Relatório
de Conclusões/
Recomendações
AUDITORIA: Operacional
Divisão de Valorização dos Recursos Humanos (DVRH)
Cascais, Janeiro de 2014
3
Índice
1.
Enquadramento........................................................................... 5
2.
Conclusões e Recomendações ..................................................... 8
3.
Notas Finais .............................................................................. 20
4
1. Enquadramento
A função de Auditoria Interna avalia a eficácia dos controlos e métodos dentro
da organização, a adesão às políticas internas e à legislação em vigor para a
autarquia local e promove a economia, eficiência e eficácia das operações.
É neste contexto de melhoria e apoio constante da qualidade da gestão do
município, que se executou a auditoria que teve por objeto a Acumulação de
Funções, cuja gestão operacional está a cargo da Divisão de Valorização de
Recursos Humanos (DVRH de ora em diante).
Em 16 de Março de 2010, em comunicação interna aos inspetores da IGAL
(agora IGF), o Inspetor-geral1 considerou como atos recondutíveis ao termo
"corrupção" os seguintes:
1. Licenciamento eletrónico;
2. Gestão de riscos nas autarquias no âmbito urbanístico e jurídico;
3. Proteção da cidadania no âmbito do atendimento ao cidadão e gestão de
conflitos;
4. Concessão de subsídios e similares na prossecução das atribuições
autárquicas;
5. Acumulação
da
função
pública
autárquica
com
atividades
privadas, por parte de funcionários autárquicos.
1
Dr. Orlando Nascimento.
5
Também o Tribunal de Contas no seu processo n.º 23/11-AUDIT da VIII-UAT.1
de Auditoria de Legalidade e Regularidade ao Município de Cascais, alertou
para a necessidade de serem «acauteladas, prevenidas e evitadas situações de
eventual conflito de interesses, decorrentes de exercício de atividade
profissional privada em áreas coincidentes com as atribuições do Município em
geral ou com as das unidades e subunidades orgânicas em que os funcionários
municipais estejam inseridos ou colocados.»
Por solicitação da então Vereadora do Pelouro de Recursos Humanos, Dra.
Conceição Cordeiro, os serviços de auditoria interna do município procederam
à auditoria de que agora se apresentam as conclusões/recomendações.
A equipa de auditoria definiu como período de análise, o compreendido entre
Janeiro de 2009 e Junho de 2013 tendo em conta a entrada em vigor da Lei de
Vinculação, Carreiras e Remunerações2 (LVCR de ora em diante) e posterior
emissão do Despacho nº 54/20113 do Sr. Presidente da Câmara.
Foram objetivos da auditoria:
1. Analisar a formalização e os critérios de apreciação dos processos de
pedido de acumulação de funções;
2. Identificar potenciais áreas de risco;
3. Contribuir para o direcionamento estratégico da política municipal de
gestão de acumulação de funções.
2
Nos. 25º a 30º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
3
Datado de 4 de Abril de 2011.
6
Os Findings de auditoria, que constam no relatório datado de 18 de Novembro
de 2013, foram apresentados e discutidos em reunião de trabalho com o
serviço auditado em 27 de Novembro desse ano.
Registe-se que o serviço auditado não procedeu ao comentário dos Findings
nos termos do nº 2 do artº 131º da Norma de Controlo Interno.
Nas páginas seguintes apresentamos, face às constatações encontradas, as
nossas propostas de resolução.
7
2. Conclusões e Recomendações
Observou-se a inexistência de regras e instruções que regulem os pedidos
feitos pelos colaboradores e a apreciação dos mesmos pelas chefias, pois não
foram desenvolvidos critérios concretizadores das linhas estratégicas definidas
no Despacho nº 54/2011 do Sr. Presidente.
Propomos:
1. A criação das minutas dos requerimentos relativos a acumulação
de
funções
acompanhadas
preenchimento
para
o
das
Pedido,
respetivas
Alteração
instruções
de
Cessação
da
e
acumulação.
2. Nos requerimentos de pedido e alteração deverão constar
declarações de compromisso de honra relativas à inexistência de
conflitualidade no exercício em simultâneo de funções públicas
com as funções a acumular.
3. Todas as minutas de requerimentos indicados nos pontos
anteriores deverão ser divulgadas por via de Despacho ou Nota
de Serviço a toda a Câmara Municipal e disponibilizadas na
intranet do município no diretório dos Recursos Humanos.
4. A apreciação dos pedidos pelas chefias deverá ser padronizada
observando os aspetos constantes na legislação e o juízo de
prognose, caso a caso, das tarefas desempenhadas no município
e as que o colaborador pretenda desempenhar externamente,
aferindo eventuais incompatibilidades ou conflitos.
8
5. Para cumprimento do ponto anterior deverão ser dadas pela
DVRH
instruções
precisas
para
cumprimento
mínimo
dos
padrões estabelecidos na legislação.
Não foi encontrado um circuito procedimental único para a apreciação e
tomada de decisão dos pedidos iniciais de acumulação de funções ou de
alteração.
Propomos:
1. Deverá ser
definido o circuito de tramitação interna dos
requerimentos
com
determinação
expressa
dos
prazos
de
tratamento, com vista a cumprir rigorosamente o determinado
no Código do Procedimento Administrativo.
Para a equipa de auditoria, o circuito procedimental mais eficiente tendo
em conta a realidade que encontrámos no município, é o seguinte:
Fase 1. Criação de distribuição no Sistema de Gestão Documental
da Câmara de Cascais (GDCC de ora em diante) com inserção
do requerimento de pedido ou alteração digitalizado4. A DVRH
deverá prestar o apoio necessário aos colegas que não
possuam terminal de computador e/ou digitalizador5;
Fase 2. A DVRH recolhe o parecer da chefia do colaborador;
4
Em formato “pdf” ou “wri”.
5
A tendência no curto prazo será a desmaterialização total do procedimento, uma vez que o GDCC permite
já a assinatura digital de cada etapa.
9
Fase 3. Após receção do parecer da chefia, a DVRH envia o
documento para parecer jurídico, com todos os elementos que
permitam a apreciação do pedido;
Fase 4. Após receção do parecer jurídico6, a DVRH remete a
proposta de decisão para deferimento, indeferimento ou
arquivamento para o Eleito com competência delegada para
esse efeito, sendo que a proposta de indeferimento ou
arquivamento deve ser antecedida de audiência prévia nos
termos do Código do Procedimento Administrativo;
Fase 5. A decisão final tem de ser sempre comunicada ao
trabalhador;
Fase 6. Fecho do procedimento em GDCC, arquivamento no
processo individual do trabalhador e registo no Sistema de
Gestão de Pessoal do Município (SGP de ora em diante).
Fase 7. Comunicação à chefia da decisão quanto à acumulação de
funções do colaborador sob a sua alçada hierárquica.
No caso de pedido de cessação de acumulação de funções, a Fase 1
referida supra mantém-se, tendo posteriormente as seguintes:
Fase 2. Envio pela DVRH do pedido de cessação para conhecimento
ao responsável dos Recursos Humanos com competência para o
efeito;
Fase 3. Fecho do GDCC, arquivamento no processo individual do
trabalhador e registo no SGP;
Fase 4. Comunicação ao trabalhador do fecho do procedimento;
6
A intervenção dos serviços jurídicos consubstancia-se na garantia da segurança no cumprimento da lei
para que o Eleito, ao decidir, o possa fazer com a certeza de que a lei foi respeitada ao longo de todo o
procedimento.
10
Fase 5. Comunicação à chefia da cessação da acumulação de
funções do colaborador sob a sua alçada hierárquica.
Para o sucesso destas metodologias, deverão ser construídos
com o Gabinete dos Arquivos Municipais circuitos de GDCC com
etapas pré-definidas (este tema será alvo de recomendação em ponto
ulterior do presente documento).
Verificou-se a ausência de critérios para a apreciação de pedidos de
acumulação de funções aquando da conjugação do pedido com a existência de
jornada contínua e/ou pagamento de horas extraordinárias.
Propomos:
A recolha junto do Executivo Municipal, tendo em conta a política
estratégica que o mesmo pretende implementar na gestão dos seus
Recursos
Humanos,
de
orientações
para
o
tratamento
da
especificidade destes casos.
Não encontrámos determinados os critérios de controlo para a prossecução
dos objetivos definidos na LVCR e no Despacho nº 54/2011.
Propomos o desenho de um sistema de controlo que inclua:
1. Orientação para que as chefias efetuem o acompanhamento diário e
contínuo dos colaboradores com acumulação de funções, considerando
nomeadamente os seguintes aspetos:
a) Se houve alteração de desempenho ao longo do ano;
11
b) A verificação em contínuo da capacidade física e psíquica dos
colaboradores para o desempenho das suas funções;
c) Identificação caso haja, do grau de absentismo e das suas causas;
d) Se existiram tarefas para as quais o colaborador pediu excusa por
motivo de conflito e sua identificação;
e) Se informações prestadas pelo funcionário podem ter beneficiado
terceiros a quem este esteja autorizado a prestar serviços.
2. As chefias deverão produzir relatório anual7 a entregar até ao final
do mês de Janeiro do ano posterior a que respeita, em que conste a
observância das garantias de imparcialidade no desempenho das funções
públicas pelo colaborador. Se as chefias detetarem casos de parcialidade
deverão comunicar de imediato a situação à DVRH com vista a uma
reapreciação da acumulação de funções.
3. As chefias deverão comunicar à DVRH8 a existência de acumulação
de funções não autorizadas por parte dos seus colaboradores.
4. O relatório anual mencionado no ponto 2. deverá ser alvo de
arquivo no processo individual do colaborador.
5. Em caso de ausência de controlo por parte da chefia do colaborador
com acumulação de funções, nomeadamente a não elaboração do
relatório
anual,
deverá
ser
comunicado
o
fato
pela
DVRH
ao
responsável dos Recursos Humanos com vista à eventual cessação da
comissão de serviços do dirigente.
7
Que circula por GDCC.
8
Por meio por de correio eletrónico ou abertura de GDCC.
12
6. As acumulações de funções deverão caducar no final do mandato
em que foram autorizadas9, sem prejuízo que o colaborador deverá
declarar anualmente10 a continuidade das circunstâncias de facto e de
direito do seu requerimento de acumulação de funções.
7. A alteração de funções ou de unidade orgânica de um colaborador
deverá dar sempre lugar a um novo pedido de acumulação de funções.
A DVRH deverá criar os mecanismos necessários e suficientes para verificar,
aquando do caso de mobilidade interna, se o colaborador tem acumulação de
funções autorizada e diligenciar para que seja apreciado o impacto das novas
funções na acumulação de funções autorizada.
8. A DVRH deverá acompanhar as unidades orgânicas em que o
número de colaboradores com acumulação de funções é muito elevado
a fim de dar conhecimento por via de relatório dessa evolução ao
titular do Pelouro de Recursos Humanos.
Constatou-se
da
inexistência
de
acompanhamento
do
processo
de
acumulação de funções pela DVRH, realidade que conduziu a:
a) Incumprimento de prazos nos vários estádios dos procedimentos;
b) Prática de atos decisórios após ocorrência de deferimento tácito e em
alguns casos, com decisão final após o prazo de recurso contencioso;
c) Pedidos com arquivamento sem decisão final expressa;
9
Após constituição do novo Executivo, devem ser desencadeados pelos colaboradores municipais novos
pedidos de acumulação de funções, que a serem autorizados, irão vigorar durante esse mandato ou pelo
limite de tempo do pedido caso este seja inferior ao mandato.
10
Por via de circuito de GDCC, com disponibilização de modelo na intranet.
13
d) Decisões de indeferimento com fundamento na deserção dos processos;
e) Ausência de registo nos ficheiros de gestão da DVRH de Acumulações de
funções autorizadas.
Para a resolução destas problemáticas, propomos:
1. A criação da figura do gestor de procedimento e designação de
colaboradores da equipa da DVRH para o desempenho desta função.
Ao gestor de procedimento caberá:
1º
-
Proceder
ao
acompanhamento
dos
processos
relativos
à
acumulação de funções em particular no que aos prazos diz respeito;
2º - Acompanhar os procedimentos administrativos que lhe são
atribuídos, quer seja de pedido, alteração ou cessação de acumulação
de funções, desde a fase inicial à final;
3º - Controlar a entrega dos relatórios de acompanhamento e da
declaração anual das chefias e do colaborador, respetivamente;
4º - Submeter à apreciação superior os documentos mencionados no
ponto anterior;
5º - Utilizar as ferramentas informáticas disponíveis para a gestão
corrente no município para a acumulação de funções, atualizando de
forma
sistemática
e
permanente
a
informação
nelas
contida,
partilhando-a na rede interna da DVRH.
2. O cumprimento rigoroso do estipulado no Código do Procedimento
Administrativo, para que em particular os deferimentos tácitos no decurso
dos procedimentos sejam reduzidos a zero.
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3. A
verificação
casuística
do
início
e
término
de
todos
os
procedimentos administrativos.
4. No fecho do procedimento em GDCC e SGP deverá constar a decisão
final.
A plataforma informática SGP não permite a listagem e a gestão
procedimental dos pedidos de acumulação de funções.
Propomos:
Deverá ser aferida com a software-house do SGP (a Associação de Informática
da Região Centro, AIRC):
1. A
universalização
do
uso
da
aplicação
na
gestão
das
acumulações de funções;
2. A extração automática em SGP do mapa das acumulações de
funções enviado ao Tribunal de Contas anualmente, aquando da
prestação anual de contas;
3. A potencialização da aplicação por forma a ser possível uma
ligação com a gestão documental do município (GDCC).
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As bases de dados em Excel utilizadas pela DVRH para a gestão dos
procedimentos não contêm informação suficiente e atualizada.
Propomos:
Como solução intermédia até ao up-grade pela software house do programa
SGP, o gestor de procedimento precisará de uma ferramenta que no seu
trabalho quotidiano lhe permita levar a cabo a gestão em conjunto com o
GDCC, dos processos que tem a seu cargo. Por esta razão, deverá ser
desenvolvido
um
ficheiro
único
e
completo
para
esse
efeito,
nomeadamente em Excel.
No sistema de GDCC, a informação dos pedidos de acumulação de funções
é por vezes insuficiente e incompleta.
Propomos:
Que na plataforma de gestão documental do município (GDCC), seja
introduzida toda a informação relativa a um procedimento, desde a
digitalização do requerimento até à digitalização de despachos,
integração de pareceres e e-mails trocados e todos e quaisquer outros
suportes de informação relevantes para o processo.
De acordo com o que aferimos junto do Gabinete de Arquivos Municipais, é
possível executar em GDCC toda a gestão da tramitação documental,
nomeadamente no que respeita à gestão de prazos, definição prévia das
etapas evolutivas dos processos e possibilidade de posterior integração dos
16
procedimentos nos processos individuais dos colaboradores11, medidas que
deverão ser adotadas tão breve quanto possível.
Não foi feita reapreciação das acumulações de funções pedidas entre 1 de
janeiro de 2009 (entrada em vigor da LVCR) e a data do Despacho nº 54/2011
(4 de abril de 2011).
Não encontrámos evidência de reapreciação dos casos mencionados no ponto
9. do ofício para a IGAL nº 15629, datado de 5/4/2012.
Apurámos da existência de elevado risco na acumulação de funções nas áreas
do Urbanismo, Obras Municipais e Fiscalização.
Apurámos ainda a existência de risco individual elevado para os casos de
acumulação de funções de chefias, em que haja acesso a informação
privilegiada, poder para influenciar decisões e possibilidade de emissão de
parecer conducente a decisão.
Propomos:
A caducidade de todos os processos de acumulação de funções em
data a definir pelo Pelouro dos Recursos Humanos, face ao início no
passado mês de Outubro de 2013 do novo mandato.
Os colaboradores deverão fazer novo pedido de acumulação de
funções com limite de entrega a determinar pelos Recursos Humanos.
11
Quando estiverem digitalizados.
17
Necessidades de Formação no curto prazo:
Deverá ser promovida a formação intensiva e aprofundada nos
programas SGP e GDCC para a equipa de trabalho da DVRH com
tarefas de gestão da acumulação de funções.
Arquivo de Processos Individuais: perspetivas de gestão futura
Encontra-se em construção no Gabinete de Arquivos Municipais o “Livro dos
Recursos Humanos”, onde serão centralizados de acordo com o classificador
de arquivo em vigor no município, todos os procedimentos administrativos
com suporte em GDCC.
Deverá ser promovida a desmaterialização dos processos individuais
dos colaboradores, mantendo-se a atual política de sigilo e acesso aos
mesmos.
Reflexão final
É opinião da equipa de auditoria que as funções públicas são exercidas
em exclusividade, sendo a acumulação de funções a exceção.
As propostas que apresentámos devem ser vistas à luz das opções
estratégicas do Executivo para o município.
18
O Executivo poderá proceder à ponderação da existência de exceções
à regra de exclusividade com especial atenção nas áreas de risco12
identificadas.
12
Por áreas de risco, entenda-se atividades profissionais e/ou cargos de chefia (vide 4º e 5º parágrafos da
pág. 17).
19
3. Notas Finais
Esperamos
que
as
nossas
conclusões/recomendações
constituam
um
contributo para a contínua melhoria do serviço auditado.
A equipa agradece o acolhimento, a simpatia e a disponibilidade do serviço e
de toda a sua linha hierárquica ao longo do processo de auditoria.
Cascais, 10 de Janeiro de 2014
A Equipa de Auditoria Interna,
Coordenação __________________________,
Técnica Superior Gestão ________________________,
Técnica Superior Direito ________________________.
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