NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
PARA NÃO JURISTAS
Cecília Anacoreta Correia
Algés, 15 a 17 de Julho de 2015
Apresentação da formadora vs. Apresentação dos formandos
Breve descrição das respectivas experiências profissionais e
expectativas quanto a esta acção de formação
E-mail: [email protected]
Tel.:: 21 723 18 00
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2
Método
I.
Apresentação do CPA de 2015 vs. CPA de 1991
II.
Abordagem prática, directa e objectiva sobre “o que está”
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Programa
I.
Apresentação da formadora vs. Apresentação dos formandos
II.
O CPA de 1991 versus o CPA de 2015: contexto histórico e jurídico dos dois
diplomas
2.1 Enquadramento constitucional
2.2 O “CPA de 91”: resenha da sua evolução
2.3 O “CPA de 2015”: os objectivos proclamados
2.4 Um “novo” Código: âmbito da reforma concretizada
III.
IV.
CPA 2015: Novidades quanto a princípios gerais da actividade administrativa
3.1.
Princípio da Boa Administração
3.2.
Princípio da Responsabilidade
3.3.
Princípio da Administração Aberta
3.4.
Princípio da Protecção dos Dados Pessoais
3.5.
Princípio da cooperação leal com a União Europeia
CPA 2015: Novidades quanto ao procedimento administrativo
4.1.
Separação de tarefas de decisão do procedimento e de direcção do
procedimento
4.2.
Novidades na comunicação por meios electrónicos
4.2.1. Regras de utilização do e-mail
4.2.2. Consagração do balcão único electrónico
4.3.
Introdução de instrumentos de flexibilização e agilização
procedimental :
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4.3.1
Novo princípio da adequação procedimental
4.3.2
Previsão de acordos endoprocedimentais
4.3.3
Previsão do auxílio administrativo
4.3.4
Previsão das conferências procedimentais
4
CPA de 2015 vs. CPA de 1991
Contexto histórico e jurídico dos dois diplomas
• CRP de 1976, artigo 268.º n.º 3 (hoje n.º5):
“o processamento da actividade administrativa será objecto de lei
especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos
serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou
deliberações que lhes disserem respeito”.
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Contexto histórico e jurídico dos dois diplomas:
• CRP de 1976, artigo 267.º (hoje 266.º):
“1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse
público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos dos Cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à
Constituição e à lei e devem actuar com justiça e imparcialidade
no exercício das suas funções.”
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Hoje: “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados
à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”
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Contexto histórico e jurídico dos dois diplomas:
• CRP de 1976, artigo 269.º : Direitos e garantias dos
administrados:
“1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela
Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos
processos em que sejam directamente interessados, bem como o
de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem
tomadas.”
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Hoje, fruto das revisões constitucionais sucessivas:
“2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e
registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em
matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação
criminal e à intimidade das pessoas.
3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos
interessados, na forma prevista na lei, e carecem de
fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou
interesses legalmente protegidos.”
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Contexto histórico e jurídico dos dois diplomas:
• ARTIGO 271.º: Responsabilidades dos funcionários e agentes
(hoje 271.º):
“1. Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades
públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas
suas acções e omissões (praticadas no exercício da função
administrativa e por causa desse exercício-RC89) de que resulte
violação dos direitos ou dos interesses legalmente protegidos dos
cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer
fase, de autorização hierárquica.
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Contexto histórico e jurídico dos dois diplomas:
2. É excluída a responsabilidade do funcionário ou agente que actue
no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo
superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas
tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por
escrito.
3. Cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das
ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime.
4. (…).”
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Contexto histórico e jurídico dos dois diplomas:
• Art. 21.º n.º 1 CRP 76 (hoje 22.º):
“O Estado e as demais entidades públicas são civilmente
responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos,
funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no
exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que
resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para
outrem.”
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“CPA de 1991”: resenha da sua evolução
• 1991: surge o CPA 15 anos após a CRP de 76.
• 1996: CPA é alterado:
 consagra o princípio da boa-fé administrativa, permite
prorrogação do prazo geral para conclusão do procedimento;
 aperfeiçoa os regimes do acesso à informação administrativa, da
contagem dos prazos, da audiência prévia, da contratação
pública.
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• 1997: o Trib. Constitucional declara a inconstitucionalidade do art.
53.º n.º 1, na parte em que nega às associações sindicais
legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para nele
intervir em defesa de interesses colectivos ou em defesa colectiva
de interesses individuais dos trabalhadores que representam.
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•
2004: o “CPTA” revoga:
 Tacitamente, o regime do indeferimento tácito (art. 109.º (), ao
prever a condenação da administração à prática de actos
administrativos devidos (art. 66.º a 71.º);
 A regra de prazos de recurso (art. 164.º), ao prever que os meios de
impugnação administrativa suspendem prazo de impugnação
contenciosa (art. 59.º, 4 CPTA);
 Todas as alíneas do art. 108.º, 3, à excepção das als. e) e g) também
foram tacitamente revogadas ou derrogadas - salvo e) e g).
• Até 2015, o CPA não sofre mais alterações.
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“CPA de 2015”: os objectivos proclamados
Objectivos proclamados:
• Necessidades de adaptação a alterações constitucionais ou
legislativas;
• Adaptação a novas exigências de actuação da Administração Pública
e ao exercício da função administrativa;
• Experiência acumulada de mais de 20 anos de aplicação do Código
e necessidade de consagrar consensos jurisprudenciais e doutrinais
formados sobre matéria nele reguladas;
• Experiências de Direito Comparado.
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CPA 2015: Âmbito da reforma
• Ampliação de matérias tratadas (passamos de 189 para 202
artigos + 13 novos artigos)
 Consagração de novos princípios gerais da actividade
administrativa ou procedimentais;
 Introdução de novas figuras e institutos procedimentais: a
conferência de serviços, o auxílio administrativo, os acordos
endoprocedimentais, instrução electrónica, procedimento de
formação de regulamentos administrativos) ;
 Regulação de novos aspectos da actividade administrativa: regime
material dos regulamentos administrativos;
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• Alteração de muitos dos regimes do CPA 1991:
 Regimes procedimentais (competências procedimentais; prazos;
pareceres, etc);
 Regime de invalidade do acto administrativo;
 Regime de revogação/anulação administrativa de actos;
 Regime de execução de actos administrativos.
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• Sentido claramente estrangeirizante:
 Viragem, sobretudo, para o direito administrativo alemão: auxílio
administrativo (art. 66.º) e à revogação e à anulação dos actos
administrativos (art. 165.º a 174.º);
 Influências anglo-saxónicas: consagração da possibilidade de
realização contratualizada de «audiências orais para exercício do
contraditório entre sujeitos privados que pretendem uma certa
decisão e aqueles que se lhe opõem» (art. 57.º, 2) e na tentativa de
distanciamento do órgão decisor relativamente à instrução
procedimental (art. 55.º, 2);
 Influências francesas: instituição da necessidade de habilitação
legal específica para a execução coerciva de actos administrativos (art.
176.º, 1).
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PARTE I - PRINCÍPIOS GERAIS
CAPÍTULO I - Disposições preliminares
CAPÍTULO II - Princípios gerais (3.º 12.º)
PARTE II - Dos sujeitos
CAPÍTULO I - Dos órgãos administrativos
CAPÍTULO II - Dos interessados (p/ o regime comum do
procedimento)
PARTE III - DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I - Princípios gerais
CAPÍTULO II - Do direito à informação
PARTE I – DISPOSIÇÕES GERAIS
CAPÍTULO I – Disposições preliminares
CAPÍTULO II – Princípios gerais da actividade administrativa (3.º a
19.º)
PARTE II – DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CAPÍTULO I – Natureza e regime dos órgãos
CAPÍTULO II – Dos órgãos colegiais
CAPÍTULO III – Da competência
CAPÍTULO IV – Da delegação de poderes
CAPÍTULO V – Dos conflitos de atribuições e de competência
PARTE III – DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
TÍTULO I – Regime comum
CAPÍTULO I – Disposições gerais
CAPÍTULO II – Da relação jurídica procedimental
CAPÍTULO III – Da conferência procedimental
CAPÍTULO IV – Do direito à informação
CAPÍTULO V – Dos prazos
CAPÍTULO VI – Das medidas provisórias
CAPÍTULO VII – Dos pareceres
CAPÍTULO VIII – Da extinção do procedimento
TÍTULO II – Procedimento do regulamento e do ato administrativo
CAPÍTULO I – Procedimento do regulamento administrativo
CAPÍTULO II – Procedimento do ato administrativo
CAPÍTULO III - Das notificações e dos prazos
CAPÍTULO IV - Da marcha do procedimento
PARTE IV - DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO I - Do regulamento (art. 114.º a 119.º)
CAPÍTULO II - Do acto administrativo (120.º a 177.º)
CAPÍTULO III - Do contrato administrativo (revogado)
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PARTE IV – DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO I – Do regulamento administrativo (135.º a 147.º)
CAPÍTULO II – Do ato administrativo (148.º a 199.º)
CAPÍTULO III – Dos contratos da Administração Pública (200.º a 202.º)
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CPA 2015: Novidades a realçar
• Parte I: Consagração de novos princípios gerais da actividade
administrativa ainda que técnica ou de gestão privada (art. 2.º
n.º3).
• Parte III: Regras do procedimento administrativo aplicáveis à
conduta de quaisquer entidades no exercício de poderes públicos
ou regulada pelo DA (art. 2.º n.º1).
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21
Parte I CAPÍTULO II
Princípios gerais
Artigo 3.º
Princípio da legalidade
Artigo 4.º
Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos
Parte I CAPÍTULO II
Princípios gerais da actividade administrativa
Artigo 3.º
Princípio da legalidade
Artigo 4.º
Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos
Artigo 5.º
Princípios da igualdade e da proporcionalidade
Artigo 6.º
Princípio da Igualdade
Artigo 7.º
Princípio da proporcionalidade
Artigo 8.º
Princípio da Justiça e da razoabilidade
Artigo 9.º
Princípio da imparcialidade
Artigo 6.º
Princípio da justiça e da imparcialidade
Artigo 6.º A
Princípio da boa fé
Artigo 7.º
Princípio da colaboração da Administração com os particulares
Artigo 10.º
Princípio da boa-fé
Artigo 11.º
Princípio da colaboração com os particulares
Artigo 8.º
Princípio da participação
Artigo 9.º
Princípio da decisão
Artigo 10.º
Princípio da desburocratização e da eficiência
Artigo 11.º
Princípio da gratuitidade
Artigo 12.º
Princípio do acesso à justiça
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Artigo 12.º
Princípios da participação
Artigo 13.º
Princípio da decisão
Artigo 5.º
Princípio da boa administração
Artigo 15.º
Princípio da gratuitidade
Sem correspondência
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Artigo 14.º
Princípios aplicáveis à administração electrónica
Artigo 16.º
Princípio da responsabilidade
Art. 17.º
Princípio da Administração Aberta
Artigo 18.º
Princípio da protecção dos dados pessoais
Artigo 19.º
Princípio da cooperação leal com a União Europeia
Parte I: “Novos” princípios gerais:
 Princípio da Boa Administração (art. 5.º):
Consta da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Tem uma clara dimensão organizativa:
“Integraram-se nesse princípio os princípios constitucionais da
eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da
desburocratização” – preâmbulo.
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23
Mas também tem uma dimensão substancial:
• Permite exigir que a AP escolha a melhor decisão de entre as
decisões legalmente possíveis;
• Permite questionar a eficiência, a economicidade ou a celeridade
(oportunidade, tempestividade) das decisões administrativas.
Ie, “puxa” para o campo da legalidade (e do controlo judicial)
aspectos antes remetidos para o plano do mérito ou da
discricionariedade de decisão;
Risco de se resvalar para um “governo de juízes” ou “juristocracia”.
Exemplos
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24
Parte I: “Novos” princípios gerais:
 Princípio da Responsabilidade (art.16.º)
Responsabilidade Civil (art. 22.º e 271.º CRP + LRCEE) +
responsabilidade disciplinar + responsabilidade criminal
 Princípio da Administração Aberta (art. 17.º + LARDA)
Vs.
 Princípio da Protecção dos Dados Pessoais (art. 18.º + LPDP)
“Duas faces da mesma moeda”
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25
 Princípio da cooperação leal com a União Europeia (art. 19.º)
Dá cobertura à crescente participação da Administração Pública
portuguesa no processo de decisão da União Europeia, bem como à
participação de instituições e organismos da União Europeia em
procedimentos administrativos nacionais.
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26
Parte III: Novas regras do procedimento administrativo
 Separação de tarefas de decisão do procedimento e de direcção
do procedimento (art. 55.º):
- Dever de delegação (mitigado) no inferior hierárquico ou membro
do órgão colegial (n.º 2);
- Identidade do responsável pela direcção do procedimento é
comunicada aos participantes (n.º 5);
- Visa reforçar a imparcialidade do decisor (solução de inspiração
anglo-saxónica).
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27
 Modernização dos meios de actividade e comunicação administrativa:
- Dever de utilização preferencial de meios electrónicos no desempenho da
actividade administrativa e instrução do procedimento (artigo 14.º n.º 1 e
art. 61.º n.º 1);
- Dever de disponibilizar meios electrónicos de comunicação com os
particulares (art. 14.º n.º 4 e art. 63.º);
- Consagração do balcão único electrónico (62.º).
 Introdução de instrumentos de flexibilização e agilização procedimental:
-
Novo princípio da adequação procedimental (art. 56.º);
Previsão de acordos endoprocedimentais (art. 57.º n.º 2);
Previsão do auxílio administrativo (art. 66.º);
Previsão das conferências procedimentais (art. 79.º a 81.º).
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Modernização dos meios de actividade e comunicação administrativa:
Comunicação por e-mail
Art. 63.º n.º1: Regra do consentimento de comunicação por email
 Att. presunção do consentimento (n.º 2)
 Att. dispensa de consentimento de pessoas colectivas (n.º 3);
- Endereço de e-mail é elemento que pode ser indicado no
requerimento inicial (artigo 102.º, n.º 1, alínea g));
- E-mail é uma das vias de apresentação dos requerimentos (artigo
104.º, n.º 1, alíneas c) e d) e n.º 2);
- E-mail é forma de “Notificação electrónica” (artigo 112.º (att. dispensa
de consentimento 112.º/2/a) e att. perfeição da notificação por e-mail
113.º/6)
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29
Instrumentos de flexibilização/agilização procedimental: Acordos
endoprocedimentais (art 57.º)
• Contratos (vinculativos) em que os sujeitos das relações
jurídico-procedimentais podem:
 Convencionar aspectos da tramitação do procedimento
(princípio da adequação procedimental)
 Convencionar o conteúdo do acto administrativo a praticar no
termo do procedimento
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30
Instrumentos de flexibilização/agilização procedimental:
Auxílio Administrativo (art. 66.º)
Decorre de princípio da cooperação interadministrativa, implícito no
princípio da eficácia e unidade de acção administrativa (art. 267.º n.º 2
CRP)
 O pedido de auxílio é um “poder-dever” oficioso do órgão competente
para a decisão final (n.º 1)
 O pedido de auxílio gera no solicitado (também) um “dever” de auxílio;
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 A omissão gera responsabilidade pelos danos causados nos termos
gerais (art. 16.º)
 A recusa de auxílio pode ser resolvida nos termos dos conflitos de
atribuições e competências (art. 51.º e ss por remissão do n.º 3 do art.
66.º)
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32
Instrumentos de flexibilização/agilização procedimental:
Auxílio Administrativo (art. 66.º)
Âmbito do Auxílio:
Não se limita mas centra-se em diligências instrutórias:
documentos, dados ou meios técnicos necessários à
investigação/preparação de uma decisão final (n.º 1)
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33
Motivos para pedido de auxílio:
a) O melhor conhecimento da matéria relevante exija uma
investigação para a qual o órgão a quem é dirigida a solicitação
disponha de competência exclusiva ou de conhecimentos
aprofundados aos quais o órgão solicitante não tenha acesso;
b) Só o órgão a quem é dirigida a solicitação tenha em seu poder
documentos ou dados cujo conhecimento seja necessário à
preparação da decisão;
c) A instrução requeira a intervenção de pessoal ou o emprego de
meios técnicos de que o órgão competente para a decisão final
não disponha.
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Instrumentos de flexibilização/agilização procedimental:
Conferência procedimental (artigos 77.º e ss)
Conceito e função:
 Mecanismo de articulação do exercício de competências de
órgãos diversos com objectivos de eficiência, economicidade e
celeridade administrativa;
 Espécie de órgão ad hoc temporário composto por
representantes de diversos órgãos que intervêm em
determinado procedimento, sendo que esses representantes
têm competências delegadas para, em conferência, exercer a
competência dos órgãos a que pertencem.
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35
Instrumentos de flexibilização/agilização procedimental:
Conferência procedimental (artigos 77.º e ss)
Modalidades:
 Conferência deliberativa – exercício conjunto das competências de
diversos órgãos num determinado procedimento com vista à
prática de um único acto complexo, que substitui a prática pelos
diversos órgãos envolvidos de actos autónomos;
 Conferência de coordenação – exercício conjugado das
competências de diversos órgãos num determinado procedimento
com vista à prática autónoma, mas simultânea, dos diversos actos
administrativos da competência de cada um dos órgãos
envolvidos.
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Instrumentos de flexibilização/agilização procedimental:
Conferência procedimental (artigos 77.º e ss)
Instituição e realização da conferência :
 Habilitação: a possibilidade da sua realização depende de previsão em lei ou regulamento
ou contrato interadministrativo no caso de entidades públicas autónomas; no Estado,
depende de previsão em portaria do ministro competente;
 Acto instituidor (lei, regulamento, contrato, portaria): determina órgão competente para
convocar e presidir às conferências e confere aos órgãos participantes a competência para,
em conferência deliberativa, praticarem um acto único complexo (competência conjunta);
 Exercício da competência: representante tem competência delegada para i) em conferência
deliberativa assumir a posição do órgão a que pertence quanto ao ato a praticar no final (ou
prescindir desse exercício) ou ii) em conferência de coordenação, praticar o ato pelo órgão a
que pertence.
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PROGRAMA
I. Âmbito de aplicação do CPA
1.1 Tipos de “órgãos da Administração”
1.2 Âmbito de aplicação temporal do CPA
1.3 Regras aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se
iniciem após a entrada em vigor do CPA 2015
II. Novidades na Parte Il
2.1 Novidades na Estrutura da Parte II
2.2 Novidades no Conteúdo da Parte II
III. Novidades na Parte III
3.1 Garantias de imparcialidade: impedimentos e suspeições e
“razoabilidade de dúvida séria sobre a imparcialidade da actuação do
órgão”
3.2 Prazos
3.3 Medidas Provisorias
3.4 Pareceres
3.5 Procedimento do Regulamento (principais alterações)
3.6 Procedimento do Acto (principais alterações)
Considerações finais sobre a eficácia do acto para efeitos
administrativos e jurisdicionais
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Âmbito de aplicação
subjectivo (art. 2.º)
PARTE I – DISPOSIÇÕES GERAIS
CAPÍTULO I – Disposições preliminares
CAPÍTULO II – Princípios gerais da actividade administrativa (3.º a 19.º)
PARTE III – DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
TÍTULO I – Regime comum
TÍTULO II – Procedimento do regulamento e do ato administrativo
PARTE IV – DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO I – Do regulamento administrativo (135.º a 147.º)
CAPÍTULO II – Do ato administrativo (148.º a 199.º)
CAPÍTULO III – Dos contratos da Administração Pública (200.º a 202.º)
Aplicam-se à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adoptada no exercício de poderes
públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo (n.º 1 e 3)
Eg. Entidades Privadas concessionárias (Brisa, Emel)
PARTE II – DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CAPÍTULO I – Natureza e regime dos órgãos
CAPÍTULO II – Dos órgãos colegiais
CAPÍTULO III – Da competência
CAPÍTULO IV – Da delegação de poderes
CAPÍTULO V – Dos conflitos de atribuições e de competência
Aplica-se ao funcionamento dos órgãos da Administração (n.º 2)
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Quais “órgãos da Administração”?
(art. 2.º n.º 4)
a)
Os órgãos do Estado e das regiões autónomas que exercem
funções administrativas a título principal;
b)
As autarquias locais e suas associações e federações de direito
público;
a)
As entidades administrativas independentes; Novo*
a)
Os institutos públicos e as associações públicas.
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*Trata-se apenas de uma precisão, que desfaz eventuais dúvidas
sobre a pertença destas entidades à Administração Pública, em
sentido subjectivo.” (preâmbulo) Eg. CADA, CNPD
NOTA: Adm. Directa, Indirecta e Autónoma vs. Descentralização
(Atribuições) e Desconcentração (competências) vs. Poder
hierárquico, superintendência e tutela
(art. 267.º n.º 2 CRP)
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41
Quais “órgãos da Administração”?
(artigo 8.º do DL 4/2015)
“Aplicação no tempo e produção de efeitos”
1 – O disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte
III* e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos
administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, sendo as
restantes disposições do Código** aplicáveis apenas aos
procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em
vigor do presente decreto-lei.
*Da conferência procedimental
**Cap. I, II,VI a VIII do Titulo I da Parte III e todo o Título II
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42
Regras aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se
iniciem após a entrada em vigor do CPA 2015
PARTE III – Do procedimento administrativo
TÍTULO I – Regime comum
CAPÍTULO I – Disposições gerais
CAPÍTULO II – Da relação jurídica procedimental
SECÇÃO I – Dos sujeitos do procedimento . SECÇÃO II – Dos interessados no procedimento
SECÇÃO III – Das garantias de imparcialidade
CAPÍTULO IV – Do direito à informação
CAPÍTULO V – Dos prazos
CAPÍTULO VI – Das medidas provisórias
CAPÍTULO VII – Dos pareceres
CAPÍTULO VIII – Da extinção do procedimento
TÍTULO II – Procedimento do regulamento e do ato administrativo
CAPÍTULO I – Procedimento do regulamento administrativo
CAPÍTULO II – Procedimento do ato administrativo
SECÇÃO I – Da iniciativa particular
SECÇÃO II – Das notificações
SECÇÃO III – Da instrução
SECÇÃO IV – Da audiência dos interessados
SECÇÃO V – Da decisão e outras causas de extinção do procedimento
SECÇÃO VI – Comunicações prévias
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43
Novidades na Parte II - “Dos órgãos da Administração Pública”
Perspectiva não procedimental, apenas centrada na composição dos
órgãos, nas regras internas do seu funcionamento, na origem e
desconcentração dos seus poderes e nos conflitos sobre a respectiva
repartição:
CAPÍTULO I – Natureza e regime dos órgãos
CAPÍTULO II – Dos órgãos colegiais
CAPÍTULO III – Da competência
CAPÍTULO IV – Da delegação de poderes
CAPÍTULO V – Dos conflitos de atribuições e de competência
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44
Novidades na estrutura da Parte II
Transitam da Parte II para a Parte III as regras relativas:
• Aos “Interessados” (art. 67.º e 68.º)
• Às “Garantias da Imparcialidade”(art. 69.º a 76.º)
Significado = normas que passam a ser aplicáveis:
• A quaisquer entidades que exerçam poderes públicos ou regulados
de modo específico por disposições de direito administrativo (art.
2.º)
• Ao procedimento de adopção de actos e regulamentos
administrativos (Título I- Regime Comum)
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45
Novidades de conteúdo na Parte II
(alterações de pormenor)
• Art. 20.º Forma de identificação dos “órgãos administrativos”
• Órgãos colegiais: Presidente (21.º) perde poderes face ao colégio,
salvo 21.º n.º 3 (ganha o poder de suspender ou encerrar a
reunião com poderes de reacção do colégio com o Presidente
presente) e 31.º n.º 2 (dantes era o colégio que determinava o
escrutínio secreto)
• Art. 27.º n.º 3: Direito de intervenção dos particulares em
reuniões públicas dos órgãos da AP
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46
• Art. 34.º: Regras em matéria de actas: dupla aprovação com a
cominação do n.º 6 (+ 64.º)
• Art. 38.º: Âmbito das questões prejudiciais que o órgão
administrativo pode conhecer. Dúvida: alargamento de
competência decisória a áreas de competência jurisdicional? E
áreas de atribuições diversas? Critério da competência técnica
para decisão (jurisprudência)
• Art. 41.º: Dever de remessa oficiosa de requerimento pelo órgão
incompetente ao órgão competente passa a valer seja o erro
desculpável ou não (eg. apresentação de requerimento em junta
de freguesia que se destine às Finanças)
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Delegação de Poderes (art. 44.º a 50.º)
• Possibilidade de delegação entre órgão de pessoas colectivas
diversas (art. 44.º n.º 1);
Limite: 45.º c)
• Regra do paralelismo entre actos praticados ao abrigo da
(sub)delegação e os actos praticados pelo (sub)delegante (art. 44.º
n.º 5):
Se destes houver recurso hierárquico necessário isso também se aplica
àqueles
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Delegação de Poderes (art. 44.º a 50.º)
•
Novidade quanto a requisitos do acto de delegação: indicação da norma
atributiva do poder delegado e da norma habilitante à delegação (n.º1)
•
Requisitos da publicação do acto de delegação ou subdelegação: art. 47.º
n.º 2 e art. 159.º
•
Consequências da falta de menção da qualidade de delegado ou
subdelegado: 48.º n.º 2 e 60.º n.º 4 CPTA
• Poderes do delegante ou subdelegante: 49.º n.º 2 mas 199.º n.º 2
Dúvida de articulação destas normas: revogação ou anulação oficiosa vs. a
requerimento; nada impede, ainda assim, direito de petição em alternativa à
não previsão de recurso
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Parte III
Transitam da Parte II para a Parte III as regras relativas aos
“Interessados” (art. 67.º e 68.º) e às “Garantias da Imparcialidade”(art.
69.º a 76.º).
Impedimentos (69.º): situações tipificadas
Consequência: dever de comunicação do impedido (art. 70.º n.º 1) e dever de
suspensão da actividade até decisão do incidente (art. 71.º). Declarado o
impedimento, substituição imediata (art. 72.º)
Razão: presunção legal inilidível de parcialidade
Suspeições (73.º): exemplos indicativos + cláusula geral da “razoabilidade” da
“dúvida séria” sobre a imparcialidade da actuação do órgão
Consequência: dever de pedir dispensa (n.º1) e se for deferida então há o
dever de suspensão da actividade e a substituição (art. 75.º n.º 3 e 71.º/72.º)
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Parte III: “Garantias da Imparcialidade” (art. 69.º a 76.º).
Art. 69.º n.º 3 a 5: NOVO impedimento específico aplicável às
entidades que prestem serviços de consultoria:
•
a favor do responsável pela direcção do procedimento ou
•
a quaisquer sujeitos públicos da relação procedimental
relativamente às quais exista uma situação de impedimento
nos mesmos moldes dos aplicáveis aos agentes públicos, ou
•
que tenham prestado serviços, há menos de 3 anos, aos
sujeitos privados participantes no procedimento.
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Sanções (76.º):
• “Anulabilidade” da decisão que tenha tido participação de
impedido (n.º1), responsabilidade disciplinar (n.º2), dever de
indemnizar a Administração Pública e os terceiros de boa-fé
pelos prejuízos causados pela anulação do acto ou do contrato
(n.º 3).
• “Invocação da anulabilidade” da decisão que tenha tido
participação de “suspeito” de parcialidade, para realização de
um juízo sobre as condições objectivas de confiança por parte
da opinião pública, em detrimento de se avaliarem as
condições subjectivas do agente (n.º 4)
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Preâmbulo:
Mesmo para lá dos casos em que objectivamente se considera
“perdida” a imparcialidade “será de todo o modo preciso, à luz das
circunstâncias de cada caso, assegurar a credibilidade da decisão
administrativa. Cabe ao legislador, não apenas neutralizar e reprimir
situações mais ou menos declaradas de parcialidade subjectiva, mas
também assegurar um clima na preparação e tomada das decisões
que não favoreça a dúvida sobre a respectiva seriedade. Por isso, em
vez de «suspeição», passa a falar-se da «razoabilidade de dúvida séria
sobre a imparcialidade da actuação do órgão». O juízo não respeita
tanto às condições subjectivas do agente, mas, mais, aos requisitos
objectivos de confiança por parte da opinião pública.”
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Parte III: Prazos (Cap. V, 86.º a 88.º)
Alterações relativas à contagem:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
O prazo começa a correr independentemente de formalidades
(87.º a);
Convertem-se em prazos de um ou dois dias os designados por 24
ou 48 horas, respectivamente (87.º e);
Considera-se que os serviços não estão abertos ao público
quando for concedida tolerância de ponto, total ou parcial (87.º
g);
Prevê-se uma nova dilação para notificações a estrangeiros (88.º
n.º 5);
Eliminam-se em geral as dilações quanto a actos e formalidades
praticados por meios electrónicos (88.º n.º 5).
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Parte III: Medidas provisórias
• Art. 89.º Admissibilidade de medidas provisórias (cautelares)
1 - Em qualquer fase do procedimento, pode o órgão competente para
a decisão final, oficiosamente ou a requerimento dos interessados,
ordenar as medidas provisórias que se mostrem necessárias, se
houver justo receio de, sem tais medidas, se constituir uma
situação de facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil
reparação para os interesses públicos ou privados em presença, e
desde que, uma vez ponderados esses interesses, os danos que
resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se
pretendam evitar com a respectiva adopção.
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2 - A decisão de ordenar ou alterar qualquer medida provisória não
carece de audiência prévia, deve ser fundamentada e fixar prazo
para a sua vigência.
3 - A revogação das medidas provisórias deve ser fundamentada.
4 - Os atos administrativos que ordenem medidas provisórias são
passíveis de impugnação junto dos tribunais administrativos.
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Parte III: Pareceres – art. 92.º
Forma e prazos dos pareceres:
1 - Os pareceres devem ser sempre fundamentados e concluir de
modo expresso e claro sobre todas as questões indicadas na consulta.
Novo n.º 2 - O responsável pela direcção do procedimento deve
solicitar, sempre que possível em simultâneo, aos órgãos competentes
a emissão dos pareceres a que haja lugar logo que, perante a marcha
do procedimento, estejam reunidos os pressupostos para tanto.
3 - Na falta de disposição especial, os pareceres são emitidos no prazo
de 30 dias, excepto quando o responsável pela direcção do
procedimento fixar, fundamentadamente, prazo diferente.
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Novo 4 - O prazo diferente previsto no número anterior não deve ser
inferior a 15 dias nem superior a 45 dias.
5 - Quando um parecer obrigatório não for emitido dentro dos prazos
previstos no número anterior, pode o procedimento prosseguir e vir a
ser decido sem o parecer, salvo disposição legal expressa em contrário.
Novo 6 - No caso de o parecer obrigatório ser vinculativo, a decisão
final só pode ser proferida sem a prévia emissão daquele desde que o
responsável pela direcção do procedimento tenha interpelado, no
prazo de 10 dias, o órgão competente para o emitir, sem que este o
tenha feito no prazo de 20 dias a contar dessa interpelação.
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Parte III: O procedimento
• Capítulo I – Procedimento do Regulamento
CA
O regime substantivo dos regulamentos administrativos encontrava-se
ausente do anterior Código.
Pretendeu-se, por isso, preencher uma lacuna:
• Conceito de Regulamento: 135.º
• Exigência de habilitação legal para a emissão de regulamentos:
136.º (+ publicação em DR do regulamento final: 139.º)
• Introdução da publicitação do início do procedimento: 98.º;
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• Obrigatoriedade do projecto de regulamento conter uma nota
justificativa fundamentada que inclua a ponderação dos custos e
benefícios das medidas projectadas: 99.º
• Relações entre regulamentos: 138.º + 143.º n.º 2
• Regra de que a invalidade do regulamento, quando não referida à
forma ou ao procedimento, é invocável a todo o tempo e por
qualquer interessado: 144.º
• Consequências atribuídas à omissão de regulamento de cuja
aprovação esteja dependente a aplicação de lei: 137.º
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Capitulo II – Procedimento do Acto
(principais alterações)
•
128.º/129.º: São introduzidos prazos para a decisão, cujo incumprimento,
além de permitir o recurso aos meios de tutela administrativa e
jurisdicional, determina a responsabilidade da Administração, nos termos
contidos no regime da responsabilidade civil do Estado.
•
Neste sentido, desaparece a figura do indeferimento tácito, assim se
permitindo o recurso àquela tutela administrativa e jurisdicional, a qual se
corporiza no pedido da prática do acto devido e não já através da
impugnação do acto tácito.
•
128.º n.º 6: Acresce que se determina que os procedimentos oficiosos
passíveis de conduzir a uma decisão com efeitos desfavoráveis para os
interessados caducam na ausência de uma decisão no prazo de 180 dias.
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• 130.º: Desapareceu o elenco de situações em que ocorria
deferimento tácito dos procedimentos, passando a prever-se,
genericamente, que o deferimento tácito só existe quando seja
expressamente cominado na lei ou em regulamento.
• 134.º: Comunicações prévias: estipulou-se que a lei pode prever
que, em certas circunstâncias, a produção de efeitos jurídicos não
dependa da emissão de um acto administrativo, mas resulte, de
forma imediata, da mera comunicação pelos interessados do
preenchimento dos respectivo pressupostos legais ou
regulamentares.
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Considerações finais sobre Eficácia do Acto: 155.º
n.º 1: Mantém-se a Regra do Princípio da imediatividade dos efeitos
jurídicos desde a data em que o acto é praticado;
n.º 2: Mas o acto considera-se praticado logo que reunidos 3
elementos essenciais: identificação do autor, do destinatário e do
objecto do acto.
Caem os anteriores “elementos essenciais” respeitantes ao conteúdo
ou sentido da decisão e assinatura do autor ou do presidente do
órgão colegial que o emanou, apesar destes continuarem a ser
enquadrados no CPA como “menções obrigatórias”.
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Excepção ao princípio da imediatividade: actos nulos - 162.º CPA
Sendo ineficaz o acto nulo (n.º 1), ele pode produzir “efeitos putativos”
decorrentes de situações de facto a que o acto tenha dado origem (n.º 3).
Nota: 164.º n.º 2:
O acto nulo passa também a ser sanável (!), por via de reforma (sanação da
ilegalidade do seu conteúdo) ou conversão (substituição do acto nulo por
acto de tipo diferente eg. Substituir uma nomeação definitiva em nomeação
provisória).
A reforma e a conversão têm efeitos retroactivos desde que à luz do regime
legal vigente no momento a que os efeitos retroactivos se remontam esse
acto pudesse, objectiva e subjectivamente, ser praticado pelo seu autor nos
termos em que está a ser aquando da reforma ou sanação (n.º 5).
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Momento a que se reportam os efeitos do acto
I.
Momento anterior ao da sua prática: Eficácia retroactiva (art. 156.º):
n.º 1: actos interpretativos e os demais actos previstos na lei
n.º 2: os actos a que o autor atribua eficácia retroactiva, o que só pode
acontecer:
a) Se a retroactividade for favorável “para os interessados” (não se diz para o
“destinatário”, o que levanta problemas no caso de relações jurídicas
multipolares) e só se no momento a que os efeitos retroactivos se remontam
esse acto pudesse, objectiva e subjectivamente, ser praticado pelo seu autor;
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b) Quando, face a decisões revogatórias da Administração ou
anulatórias dos tribunais, a retroactividade seja necessária para
reconstituir a situação que deveria existir caso o acto ilegal não tivesse
sido revogado ou anulado.
c) Quando a lei o permita ou imponha (eg. Actos secundários de
reforma ou conversão de actos ilegais: art. 164.º CPA)
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Momento a que se reportam os efeitos do acto
Momento posterior ao da sua prática: Eficácia diferida ou
condicionada: 157.º CPA
Aprovação tutelar (é posterior ao acto, diferentemente da autorização
que legitima ex ante o exercício de determinada competência) e;
Referendo (acto de consentimento de quem referenda o mérito de
uma decisão já tomada, vem da base e não de cima como a
aprovação);
Condição ou termo suspensivos (o actual art. 149.º regula com mais
pormenor estas "clausulas assessórias”);
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Controlo preventivo (“visto”) do Tribunal de Contas;
Redução a acta das deliberações dos órgãos colegiais – art. 34.º n.º 6
CPA;
Publicidade obrigatória – artigos 158.º e 159.º CPA;
Notificação dos actos constitutivos de deveres ou encargos – artigo
160.º (notificações: art. 114.º CPA).
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NOTA: Art. 59.º CPTA: Início dos prazos de impugnação
A exigência de notificação deste tipo de actos ao destinatário existe
mesmo que tenha havido publicação obrigatória (n.º 1)
Diferentemente, o prazo para impugnação por meros interessados
começa a contar a partir do que 1.º se verifique:
- notificação, publicação ou conhecimento do acto ou da sua
execução (n.º 3)
Apesar de este tipo de acto se manter juridicamente ineficaz até ser
notificado ao destinatário, a lei permite que o particular possa
impugná-lo logo que obtenha efectivo conhecimento do acto ou da sua
execução antes da notificação (n.º 4)
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Art. 60.º CPTA: A notificação só vale para efeitos de início da
contagem do prazo de impugnação se der a conhecer o sentido da
decisão (n.º 1). São inoponíveis os erros da notificação (n.º 4).
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Cecília Anacoreta Correia
E-mail: [email protected]
Tel.: 21 723 18 00
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Obrigada!