ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO,
Maria Rita. Finanças Públicas,
democracia e accountability. In:
Economia do setor público no Brasil. Rio
de Janeiro: Elsevier/Campus, 2004.
Bruna
Fernanda
Gabriela
Laís
Priscila
Tamilly
1. INTRODUÇÃO
• Com o crescimento da democracia mundial, a
resolução dos problemas da sociedade depende cada
vez mais da qualidade das instituições democráticas.
• Com isso, a accountaboility e a responsabilização
política ganham destaque nessa nova era.
• Um grandes obstáculo está relacionado às políticas
econômicas e as finanças públicas que raramente são
analisadas pelo ângulo da accountability.
• Muitos economistas, atuantes dessa área,
desconhecem à accountability democrática.
2. DEMOCRACIA E EFICIÊNCIA ECONÔMICA: O “GOVERNO DE
TÉCNICOS” E SEUS IMPACTOS PARA A ACCOUNTABILITY
• A análise dos instrumentos institucionais de accountability, na área de finanças
publicas, pressupõe um conhecimento da relação entre economia e política e uma
ordem democrática.
• Schumpeter e Keynes acreditavam que os políticos deviam deixar sobre
responsabilidade de técnicos as questões relacionadas a problemas
macroeconômicos. Para eles, de forma diferente dos técnicos, as ações dos
políticos quase sempre eram irresponsáveis e descomprometidas com o futuro. Em
contraponto, os portadores do credo neoliberal propõem a despolitização das
decisões governamentais. Já os adeptos da teoria da Escolha Pública desconfiam
dos burocratas, tidos sempre como auto-interessados e maximizadores de seus
recursos.
• Sente-se falta de policymakers que aliam esses dois atores: os técnicos, devido
seus conhecimentos específicos, e os políticos, por causa de suas habilidades de
negociação e articulação de interesses.
• De acordo com Lepjhart existem 2 tipos de democracia: a majoritária, em que o
poder está mais concentrado, e a consociativa, em que o poder está mais
fragmentado.
2. DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY
A democracia pode ser compreendida pela busca de 3 ideais:
- o governo deve emanar de vontade popular;
- os governantes devem prestar contas ao povo;
- o Estado deve ser regido por regras de atuação em prol da defesa de
direitos básicos dos cidadãos.
No Brasil foi adotado um modelo de accountability democrático que engloba
3 questões: o processo eleitoral, que garante a soberania da população, o
controle institucional durante o mandato, que é responsável pela
fiscalização contínua dos políticos e da alta burocracia com
responsabilidade decisória; e, a criação de regras estatais intertemporais,
fazendo com que o poder governamental seja limitado, garantindo que os
direitos dos indivíduos e coletividade não sejam simplesmente alterados.
Além disso, a responsabilização democrática procura aliar 2 mecanismos:
accountability vertical (através dos votos) e a accountabilitty horizontal
(Tribunais de Contas brasileiros).
2. DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY
O processo eleitoral é limitado: não garante o controle por completo
dos governados. Por conta disso, há alguns instrumentos de
accountability que são desenvolvidos durante o mandato político:
- controle parlamentar: exercido pelo Legislativo sobre o Executivo, por meio de
fiscalização orçamentária, da participação de nomeação de integrantes da alta
burocracia, da instauração de CPI para averiguar possíveis equívocos em políticas
públicas e/ou atos de improbidade administrativa.
- controle judicial: que tem como objetivo que os governantes e os altos
funcionários públicos atuem segundo império da lei.
- controle administrativo-financeiro das ações estatais: feito por auditorias
independentes ou tribunais de contas, cujo o objetivo é verificar se o poder público
efetuou as despesas da maneira como fora determinado pelo orçamento e pelas
normas gerais legais.
- controle por resultados da administração pública: trata-se de responsabilizar o
poder público conforme o desempenho dos programas governamentais
- controle da sociedade durante os mandatos: por meio de mecanismos de
consulta popular, como plebiscito, de conselhos consultivos e/ou deliberativos no
campo das diversas políticas públicas.
3. INSTRUMENTOS DE ACCOUNTABILITY NAS FINANÇAS PÚBLICAS E A
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA: Financiamento de Campanhas Eleitorais
Para alcançar maior transparência no financiamento de campanhas eleitorais, dever-se-ia
adotar um financiamento predominantemente público das campanhas, com exigências
rigorosas de prestação de contas. Essa forma não impede a corrupção por completo, e também
não leva a extinção das doações privadas.
Sugere-se 2 outras medidas essenciais para garantir o accountability: o aumento da
transparência e do controle dos gastos eleitorais, bem como a criação de medidas que limitem
o abuso dos apoios privados.
Exemplo: o repasse de verbas ao partido e não a candidatos, ou também um estabelecimento
de um teto para as contribuições.
O Brasil teve pelo menos três avanços no terreno do financiamento da campanha e da
accountability aí envolvida:
• Horário eleitoral gratuito, tornando mais justa a competição entre os candidatos competidores.
• Reforço do papel dos Tribunais Eleitorais e das leis de moralização das campanhas, como por
exemplo, a cassação de mandato vinculada ao abuso do poder econômico.
• Desde de 1993 todos os candidatos são obrigados a fazer, no término da eleição,uma
declaração detalhada das contribuições de campanha.
Obstáculo que permanece no caminho da maior transparência das contas de campanha:
• Dificuldade de controlar os gastos eleitorais dos candidatos a cargos proporcionais, como os
postos legislativos.
SOLUÇÃO: prolongar a accountability para além do voto.
3. INSTRUMENTOS DE ACCOUNTABILITY NAS FINANÇAS PÚBLICAS E A
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA: Processo orçamentário e prestação de
contas por parte do Poder Executivo
• ORÇAMENTOS: instrumento fundamental de governo, principal documento de políticas
públicas. Através deles os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os
recursos e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais (peso ou força política).
• Os mecanismos de responsabilização dos governantes no Brasil através do Orçamento são
bem mais limitados, devido a pouca transparência do processo e à concentração do poder
decisório nas mãos do executivo, no momento de sua execução.
• Avanços no processo de transformação do Orçamento: redução das altas taxas da inflação a
partir de 1994, que permitiu o acompanhamento das receitas e gastos dos governos; processo de
unificação dos Orçamentos da União, iniciado nos anos 80, e importantes mudanças
institucionais trazidas pela Constituição de 88.
• Limites: capacidade do Poder Legislativo de tomar decisões no processo orçamentário e impôlas ao Executivo é limitada e está sujeita a negociações para a liberação das emendas
aprovadas; capacidade de controle da burocracia via Orçamento é praticamente nula.
Como o Orçamento tem caráter apenas autorizativo e não impõe obrigatoriedade de executar as
verbas aprovadas pelo Legislativo, cabe ao Executivo tomar decisões sobre o momento de
liberação das verbas e o percentual a ser executado, o qual pode não atingir o limite total
autorizado pelo Congresso.
O contigenciamento dos recursos orçamentários, permitido pelo caráter autorizativo da peça
aprovada pelos congressistas, representa enorme insulamento de decisões centrais de políticas
públicas nas mãos da burocracia, limitando consideravelmente a responsabilização do Poder
público.
4. MECANISMOS DE RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E
ACCOUNTABILITY
Marco: aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), promulgada em
maio de 2000, que tem como principais pontos: Limitação de gastos com
pessoal, como o percentual equivalente a cada um dos Poderes, eliminando
assim a distorção existente entre os governos estaduais; Reafirmação dos
limites mais rígidos para o endividamento público estabelecidos pelo Senado
Federal; Definição de metas fiscais e a exigência de apresentação de
relatórios trimestrais de acompanhamento; Mecanismos de controle das
finanças públicas em anos eleitorais; e, proibição de socorro financeiro entre
os níveis de governo.
A LRF visa prevenir déficits imoderados e reiterados, limitar a dívida pública
a níveis prudentes, preservar o patrimônio líquido, limitar o gasto público
continuado, estabelecer uma administração prudente dos riscos fiscais e
oferecer amplo acesso das informações sobre as contas públicas à
sociedade.
ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA: Conquista em prol do melhor
desempenho econômico. Teria mais força através do Conselho de Gestão
Fiscal.
Mecanismos de restrição orçamentária e accountability:
•
Tribunais de Contas: objetivo principal de realizar o controle financeiro e patrimonial
do governo, em todos os níveis da federação. Funções: fiscalizar a execução financeira,
conforme as leis orçamentárias, liquidar as contas das administrações e assessorar o
Congresso no julgamento das contas do governo.
•
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): instrumento institucional de que
dispõe o Legislativo brasileiro para exercer suas funções de fiscalização do Executivo e
de outros organismos estatais. São colegiados temporários, compostos por membros
individuais do Congresso, com o objetivo de investigar denúncias ou suspeitas de
comportamento irregular do ponto de vista administrativo ou ético. As CPIs, tem sido
um instrumento de prestação de contas do Legislativo à sociedade.
•
Orçamento Participativo (OP): o meio do qual a população participa da discussão e
deliberação sobre a distribuição dos recursos públicos durante o mandato dos
governantes. Sua maior qualidade tem sido colocar em questão dois problemas
característicos do modo tradicional de se fazer política no Brasil: a falta de
transparência e o entrelaçamento entre o Poder público e máfias locais, gerando
clientelismo e/ou corrupção. Em tese, ao atacar estes dois males, o OP fortalece a
conexão entre o aperfeiçoamento da democracia local e o bom uso dos recursos
públicos. A qualidade democrática do OP depende de dois fatores: da existência ou do
incentivo à participação de uma pluralidade de atores sociais, e da capacidade de os
cidadãos apresentarem e aprovarem idéias que não sejam exatamente as prioridades
do Executivo.
OBRIGADA!