável; pelo contrário, vemos a
iniciativa como salutar em razões das relevantes funções desempenhadas pelas normas
gerais e federais ambientais. O que é criticável, por implicar perda e restrição à autonomia
dos Estados e Municípios, e nesse ponto concordamos com o autor, é o fato da União
legislar plenamente, de forma detalhada, como se a matéria de proteção ambiental fosse
afeta, em nosso sistema constitucional, como regra, ao campo da competência privativa
federal ou da competência concorrente cumulativa (ANTUNES, 2007, p. 107 e ss).
3
Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida. “Jurisdição e Competência
em Matéria Ambiental”in Leituras Complementares de Direito Ambiental. Organizador
José Roberto Marques. Editora PODVIM. 2008, pp. 36/37.
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A norma geral, que ao traçar diretrizes para todo o país,
invadir campo das peculiaridades regionais ou estaduais, ou
entrar no campo do interesse exclusivamente local, passa a
ser inconstitucional2. (I)
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“Note-se que, doutrinariamente, podemos dividir a
competência suplementar dos Estados-membros e do Distrito
Federal em duas espécies: competência complementar e
competência supletiva. A primeira dependerá de prévia
existência de lei federal a ser especificada pelos Estadosmembros e Distrito Federal. Por sua vez, a segunda aparecerá
em virtude de inércia da União em editar a lei federal,
quando então os Estados e o Distrito Federal,
temporariamente, adquirirão competência plena tanto para a
edição das normas de caráter geral, quanto para as normas
específicas (CF, art. 24, §§3° e 4°)” (MORAES,
ALEXANDRE DE. Direito Constitucional. 17ª. ed. São
Paulo: Atlas, 2005. p. 280)
As normas estaduais referidas na inicial foram promulgadas
durante a vigência da Lei Federal n° 4771/65, com o objetivo de especificála às particularidades do Estado de São Paulo. Portanto, é inegável o seu
caráter concorrente e complementar, que perdura com a entrada em vigor
da Lei Federal n° 12.651/12 com a redação dada pela Lei Federal 12.727/12.
A suspensão de eficácia da norma estadual complementar,
prevista no §4° do art. 24 da CF refere-se única e exclusivamente às
normas gerais promulgadas no exercício de competência supletiva.
Jamais opera em relação às normas particulares dos Estados Membros, sob
pena de esvaziamento do §2° do mesmo artigo constitucional. A respeito do
tema, nos socorremos do escólio do mestre José Afonso da Silva:
“... nos termos do §2° do art. 24, a competência da União
para legislar sobre as normas gerais não exclui (na verdade, até pressupõe) a
competência suplementar dos Estados (e também do Distrito Federal,
embora não se diga aí)” (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito
Constitucional Positivo. 16ª. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 504)
Especificamente em relação à competência estadual
suplementar na seara ambiental e à plena possibilidade de estabelecer
normas mais protetivas ao direito tutelado, nos socorremos da lição de Paulo
José Leite Farias:
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Essa é a lição do constitucionalista Alexandre de Moraes:
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Assim, teleogicamente, assegura-se a possibilidade de norma
estadual estabelecer proibições, onde a lei federal permita, bem como que a
lei federal estabeleça patamares mínimos de proteção ambiental a serem
observados em todo o País, dando-se efetividade à proteção ambiental e ao
desenvolvimento auto-sustentável”. (FARIAS, Paulo José Leite.
Competência Federativa e Proteção Ambiental. Porto Alegre: Sérgio
Antônio Fabris Editor, 1999 p. 356).
A jurisprudência não discrepa desse entendimento.
O Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais em
julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, saliente-se, pelo seu
Pleno, há muito pacificou que os entes federativos, em matéria ambiental,
podem criar normas mais restritivas, vale dizer, mais protetivas:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal que
proíbe queimadas em todo o território do Município. Competência comum
dos entes federativos para a prática de atos de proteção do meio ambiente.
Competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente.
Norma que restringe as regras editadas pelo Estado de Minas Gerais.
Possibilidade. Representação julgada improcedente (grifei)”4.
E:
“AÇÃO ORDINÁRIA - LEI MUNICIPAL - PROIBIÇÃO
DE
LANÇAMENTO
DE
AGROTÓXICOS
E
4
Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.0000.07.454942-9/000. Rel. Célio César
Paduani. Julgada em 13.05.2009. Publicada em 124.08.2009. Disponível
www.tjmg.jus.br. Acesso em 02 de julho de 2012.
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“Eventuais conflitos, nos quais a noção de norma geral e
especial não seja suficiente, devem ser resolvidos pela prevalência da norma
que melhor defenda o direito fundamental tutelado, por tratar-se de preceito
constitucional (lei nacional) que se impõe à ordem jurídica central ou
regional (in dúbio pro natura). [...].
DEFENSIVOS
AGRÍCOLAS
ATRAVÉS
DE
AERONAVES EM LAVOURAS SITUADAS NA ÁREA
TERRITORIAL DO MUNICÍPIO DE LUZ - NORMA DE
INTERESSE LOCAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE E AO
MEIO
AMBIENTE
POSSIBILIDADE
DE
LEGISLAÇÃO SUPLETIVA DO MUNICÍPIO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO - APLICAÇÃO
COMBINADA DOS ARTS. 170, V e VI, 186, II, E 225 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DO ART. 1228 DO C.
CIVIL. - Nos termos do art. 225, da Constituição Federal,
todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações. - Em matéria de meio ambiente,
as decisões judiciais devem privilegiar os princípios da
precaução e da prevenção com o objetivo de evitarem-se os
danos, visto que, ao contrário de outras áreas, a indenização
''a posteriori'' é quase impraticável. - O princípio da
precaução está associado, constitucionalmente, aos conceitos
fundamentais de equilíbrio ecológico e desenvolvimento
sustentável; o primeiro significa a interação do homem com a
natureza, sem danificar-lhe os elementos essenciais. O
segundo conecta-se à preservação dos recursos naturais para
as gerações futuras. - Os princípios da prevenção (sabe-se,
com certeza, que o agrotóxico produz males e envenena a
terra e as espécies locais) e o da precaução (não se sabe
exatamente qual o mal causado, mas a questão é de tal forma
duvidosa que impõe a cautela - ou: a falta de certeza
científica sobre os males que podem advir) determinam que a
demonstração da inexistência de prejuízo, em tema de meio
ambiente, é do poluidor; o ônus da prova é invertido. - A lei
municipal que proíbe o lançamento, por aeronaves, de
agrotóxicos e defensivos agrícolas nas lavouras cultivadas
em imóveis rurais situados na área territorial do Município
de Luz não afronta regra de competência estabelecida na
Constituição Federal. A referida lei, além de estar
relacionada ao interesse local (art. 30, I, CF), integra o
sistema de proteção à saúde e ao meio ambiente, sobre a qual
o Município detém competência legislativa supletiva (art. 30,
II, c/c arts. 24, VI, CF). - A municipalidade não pode
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abolir as exigências federais ou estaduais em matéria de
meio ambiente e a Constituição apenas autoriza o poder
público municipal a impor exigências adicionais sempre
que haja interesse local, sem nunca, entretanto, agir
legalmente para "abrandar" as primeiras, inclusive
porque o comando constitucional de proteção da fauna e
da flora locais age de forma direta, sem a condição até
mesmo da intermediação de leis infraconstitucionais. - O
ente da federação que tem autorização constitucional para
exercitar proteção, pode, evidentemente, legislar, pois o
princípio da legalidade impõe que o exercício da fiscalização
só se possa exercitar alicerçado em leis e comandos
legislativos de diversos graus e espécies. - Por outro lado, o
art. 170 da Constituição (que estabelece a ''ideologia
constitucional do desenvolvimento econômico''), prevê o
princípio da livre concorrência (inciso V), mas institui
também a defesa do meio ambiente (inciso VI), devendo
ambos, mediante técnicas de hermenêutica - ponderação,
inclusive -, ser utilizados na construção de um
desenvolvimento sustentável. Não existe aplicação isolada de
princípios, nem a ordem matemática dos incisos estabelece
qualquer tipo de preferência. - O art. 186 da Carta Magna, a
seu turno, e especificamente quanto à política agrícola,
enfatiza que ''a função social é cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios
e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes
requisitos: II - utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis e preservação do meio ambiente.'' Assim também
estabelece, no plano infraconstitucional, o art. 1.228, par.1º,
do C. Civil” (grifei)5..
Ora, com a suposta revogação da Lei 4.771/65, a Lei Federal
12.651, com a redação dada pela Lei Federal 12.727 (ambas de 2012),
passou a ser menos restritiva, logo, no âmbito do Estado de São Paulo deve
ser aplicada a Lei Estadual n. 10.780/01, o Decreto Estadual n. 52.762/08 e a
Resolução SMA n. 82/08, a qual disciplinam a reposição florestal.
5
Apelação Cível/Reexame necessário. 1.0388.09.024901-1/001. Rel. Des. Wander
Marotta. Julgado em 31.01.2012. Publicado 16.03.2012. Disponível www.tjmg.jus.br.
Acesso 02 de julho de 2012.
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Art. 70. Além do disposto nesta Lei e sem prejuízo da
criação de unidades de conservação da natureza, na forma
da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, e de outras ações
cabíveis voltadas à proteção das florestas e outras
formas de vegetação, o poder público federal, estadual ou
municipal poderá:
I - proibir ou limitar o corte das espécies da flora raras,
endêmicas, em perigo ou ameaçadas de extinção, bem como
das espécies necessárias à subsistência das populações
tradicionais, delimitando as áreas compreendidas no ato,
fazendo depender de autorização prévia, nessas áreas, o
corte de outras espécies;
II - declarar qualquer árvore imune de corte, por motivo de
sua localização, raridade, beleza ou condição de portasementes;
III - estabelecer exigências administrativas sobre o registro e
outras formas de controle de pessoas físicas ou jurídicas que
se dedicam à extração, indústria ou comércio de produtos ou
subprodutos florestais.
A norma traz rol claramente exemplificativo e,
expressamente, reconhece a competência concorrente dos Estados e
Municípios para trazer medidas que ampliem a proteção ambiental. Logo, os
Estados estão expressamente autorizados pelo artigo 70 da lei 12.651/2012 a
ampliar o nível nela estabelecido para a proteção das florestas e outras
formas de vegetação, o que afasta eventual alegação de incompatibilidade da
lei estadual 12.651/2012 e dos demais atos que a regulamentam com aquele
diploma.
Cabe ressaltar, ainda, que o periculum in mora está
patenteado na necessidade de impor, o quanto antes, a obrigação de realizar
a reposição florestal, tanto para as atividades que utilizem matéria-prima de
florestas nativas, como de florestas plantadas, e assim evitar danos ao meio
ambiente.
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Além disso, a própria lei federal 12.651/2012 reforça o
princípio da aplicação da lei ambiental mais restritiva, ao dispor que o poder
público federal, estadual ou municipal poderá, além das medidas daquela lei,
tomar outras ações cabíveis para a proteção de florestas e outras formas de
vegetação. Nesse sentido, o caput do artigo 70 da lei federal:
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Existe, in casu, o fundado receio de dano irreparável ou de
difícil reparação, na medida em que a isenção de realizar a reposição
florestal, sem sombra de dúvidas, prejudicaria em muito o meio ambiente,
que deve ser preservado para as presentes e futuras gerações.
São Paulo, 12 de maio de 2014.
Paloma de Maman Sanguiné
Promotora de Justiça Substituta
que
merece
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