Governança Social
Agosto de 2009.
QUEM SOMOS
O IGS é um projeto realizado pelo Governo do Estado de Minas
Gerais, através da Secretaria de Planejamento e Gestão, em
parceria com a OSCIP CEMAIS – Centro Mineiro de Alianças
Intersetoriais.
CONSELHO PEDAGÓGICO
-Atribuições:
-Assessoria referente às temáticas alvo dos cursos oferecidos pelo
IGS.
-Avaliação dos conteúdos dos cursos.
-Avaliação dos artigos científicos a serem publicados na revista.
CONSELHO PEDAGÓGICO
Membros Titulares
Membros Suplentes
Antônio Carlos Gomes da Costa
Carmen Pires Migueles
Cristina Campolina
José Eustáquio de Souza
Marília Andrade da Rocha
Marcelo Garcia
Rita Andreata
Maria Beatriz Ribeiro Oliveira Gonçalves
Miracy Gustin
Nelson Marconi
Regina Pacheco
Sueli Galhardo
PARA ONDE VAMOS
Objetivos do termo:
a) promover a efetiva participação dos representantes do
Governo, OSCIP’s e Empresas privadas nos fóruns de
discussão relacionados à formulação, monitoramento e
avaliação de políticas públicas no âmbito do Estado de Minas
Gerais, para a realização do controle social;
b) possibilitar que as Associações e Fundações que tenham
celebrado termos de parceria ou convênios com o Estado – ou
mesmo aquelas com as quais o Estado tenham pretensões
cooperativas, pautem-se por uma gestão profissionalizada, a
fim de que alcancem os resultados avançados de forma célere,
econômica e eficiente;
PARA ONDE VAMOS
Objetivos do termo:
c) fortalecer administrativamente os municípios mineiros, com o
objetivo de promover a excelência na captação e execução de
recursos federais;
d) fortalecer os conselhos de políticas públicas estaduais e
municipais, enquanto mecanismo de diálogo com o seio
comunitário, para melhor compreender as demandas sociais e
democratizar a função governamental.
Ações de Fortalecimento
• Municípios Mineiros;
• Conselhos Estaduais de Políticas Públicas;
• Conselhos Municipais de Políticas Públicas;
• Entidades do Terceiro Setor que atuam em parceria
com o Setor Público e Empresas.
Forum de Governança Social
• Seminários sobre Governança Social, dirigidos aos
Conselhos de Políticas Públicas e Entidades do
Terceiro Setor, para se discutir as experiências
existentes sobre as atuais formas de interlocução e
inter-relação da sociedade com o Estado e Municípios,
na formulação, acompanhamento a avaliação das
políticas públicas.
Programa de Trabalho
Área de resultados
Iniciativas
Indicadores
N
Nº
Nº
Indicadores
e Metas para 2009:
º
Fortalecimento
1 em Gestão de
OSCIPs
1
Certificação de
OSCIPS
1.1.1
2.1.1
1
Capacitação de
Conselheiros
Estaduais
Governamentais
2.1.2
2.1.3
2
2
Conselhos
Estaduais de
Políticas Públicas
3
4
Elaboração de plano
de comunicação
para os conselhos
estaduais
Acompanhamento
dos sítios
eletrônicos dos
conselhos estaduais
Formação/
Encontros
Intersetoriais
2.2.1
Nome
Unid
ade
Quantidade de OSCIPS
com termo de parceria
assinado que
participaram do
processo de certificação
%
Quantidade de
№
secretarias atendidas
Absol
(metas cumulativas)
uto
Quantidade de
conselheiros
governamentais
%
capacitados em relação
ao público-alvo total
Média de satisfação dos
%
participantes
Quantidade de conselhos
№
com plano de
Absol
comunicação elaborado
uto
(meta cumulativa)
2.3.1
Quantidade de relatórios №
de acompanhamento
Absol
elaborados
uto
2.4.1
Quantidade de eventos
(metas cumulativas)
2.4.2
2.4.3
2.4.4
№
Absol
uto
№
Quantidade média de
Absol
participantes por evento
uto
№
Quantidade média de
Absol
conselhos participantes
uto
Média de satisfação dos
%
participantes
Peso
Indicador Físico
Meta
Meta
Meta Jan
Meta
Abr a
Out a
a Mar
Jul a Set
Jun
Dez
100%
1
2
4
80
80
80
85
85
85
4
8
12
1
1
1
1
1
2
80
80
15
15
85
85
Programa de Trabalho
Indicadores e Metas para 2009:
3.1
3
Fórum de
Estudos de
Governança
Social
3.2
1
Palestras
3.3
3.4
4.1
4 Ciclo de Fomento 1
Palestras e
câmaras temáticas
4.2
4.3
№
Quantidade de eventos
Absol
(metas cumulativas)
uto
Quantidade média de
№
pessoas participantes Absol
por evento
uto
Quantidade média de
№
organizações
Absol
participantes
uto
Média de satisfação dos
%
participantes
№
Quantidade de eventos
Absol
(metas cumulativas)
uto
Quantidade média de
№
participantes por
Absol
evento
uto
Média de satisfação dos
%
participantes
1
2
3
4
100
100
100
100
50
50
50
50
85
85
85
85
1
2
100
100
85
85
Programa de Trabalho
Indicadores e Metas para 2009:
Área de Resultados
Indicadores
Nº
Laboratório de gestão
SUAS - oferta de
capacitação para
Gestores Sociais
Municipais em
tecnologias de gestão da
política de proteção
social não contributiva
Nome
1
2
3
4
Unid
nº
Quantidade de municípios
absolut
atendidos (metas
o
cumulativas)
nº
Quantidade de encontros de
absolut
capacitação realizados
o
(metas cumulativas)
Quantidade de municípios
com o sistema de municipal
%
de assistência social
implementado
Quantidade de municípios
%
com no mínimo 70% dos
recursos executados
Indicador Físico
Meta Meta Meta Meta
Total /
Pe Jan a Abr a Jul a Out a
Média
so Mar Jun
Set
Dez
10
30
60
6
60
6
70%
70%
80%
80%
1. Governança Social
• Novo modelo regulatório para as relações entre Estado,
mercado e sociedade civil (atores coletivos e individuais);
• Um conceito “amorfo”, em construção;
• O público para além do estatal – para além da dicotomia
Estado-Sociedade
“ Estado e sociedade formam um todo indivisível em uma
sociedade democrática”
12
1. Governança Social
• Governança Social diz respeito à atuação coletiva e concertada,
à co-operação (operação conjunta) co-gestão (gestão conjunta) e à
co-responsabilidade (responsabilidade conjunta e solidária) do
Estado, das organizações do mercado e das entidades do terceiro
setor dos mais diversos segmentos sociais, por meio do
empoderamento descentralizado e da autonomia dos seus atores
políticos.
• É uma nova maneira de governar, na qual o sentido de público
expressa e abrange todas as esferas da sociedade organizada e
não apenas o Estado.
13
1. Governança Social
•É o exercício do partilhamento de poder entre agentes
públicos e privados – diferentes lógicas de atuação,
metodologias, expertises;
• É o exercício da intersetorialidade (Estado em Rede –
fomentador, cooperativo, coordenador e também provedor);
• Exercício do controle social sobre os agentes públicos –
accountability, responsividade e eficácia da ação pública
estatal e não-estatal.
14
1. Governança Social – Para quê?
• Para enfrentar problemas complexos – fornecer
resposta descentralizada, concertada, flexível e criativa
para um problema público.
• Para criar e exigir “valor público”.
15
1. Governança Social – Para quê?
feedback - feedforward
esferas de poder
institucionalizadas
políticos e
burocratas
cidadãos
organizados
investidores/
empreededores
ESTADO
BENS
PÚBLICOS
INTERESSES
E DEMANDAS
TERCEIRO
SETOR
INICIATIVA
PRIVADA
BEM
ESTAR
BENS
PRIVADOS
feedback - feedforward
16
1. Governança Social – Para quê?
feedback - feedforward
esferas de poder
institucionalizadas
políticos e
burocratas
cidadãos
organizados
investidores/
empreededores
ESTADO
BENS
PÚBLICOS
INTERESSES
E DEMANDAS
TERCEIRO
SETOR
INICIATIVA
PRIVADA
BEM
ESTAR
BENS
PRIVADOS
feedback - feedforward
17
Alto
Colaboração público-privada
Governo
terceirizado
Governo
hierárquico
Baixo
Capacidades de gestão de redes
Governo
em rede
Governo
coordenado
Alto
18
1. Governança Social – Para quê?
– Desenvolvimento de capacidades “em rede”
envolvendo o Estado e demais segmentos da
sociedade civil organizada (do mercado e do 3º
setor) para:
• (i) a construção da agenda (assegurando maior
legitimidade);
• (ii) a implementação (assegurando maior
comprometimento); e
• (iii) o monitoramento (assegurando o efetivo controle
social).
19
1. Controle social
Controle social depende de:
•
acesso à informação – reduzir as assimetrias de
informação entre os agentes públicos, transparência e
publicidade
•
capacitação – conhecimentos técnicos e políticos
para atuação política
•
mobilização da sociedade
20
2. Contexto
Em que condições ganha espaço o debate sobre controle social
• Crise fiscal, política e administrativa dos Estados Nacionais e
sua conseqüente diminuição (administrativa), enfraquecimento
(menor capacidade de implementar e executar políticas públicas)
e relativa perda de legitimidade, principalmente a partir da década
de 1980;
• Agravamento das disparidades, carências e demandas sociais; o
processo de redemocratização do país a partir da CF/88, apoiado
sob um modelo de Estado de direito, democrático e social;
21
2. Contexto
Em que condições ganha espaço o debate sobre controle social
• Fortalecimento dos movimentos sociais e do chamado terceiro
setor no Brasil, a partir dos anos 1990;
• Reforma do aparelho do Estado, iniciada em 1995, no governo
do então presidente Fernando Henrique Cardoso, à luz do
NPM.
Reforma do Estado (Ketll, 2007) traz dois dilemas: organizar
governos que funcionem e custem menos e redefinir o papel
do governo
Para que funcionem melhor e custem menos é preciso, dentre
outras coisas de controle e responsabilização
22
2. Contexto – a reforma do Estado
Reforma do Estado – mecanismos utilizados por boa parte
dos países (Ketll, 2007):
 limitações das dimensões e escopo do setor público;
 privatização/PPP/terceirização (atividades não-exclusivas);
 descentralização para governos subnacionais;
 uso de mecanismos típicos de mercado;
 novas atribuições dos órgãos da administração central
(coordenação);
 outras iniciativas de reestruturação ou “racionalização”.
23
3. Conceito – controle social
“Por controle social se entende o conjunto de meios de
intervenção [normas, instrumentos, canais], quer positivos
[incentivos] quer negativos [sanções], acionados por cada
sociedade ou grupo social, a fim de induzir os próprios membros
a se conformarem às normas que a caracterizam, de impedir e
desestimular os comportamentos contrários às mencionadas
normas, de restabelecer condições de conformação, também em
relação a uma mudança no sistema normativo”(Bobbio,1995)
“A capacidade de um ator em fazer que outro atenda às
demandas daquele, pela imposição de restrições, penalidades
e incentivos.” (Dahl e Lindblom, 1971)
Requer controle, fiscalização e responsabilização – e um
ambiente institucional favorável
24
3. Conceito - accountability
Refere-se ao controle e à fiscalização dos agentes públicos.
a) a capacidade de resposta dos governos (answerability), ou
seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem
seus atos
b) a capacidade das agências de accountability (accounting
agencies) de impor sanções e perda de poder para aqueles
que violaram os deveres públicos
A noção de accountability é basicamente bidimensional:
envolve capacidade de resposta (informacao e justificação) e
capacidade de punição. Evitar o rent seeking e garantir
efetividade da ação pública
25
3. Accountability – Tipos (O’Donnell)
a) Vertical (de cima para baixo e vice-versa) – relações entre
desiguais; votos (eleições), controle burocrático
Insuficiência do voto e do controle burocrático
b) Horizontal – relações entre iguais; checks and balances
A excessiva discricionaridade presidencial mina os mecanismos de
checks and balances entre os poderes.
c)
Societal (Peruzzotti e Smulovitz:2000) – controle não eleitoral;
ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais,
participação em instâncias de monitoramento, denúncias na
mídia etc.)
26
3. Accountability – Tipos
Accountability Societal institucionalizada – Ex: Conselhos de PP.
Críticas (Grau:2000):
•
Depende, além da capacidade de mobilização social, das
oportunidades de participação e deliberação abertas pelo
Estado, da transparência e compromisso desse com princípios
democráticos e com a criação de mecanismos institucionais
adequados ao exercício do accountability.
27
4. Accountability - atores
Quais atores podem exercer o papel de agentes de
accountability?
Para O’Donnell órgãos de fiscalização e de sanção –
Ombudsmen e Ministério Público, i.e – podem ser considerados
dentre os atores desde que incumbidos de fiscalizar e punir
violações legais;
Peruzzotti e Smulovitz (2000): mídia, i.e.
28
4. Accountability - sanções
Capacidade de sanção
Para Campos (1990), o conceito envolve responsabilidade objetiva de uma pessoa ou
organização perante outra pessoa, por isso “deverá ser compelida pela possibilidade
de atribuição de prêmios e castigos àquele que se reconhece como responsável.”
(p.33)
Dunn (1999), Kenney (2003); Moreno et alli (2003) e Elster (1999) atividade ou
mecanismo de controle só pode ser considerado accountability se impuser sanções
aos governantes ou burocratas sujeitos a seu escrutínio. (in Ceneviva, p.3)
Smulovitz e Peruzzotti (2000 e 2003) e Keohane (2002) adicionam conceito de sanção
simbólica – que abrange denúncias e exposições de transgressões e delitos por parte
de organizações da sociedade civil e da mídia.
O’Donnell e Schedler (1999) consideram suficiente demandar justificação ou
prestação de contas (answerability), às vezes sem poder de impor sanção.
29
4. Accountability & Parcerias
Como garantir o controle sem prejudicar resultados?
(equilíbrio entre accountability e flexibilidades)
• auditorias minuciosas? Controles procedimentais?
• flexibilidade com avaliação de resultados (finalísticos)
- Estabelecer metas (claras para ambas as partes);
- Medir desempenho (resultado, não atividades);
- Definir incentivos e sanções
30
5. Governabilidade democrática
Desafio:
“tornar a gestão pública mais efetiva em termos dos
resultados das políticas e mais responsiva perante
os cidadãos”. (CLAD:2006)
31
5. Tipologias e modelos
Mecanismos de controle:
 Controles clássicos
 Controle parlamentar
 Lógica dos resultados
 Competição administrada
 Controle social
32
5. Controles clássicos
Característica:
“comparação entre os atos, os feitos e as normas,
a fim de comprovar se aqueles se ajustam ao que
foi prescrito...” (Groisman e Lerner:2006)
Fins:
“cumprimento das normas existentes, de forma
que se verifiquem os princípios de probidade e
universalidade dos atos governamentais, e
também o controle da ação dos governantes para
que os direitos dos cidadãos sejam respeitados e
não existam atos de corrupção.” (Groisman e
Lerner:2006)
33
5. Controle parlamentar
Princípio:
“capacidade de os governados controlarem seus
governantes”. (Anastasia, 2006)
Principais instrumentos:
Eleições
Poder de agenda
Veto
34
5. Lógica dos resultados
“avaliação ex post das políticas e dos programas como meio para
medir seu desempenho e exigir a prestação de contas dos
diretores e funcionários públicos responsáveis, tanto por sua
execução como pelos resultados obtidos.” (Quirós:2006)
“Pressupõe a confrontação entre as metas estabelecidas
(compromissos adquiridos) e os resultados finalmente obtidos
(realizações)...” (Quirós: 2006)
“a atuação dos órgãos governamentais deve estar baseada em
contratos, com os quais o núcleo central do Estado estabelece
parâmetros de desempenho às unidades descentralizadas ou aos
prestadores de serviços públicos não estatais, que ganham
autonomia de gestão mas, ao mesmo tempo, tornam-se mais
permeáveis às demandas dos cidadãos.” (Abrucio:2006)
35
5. Competição administrada
Característica:
“criar uma pluralidade de prestadores de serviços públicos, em
contraposição à concepção monopolista vigente no modelo
burocrático clássico.
“O estabelecimento de uma pluralidade de prestadores possibilita, na
avaliação de desempenho, substituir contratos detalhados por
parâmetros comparativos e, nos casos de prestação de serviço direto
ao público, aumentar as opções de escolha por parte dos usuários.”
(Abrucio:2006)
“pode ser utilizada no plano interno da administração pública e na
concorrência entre provedores, privados ou públicos não-estatais,
na prestação direta das políticas.” (Abrucio:2006)
Concorrência de projetos para OSCIPs
36
5. Controle social (Grau, 2006)
O controle social sobre a Administração Pública: uma primeira
aproximação das respostas
Quem
Qualquer ator, seja individual, seja coletivo, que atue em função de
interesses públicos ou suscetíveis de serem defendidos como tal.
Como
Monitoramento e reação diante de ações e decisões, sejam elas:
- Passadas: resultados
- Futuras: formação de decisões e políticas
Em qualquer instância, em condições de AUTONOMIA.
Com o quê
Recursos efetivos para forçar a observância dos deveres
administrativos, sejam eles:
Diretos: poder de veto, eleições, deliberação política etc.
Indiretos: ações consagradas juridicamente e recursos
administrativos...
Onde
Aplicado a:
-Núcleo estratégico da Adm. Pública (Legislativo, Presidência,
Cúpula dos Ministérios...)
- Serviços públicos: individuais/em rede; estatais/não-estatais
37
Reflexão
Quais critérios servem para verificar se a governança
social obteve sucesso ou se fracassou?
Quais conseqüências e efeitos colaterais apresenta a
nova estruturação de relações entre Estado e
sociedade?
Quais as limitações desse modelo?
38
8. Bibliografia
BOBBIO, Norberto e outros. Dicionário de Política, 8ª ed. Brasília, Ed. UnB, 1995
CENEVIVA, Ricardo. Accountability: novos fatos e novos argumentos – uma revisão da literatura
recente. Trabalho apresentado no ENAPG 2006, realizado em São Paulo, entre 24 e 26 de
novembro de 2006.
CENEVIVA, Ricardo e FARAH, Marta. Democracia, avaliação e accountability: a avaliação de
políticas públicas como instrumento de controle democrático. Trabalho apresentado no ENAPG
2006, realizado em São Paulo, entre 24 e 26 de novembro de 2006.
CLAD. La Responsabilizacion en la Nueva Gestion Pública Latinoamericana. Buenos Aires: CLAD
BID, 2000.
DAHL, R.; LINDBLOM, C. Política, economia e bem-estar social. Rio de Janeiro: Lidador, 1971.
KETLL, Donald F. A revolução global: reforma da administração do setor público. In: Reforma do
Estado e administração pública gerencial, orgs. Luis Carlos Bresser Pereira e Peter K. Spink, 7ª ed.
Rio de Janeiro, Editora FGV 2005.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas instituições e ações
governamentais, São Paulo, Atlas, 2008
39
CeMAIS – Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais
Rua dos Timbiras, 2875, 1º andar, Bairro Barro Preto
Belo Horizonte – MG
CEP. 30.140-062
Telefone: (31) 2535-0028
E-mail: [email protected]
www.projetoigs.org.br