CURSO MARCATO-PRAETORIUM
DIREITO ADMINISTRATIVO
2ª FASE –OAB
AULA 08
Professora Amanda Alves Almozara
Pós-graduada e mestranda pela PUC/SP
Advogada
www.professoraamanda.com.br
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PROFESSORA AMANDA
DESAPROPRIAÇÃO
Desapropriação é a transferência compulsória de propriedade de
determinado bem, móvel ou imóvel, para o patrimônio da Administração
Pública, motivada por ato unilateral desta, mediante indenização realizada
na forma da lei e sob os fundamentos nela expressos.
 Procedimento administrativo
 Proprietário
particular
compulsoriamente
despojado
da
propriedade
 Administração adquire a propriedade para si
 Razões de necessidade pública, utilidade pública, interesse social
ou por descumprimento da função social
 Mediante indenização.
O procedimento administrativo da desapropriação realiza-se em duas
fases: a primeira, de natureza declaratória; a segunda, de caráter
executório.
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COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR
 PRIVATIVA DA UNIÃO (art. 22, II da CF)
 DECRETO-LEI 3365/41 – LEI GERAL DE DESAPROPRIAÇÕES
CUIDADO:
A competência para declarar no caso concreto a desapropriação é de
todos os entes da federação, bem como as pessoas da Administração
Pública Indiretas e as Concessionárias de Serviços Públicos (quando
expressamente autorizadas por lei ou contrato). Nesse caso, a
desapropriação ocorre apenas quando há efetivo interesse público.
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FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS
 Artigo 5.º, inciso XXIV da Constituição Federal:
a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição;
 Exceções: Artigos 182, § 4.º, inciso III, e 184, ambos da
Constituição Federal.
FORMALIZAÇÃO DA DESAPROPRIAÇÃO
 DECRETO EXPROPRIATÓRIO – indica o interesse público
MAS O QUE ACONTECE SE O BEM DESAPROPRIADO FOR
DESTINADO A UMA FINALIDADE DIFERENTE DA EXPLICITADA NO
DECRETO EXPROPRIATÓRIO?
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TREDESTINAÇÃO
 LICITA: não gera retrocessão
 ILÍCITA: pode gerar retrocessão
É o desvio de finalidade na desapropriação (desconforme o plano
inicialmente previsto no ato expropriatório). O bem desapropriado é
empregado com outro fim que não a utilidade pública ou o interesse social.
O Professor Hely Lopes Meirelles entende que, “se o Poder Público ou seus
delegados não derem ao bem expropriado sua destinação legal, ficará o
ato expropriatório sujeito a anulação e a retrocessão”.
Todavia, se a finalidade diversa da originalmente estipulada
permanecer de acordo com o interesse público, não haverá
ilegalidade.
RETROCESSÃO (REVERSÃO OU AQUISIÇÃO)
 Artigo 1.150 do Código Civil de 1916 estabelece que “a União, o
Estado, ou o Município, oferecerá ao ex-proprietário o imóvel
desapropriado, pelo preço por que o foi, caso não tenha o destino, para
que se desapropriou”. (não há correspondente legislativo no Código
Civil de 2002)
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 PESSOA TERÁ O BEM DE VOLTA: Desfazimento da
desapropriação, desconstituindo, caso o bem não receba o destino
inicialmente previsto no decreto.
 Natureza Jurídica: real ou pessoal? Maioria diz que ela é REAL,
direito do antigo dono de recuperar a coisa; OAB: direito
PESSOAL, QUE SE RESOLVE EM PERDAS E DANOS. Possibilita,
ainda, o direito de preferência.
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CARACTERÍSTICAS:
 É DIFERENTE DAS DEMAIS, POIS É A ÚNICA QUE TRANSFORMA
O BEM EM UM BEM PÚBLICO.
 É uma forma ORIGINÁRIA DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE (não
pe compra e venda). ROMPE AS ANTERIORES RELAÇÕES QUE
ATINGISSE O BEM (ÔNUS REAL QUE ATINGISSE O BEM). Ex.: se o
bem estava hipotecado, a garantia desaparece e estará sub-rogado
no preço pago a título de indenização.
 CUIDADO: DESAPROPRIAÇÃO, MESMO QUANDO AMÍGÁVEL,
NÃO É CONTRATO ADMINISTRATIVO, MAS ATO ADMINISTRATIVO
(UNULATERAL – escolha do bem e pagamento da indenização)
OBJETO
 qualquer bem móvel ou imóvel dotado de valor patrimonial (artigo
2.º do Dec.-lei n. 3.365/41).
 Bem particular ou público
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QUAIS BENS PODEM SER EXPROPRIADOS?
 QUALQUER TIPO DE BEM OU DIREITO (OBJETO)
NÃO PODE SER DESAPROPRIADO:
 DINHEIRO (MOEDA CORRENTE DO PAÍS). PODERIA RECAIR
SOBRE UMA COLEÇÃO DE MOEDAS RARAS.
 DIREITOS PERSONALÍSSIMOS – PERTENCEM A PESSOA
HUMANA, NÃO ESTÃO NO “COMÉRCIO” (honra, liberdade,
cidadania etc.)
 PESSOAS.
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ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÃO:
1º) DESAPROPRIAÇÃO DA REFORMA AGRÁRIA (ARTIGOS 184 E 186
DA CF)
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função
social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária,
com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até
vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será
definida em lei.
§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins
de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
 Exclusiva da UNIÃO
 Para a promoção da REFORMA AGRÁRIA - IMÓVEL RURAL QUE NÃO
ESTEJA CUMPRINDO SUA FUNÇÃO SOCIAL
 Sancionatória, punitiva. Não atende a função social de sua propriedade.
 Penalidade: recebe em títulos da dívida agrária (TDA)
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O que é a função social?
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos
em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do
meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.
Lei complementar: 76/93 (alterada pela Lei 88/96) – dispõe sobre o
procedimento contraditório especial, de rito sumário do art. 184.
O QUE NÃO PODE SER DESAPROPRIADO?
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que
seu proprietário não possua outra;
II - a propriedade produtiva.
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2º) DESAPROPRIAÇÃO PARA OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR
DO MUNICÍPIO OU URBANÍSTICA (182, §4º DA CF)
 Competência do MUNICÍPIO
 Imóveis urbanos que descumpram sua função social, desatendendo as
exigências básicas previstas no plano diretor (lei municipal que trata
das diretrizes básicas de uso e ocupação do solo urbano)
 Intervenção que ocorre quando a área não for edificada, estiver
sendo subutilizada ou não utilizada.
 Também é punitiva, sancionatória. Recebe a indenização em títulos da
dívida pública (TDP)
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
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§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no
plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia
e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para
área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,
que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
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 LEIS: lei 4132/62 e 8629/93: leis que regulam a justa distribuição da
propriedade ou condicionam o seu uso ao bem estar social.
 LEI 10257/01: ESTATUTO DA CIDADE
Da desapropriação com pagamento em títulos
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o
proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou
utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com
pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado
Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os
juros legais de seis por cento ao ano.
§ 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante
incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área
onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art.
5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatórios.
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§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para
pagamento de tributos.
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no
prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao
patrimônio público.
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo
Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros,
observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as
mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no
art. 5o desta Lei.
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3º) DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA:
 Dec. Lei 3365/41 (art. 4º) : A desapropriação poderá abranger a área
contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as
zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da
realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade
pública
deverá
compreendê-las,
mencionando-se
quais
as
indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
 O Poder Público DESAPROPRIA ÁREA MAIOR DO QUE NECESSITA,
E AS ZONAS EXCEDENTES PODEM SER VENDIDAS A
TERCEIROS. A desapropriação por zona pode ocorrer:
 quando a área desapropriada for contínua à necessária para realização
de obra pública;
 quando as áreas próximas à área da desapropriação sofrem uma
valorização brutal em razão da obra pública. Área maior do que a
necessária a realização da obra, a fim de absorver a futura valorização
que a obra causará no entorno (abrange área ao redor da
desapropriada)
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4º) DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
 CHAMADA DE APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO
 Posse: direta e ilegal
 O Estado pratica um esbulho possessório ilegítimo, invadindo uma área
particular, sem qualquer procedimento válido. Seria uma forma de
desapropriação de fato.
 É a desapropriação realizada sem o devido processo legal.
CUIDADO: Imposição de restrições não geram DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA (AgRg em Resp 909.976-SP)
COMO NÃO CABE AÇÃO REIVINDICATÓRIA, SÓ CABE
PARTICULAR O PEDIDO DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA.
AO
 Prazo: 05 anos, do dessapossamento
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5º) DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS:
ADMITE, SE FOR NO SENTIDO VERTICAL, portanto desde que haja
autorização legislativa para o ato e se observe a hierarquia política.
6º) DESAPROPRIAÇÃO CONFISCATÓRIA OU CONFISCO
 Art. 243 da CF: bens utilizados para o plantio de drogas.
 Finalidade: exclusivamente sancionatória
 Competência exclusiva da UNIÃO
 Destinado ao assentamento de colonos (pequenos proprietários
rurais). Não tem direito à indenização, portanto os bens são
perdidos.
Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas
e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo
de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
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Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será
confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal
especializados no tratamento e recuperação de viciados e no
aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção
e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.
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7º) DESAPROPRIAÇÃO ORDINÁRIA (dec. 3365/41)
 Vigora o princípio da supremacia do interesse público sobre o
particular.
 Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens
poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios,
Distrito Federal e Territórios.
 Decretada por qualquer entidade federativa - Art. 3o
Os
concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de carater
público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão
promover desapropriações mediante autorização expressa, constante
de lei ou contrato.
Requisitos da CF:
 Prévia
 Justa
 Em dinheiro.
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Fundamenta-se na:
 Necessidade pública
 Utilidade pública - art. 5º
 Interesse social
FUNDAMENTOS PARA A DESAPROPRIAÇÃO:
1º) NECESSIDADE PÚBLICA: aquisição do bem é emergencial,
indispensável ao interesse público - URGENTE
2º) UTILIDADE PÚBLICA: a aquisição do bem é conveniente OPORTUNA
3º) INTERESSE SOCIAL: função social da propriedade – busca
condicionar o uso à função social – melhor aproveitamento em
benefício da sociedade.
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FASES DA DESAPROPRIAÇÃO:
1º) DECLARATÓRIA:
A fase declaratória da desapropriação consubstancia-se na indicação da
necessidade, da utilidade, do interesse público, ou do interesse social do
bem a ser expropriado.
Expedição de um decreto expropriatório: ato de competência
privativo do Chefe do Executivo.
Excepcionalmente, poderia ser iniciada por lei (raro), mas o decreto
lei prevê – art. 8º.
Efeitos:
 Direito de penetração: Estado ingressar no bem para medições (art.
7.º do Dec.-lei n. 3.365/41) – direito auto executório. Se a Administração
causar danos ao imóvel, responderá pelos prejuízos causados.
 A data de expedição fixa as condições do bem para a indenização,
incluindo as benfeitorias nele existentes, o que gera efeitos no cálculo
de indenização.
 Início da contagem do prazo de caducidade da declaração.
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2º) EXECUTÓRIA:
A fase executória tem por finalidade a adoção das medidas necessárias
para a implementação da desapropriação.
Pode ser realizada pela:
União
Estados
Municípios
Distrito Federal
Concessionários de serviços públicos, estabelecimentos de caráter público
ou que exerçam funções delegadas de Poder Público, se autorizados por
lei ou por contrato (artigo 3.º do Decreto-lei n. 3.365/41)
A fase executória pode ser processada tanto por via extrajudicial como
por via judicial.
Declaração do bem e oferta do valor ao particular:
 Aceita: o bem ingressa no domínio público
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 Não aceita: tem que entrar com a ação de desapropriação (Estado
é o autor; MP intervém).
 O objetivo da desapropriação judicial limita-se ao exame extrínseco e
formal do ato expropriatório, concedendo a imissão na posse quando for
o caso, fixando a justa indenização e adjudicando o bem ao
expropriante.
 Somente se admite a discussão de dois temas nessa ação:
 Valor da indenização
 Ilegalidade do procedimento (ex.: desvio de finalidade
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