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MODELO DE ANÁLISE DA CAPACIDADE DOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE
CÂMARAS MUNICIPAIS EM CONSTRUIR CONDIÇÕES PARA A
ACCOUNTABILITY
FABIANO MAURY RAUPP
( [email protected] , [email protected] )
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC
Resumo
O objetivo do artigo consistiu em propor um modelo de análise da capacidade dos portais
eletrônicos de câmaras municipais em construir condições para a accountability. Trata-se de
um estudo avaliativo e exploratório, realizado por meio de estudo de casos, com abordagem
qualitativa. A partir dos indicadores de prestação de contas, transparência e participação,
identificados em trabalhos de diversos autores (AKUTSU, 2002; AKUTSU; PINHO, 2002;
DINIZ, 2000; MORAES, 2004; PRADO, 2004), bem como nos portais das câmaras
municipais localizadas nas 10 capitais brasileiras com o maior número de habitantes,
estruturou-se um modelo de análise considerando diferentes níveis de capacidade.
Palavras-chave: modelo de análise; portais eletrônicos; câmaras municipais; accountability.
1 Considerações Iniciais
O termo accountability tem sido um dos mais citados na agenda política de diferentes
países. Coloca-se em discussão o desenvolvimento de formas não eleitorais de accountability;
as falhas e os acertos da accountability democrática; maneiras de amenizar as falhas e de
aperfeiçoar os acertos; bem como a inserção do conceito na sociedade em termos culturais
(MAINWARING, 2003). Mesmo a accountability representando um processo em construção
na sociedade brasileira, não dando para esperar mudanças radicais nos processos e nas formas
políticas, já povoa artigos sobre a construção democrática no Brasil (PINHO, 2006).
O desenvolvimento democrático requer instrumentos que possam aproximar cidadãos
e governantes. Entende-se que a internet pode oportunizar essa aproximação na medida em
que a exclusão digital seja reduzida sensivelmente. Borges (2005) entende que a internet
representa um contexto de múltiplas oportunidades, porém essa é uma realidade que ainda não
está disponível para todos.
Cunha e Santos (2005) destacam que itens da agenda da sociedade da informação
estão entrando na pauta do debate legislativo. A emergência de temas como a Lei de
Responsabilidade Fiscal, mesmo na esfera local, confirma o legislativo municipal como
particularmente interessante a pesquisar. Ao avançarem as câmaras municipais no uso dos
meios eletrônicos, cabe verificar se o relacionamento entre executivo e legislativo se amplia,
bem como se o potencial dos meios eletrônicos para a participação do cidadão no trabalho do
legislador ainda está por ser descoberto, ou se a participação do cidadão não é uma
característica do trabalho do legislador.
A investigação de sites governamentais torna-se importante para o entendimento do
foco das políticas de governo eletrônico e do estágio de evolução em que se encontram os
governos. A eficácia das ações propostas em programas de governo eletrônico fica
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evidentemente demonstrada pelos resultados obtidos na observação dos sites governamentais
em cada país (DINIZ, BARBOSA, 2004).
Dependendo dos objetivos e da forma com que são implementados, os portais
eletrônicos podem contribuir para a construção da accountability. Evidentemente, corre-se o
risco, quando da criação de um portal eletrônico, de que não haja transparência, prestação de
contas e participação com os cidadãos, dimensões da accountability analisadas no estudo, e
que o mesmo possa servir apenas de mural eletrônico.
O objetivo do artigo consiste em propor um modelo de análise da capacidade dos
portais eletrônicos de câmaras municipais em construir condições para a accountability.
Inicialmente fez-se uma breve incursão teórica nos corpos teóricos entendidos como
necessários para o enquadramento do objeto empírico. Em seguida apresenta-se o método de
pesquisa. Na sequência procede-se à descrição do modelo construído. Por fim, são inferidas as
considerações finais.
2 Fundamentos Teóricos
2.1 Municípios brasileiros
Para o entendimento do atual contexto dos municípios brasileiros, denota-se a
importância da sua inserção em uma análise histórica dos diferentes textos constitucionais
brasileiros que se sucederam. Recorremos, para tanto, à obra de Victor Nunes Leal para
realizar esse breve retrospecto. No período colonial, pela falta de uma clara definição na
separação dos poderes, era comum a união do executivo, legislativo e judiciário sob a mesma
responsabilidade. Com a Constituição de 1824 houve a separação entre as funções
administrativas e judiciais do Estado. Se por um lado essa medida importava num melhor
arranjo organizacional para o serviço público em geral, para os municípios significou uma
perda de autonomia, pois a Constituição deixou claro seu caráter meramente administrativo. A
proclamação da República, ao contrário das expectativas e intenções, na prática pouco alterou
a autonomia e atribuições municipais com a Constituição de 1891. Já a Constituição de 1934
adotou, pelo menos na letra, uma postura mais favorável à autonomia e atribuições
municipais. O município continuou tendo sua autonomia submetida à vontade das
Constituições estaduais, mas pela primeira vez uma constituição buscou garantir a eletividade
do prefeito. Os parcos e inoperantes ganhos dos municípios na Constituição de 1934 pouco
duraram. Com o golpe do Estado Novo, a Constituição de 1937 tratou de impor aos
municípios um controle mais amplo e rígido, perdendo a autonomia de elegerem os prefeitos.
Com a Constituição de 1946 a autonomia dos municípios foi garantida: pela eleição do
prefeito e dos vereadores; pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar
interesse, salvo as exceções das capitais, estâncias hidrominerais e áreas de excepcional
importância para a defesa externa do país. Na Constituição de 1967 uma autonomia aparente é
mantida no texto constitucional, garantindo a eleição dos demais prefeitos e câmaras
municipais bem como de suas competências básicas. Porém, é a Constituição de 1988 que
promove grandes mudanças no que diz respeito à situação dos municípios em termos de
autonomia, atribuições e receitas.
No campo acadêmico, Celina Souza (1996) faz uma breve retrospectiva sobre o
desenvolvimento das municipalidades e afirma que muitos estudos trataram do papel histórico
do governo e da política locais, mas poucos consideraram sua posição nos anos recentes. Para
Celina Souza, esses estudos podem ser agrupados em três conjuntos. O primeiro grupo
enfatiza a hegemonia da política local e dos grupos privados na estrutura de poder do Brasil.
Alinham-se, nesse grupo, os trabalhos de Nestor Duarte (1939), Gilberto Freyre (1964),
Oliveira Vianna (1949), Maria Isaura Queiroz (1976) e Victor Nunes Leal (1949). O segundo
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grupo assume que o governo central sempre desempenhou o papel principal na política
brasileira. O maior expoente desse grupo é o trabalho, também clássico, de Raymundo Faoro
(1958). Nos anos 80, uma posição intermediária foi assumida por um terceiro grupo,
representado pelos trabalhos de Ames (1987), Bursztyn (1985), Medeiros (1986) e
Schwartzman (1988), que concluíram uma forte interdependência entre o nível local e central
geradora de uma mútua legitimidade. Argumenta-se, todavia, que essa interdependência,
apropriadamente identificada pelos estudos que integram o terceiro grupo, deve ser agora
relativizada. A relação entre a esfera federal e as subnacionais mudou com a nova correlação
de forças promovida pela democratização e pela descentralização.
Durante os anos 80, os municípios passaram a desempenhar um papel de destaque na
Federação brasileira. A luta dos governos subnacionais pela descentralização tributária
iniciou-se no final dos anos 70, com a emergência da crise econômica e com o processo de
redemocratização do país. Os principais beneficiários da descentralização tributária foram os
municípios, que ampliaram sua participação na receita disponível (consideradas as
transferências intergovernamentais) de 9%, em 1980, para 15% em 1994. A evolução da
participação da receita própria dos governos municipais no mesmo período (de 3% para 5%)
evidencia que a ampliação da sua participação no bolo fiscal decorreu, principalmente, das
transferências federais. Em virtude da ampliação da capacidade financeira dos governos
subnacionais, aumentou significativamente a sua participação na despesa pública (AFFONSO,
1996).
Diante desse novo cenário, os municípios passaram a enfrentar um duplo desafio:
precisam assumir políticas antes a cargo da União ou, secundariamente, dos estados, para
assegurar condições mínimas de bem-estar social às suas populações (função de Welfare) e
para promover o desenvolvimento econômico com base em ações de âmbito local, o que
envolve o estabelecimento de um novo tipo de relacionamento com o setor privado (função
desenvolvimentista) (ABRUCIO, COUTO, 1996).
O federalismo brasileiro é especial no quadro mundial porque, aqui, os municípios são
entes federativos, com autonomia política, administrativa e financeira e com competências
constitucionais e infraconstitucionais bem estabelecidas, e apresentam, entre si, à semelhança
do País como um todo, altíssimos diferenciais de tamanho, de população e de desigualdades
socioeconômicas (SILVA e MENDES, 2004).
Há, porém, uma visão crítica das possibilidades da descentralização além das reais
possibilidades do município se constituir em agente do desenvolvimento econômico e político
(PINHO e SANTANA, 2000). Na operacionalização do sistema político, duas características
podem ser apontadas. Primeiro, os políticos locais têm escasso controle sobre os destinos da
cidade, seja porque são prisioneiros de outras instituições, seja porque a população local é tão
pobre que a única política possível é a de prover os eleitores com os meios de sobrevivência.
Segundo, a política é vista pela população como pertencendo ao território do estado, mas, ao
mesmo tempo, a população espera que os políticos locais resolvam seus problemas de
desemprego e pobreza. Essas características reforçam o argumento de que os políticos locais
têm poucas chances de atuarem como líderes definidores e implementadores de uma agenda
política local própria (SOUZA, 1996).
Para Allebrandt (2002), especialmente nos municípios de porte pequeno e médio – no
Brasil, no universo de 5.564 municípios, 72% possuem menos de 20 mil habitantes – as
exigências pelo atendimento das demandas comunitárias são cobradas mais incessantemente,
eis que os cidadãos estão mais próximos dos governantes responsáveis pelas políticas públicas
de nível local. Os municípios configurados por uma circunscrição na qual as pessoas mantêm
o principal chão das suas relações, conformam o espaço federativo imediato em que se
materializam as exigências sociais decorrentes da vida comunitária e, dessa forma, as pressões
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do ambiente são sensivelmente incidentes sobre este ente que representa o espaço que
primeiro necessita a presença do Estado.
Joffre Neto (2003) confirmou alguns desses dados por meio de pesquisa empírica, os
quais também evidenciam que o Brasil é um país de pequenos municípios. Se de um lado,
apenas 13 municípios acima de um milhão de habitantes, equivalente a 0,2% do total,
perfazem mais de um quinto do eleitorado (equivalentes a 20,6%), de outro, 73,1% dos
municípios têm, no máximo, 20.000 habitantes, acumulando, de sua vez, 21,2% dos eleitores
brasileiros. Mas não é só, os micro- municípios, com até 5.000 habitantes, são quase um quarto
do total dos municípios (24,1%).
2.2 Especificidade do governo local: executivo forte e legislativo fraco
As estruturas governamentais na América Latina apresentam características e
tendências importantes: carência de autoridade regional; existência de prefeitos fortes e
vereadores fracos; partidarismo; sobreposição de burocracia ao invés da interligação delas;
pressões a favor da privatização dos serviços municipais, além da contínua tensão entre a
iniciativa privada e o poder público; maior autonomia fiscal; contínua marginalização da
participação pública no governo. Apesar dessas características, muitas cidades (a despeito de
seu tamanho e localização) estão se esforçando para desenvolver estruturas de governo mais
eficazes, responsáveis e democráticas (WARD, 1996).
Uma característica comum dos governos locais na maioria das grandes cidades latinoamericanas é o poder do executivo em relação ao legislativo. O prefeito tem a maioria das
rédeas do poder (WARD, 1996). O Estado brasileiro compartilha estas características já que o
governo municipal brasileiro é constituído por um executivo forte (o prefeito) e um legislativo
(câmara municipal, constituída de vereadores), ambos eleitos pelo povo (assim como o viceprefeito). A independência dos dois poderes – o executivo e o legislativo –, torna-os
obedientes apenas à lei e à justiça. Outra característica marcante é a ausência de controle
prévio dos atos municipais pelas esferas superiores de governo. Os municípios estão sujeitos
ao controle interno pela Câmara Municipal (controle dos atos dos prefeitos) e ao controle
externo das contas municipais pelos tribunais de contas dos estados (MELLO, 2001).
Couto e Abrucio (1995) entendem que, apesar de as condições institucionais do
funcionamento do Legislativo terem sido modificadas pela Constituição Federal de 1988,
devolvendo aos parlamentares várias prerrogativas que lhes havia sido retiradas pelo regime
militar, não foram criados incentivos para que os parlamentares tenham um comportamento
propositivo em seu relacionamento com o Executivo. Apesar das inúmeras mudanças na
Constituição e da enorme transformação da sociedade brasileira, continuam sendo utilizadas
na análise do legislativo municipal as mesmas referências que serviram para contar a história
político- institucional do país de décadas anteriores (KERBAUY, 2005).
É comum na literatura política brasileira dar relevo às limitações do Poder Legislativo
municipal, no que tange às possibilidades de tomada de decisões políticas, principalmente a
baixa capacidade de legislar das câmaras municipais, que ficaram amarradas às prerrogativas
legais estabelecidas pela Lei Orgânica dos Municípios, impossibilitando o Legislativo
municipal de elaborar leis que envolviam gastos, enquanto se garantia ao Executivo a
primazia incontestável no processo decisório. Eram mínimas as atribuições legislativas das
câmaras, face à possibilidade quase ilimitada do Executivo de comandar o processo decisório.
A prerrogativa de legisla r do Executivo, regulamentada por lei, era a evidência mais clara da
perda das funções clássicas do órgão Legislativo (Idem, 2005).
Apesar de o Legislativo representar um foro de decisões políticas nos interstícios
eleitorais – ainda que esta importância seja mais visível na lei do que na concretude do jogo
político – os mecanismos de controle e participação social estão majoritariamente voltados
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para o Executivo, como atestam os conselhos gestores de políticas públicas e a experiência do
orçamento particip ativo (ZANI, 2009).
Toda esta realidade acaba se abatendo sobre a pesquisa no campo legislativo. Os
poucos estudos realizados sobre o legislativo municipal apontam para a manutenção de suas
características seculares, relacionadas à baixa capacidade de legislar e a uma atuação fraca
diante de um executivo forte. Vários fatores internos e externos serviriam para explicar esta
atuação, que não sofreu alterações apesar de mudanças nos arranjos institucionais locais, no
aumento da circulação da informação e na criação de mecanismos de interlocução com a
sociedade civil (KERBAUY, 2005).
A obtenção de maioria na Câmara é uma condição necessária, porém insuficiente para
que o prefeito aprove as medidas que pretende implementar. Se os parlamentares sofrerem
uma pressão muito grande de suas bases no sentido de vetar determinada política, dificilmente
essa política logrará êxito. Torna-se necessária também a institucionalização de formas de
negociação que incorporem diretamente à discussão os setores a serem atingidos pelas
políticas municipais, não apenas para que não ocorra o seu veto às políticas de incremento
tributário, mas também para incorporar sua contribuição à designação e à formulação das
políticas públicas que serão encampadas pelo município (ABRUCIO, COUTO, 1996).
Há um alheamento dos legislativos de suas funções constitucionais de legislar e
fiscalizar o executivo e uma concordância tácita das câmaras em se subordinarem à Prefeitura.
Culturalmente, a população e grande parte dos próprios vereadores consideram o Legislativo
como auxiliar do Executivo e, portanto, dispensado de suas funções constitucionais de legislar
e fiscalizar (JOFFRE NETO, 2003).
Joffre Neto pesquisou vereadores de pequenos municípios (entre 5 e 20 mil habitantes)
e identificou que suas atividades predominantes não se concentram na dimensão políticoinstitucional (legislativa; fiscalizadora e de controle; deliberativa; integradora e mobilizadora)
mas nos aspectos assistenciais: transporte de doentes para hospitais de cidades maiores,
intermediação de consultas médicas, assistência financeira direta, entre outras atividades. Em
112 Municípios das regiões Nordeste e Sudeste, apenas 4,46% dos vereadores consideram a
atividade legislativa como a sua principal atividade, enquanto 60,71% dão prioridade ao
assistencialismo. A principal razão apontada pelos próprios vereadores foi o anonimato da
atividade legislativa, pois esta não rende dividendos políticos. A relação custo / benefício
(político) é desfavorável ao vereador dedicado à atividade le gislativa: todo o trabalho de
estudo e pesquisa, elaboração do texto legal e persuasão dos pares fica ignorado quando a
norma é aprovada (Idem, 2003).
O processo decisório no âmbito municipal se configura, nas pequenas e médias
cidades, bastante centralizado no Poder Executivo e na conseqüente fraqueza do Legislativo,
uma forma de “executivismo” (ultrapresidencialismo), similar ao que ocorre nos governos
estaduais. Já nas capitais e grandes cidades, ao mesmo tempo em que não há o
ultrapresidencialismo, como no âmbito estadual, o parlamento também não tem um grande
poder de veto, diferente do que ocorre no Congresso Nacional (COUTO e ABRUCIO, 1995).
A hipertrofia do Executivo não ocorre nas capitais e grandes cidades por três motivos:
primeiro, em comparação com as pequenas cidades, em função da maior complexidade social
traduzida num aumento dos conflitos de interesses capazes de se articular com maior
autonomia perante o poder público; segundo, em comparação com o poder estadual, devido a
uma maior visibilidade das políticas municipais frente aos cidadãos, seja porque as
competências são mais visíveis e tangíveis para a população; e, terceiro, pelo fato de os
vereadores não contarem, tal qual os deputados estaduais, com concorrentes pela destinação
de recursos públicos (Idem, 1995).
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2.3 Accountability
O conceito de accountability não possui uma expressão equivalente em português que
contemple o espectro de significados existentes no termo em inglês. A ausência do conceito
de accountability no Brasil decorre da sua pobreza política, uma vez que as pessoas optam por
esperar que o Estado defenda e proteja os interesses não organizados, ao invés de atuar na
organização para agregação de seus próprios interesses, ou para enfrentamento do poder do
Estado (CAMPOS, 1990). Não haverá condição para a accountability enquanto o povo se
definir como tutelado e o Estado como tutor, típica característica de uma democracia
delegativa. É praticamente um lugar-comum, conforme Miguel (2005), observar que
accountability não possui tradução precisa para o português (e para outras línguas neolatinas)
e, daí, extrair conjecturas sobre a qualidade de nossas democracias.
Ceneviva (2006) faz um balanço teórico das principais discussões acerca desta
temática. Primeiramente, a gênese da noção de accountability é bastante discutida. Uma
segunda pendência teórica entre os autores que se debruçaram sobre o tema refere-se ao
objeto dos mecanismos de accountability. Uma terceira fonte de discordância analítica referese à capacidade de sanção por parte dos mecanismos e agentes de accountability. Uma quarta
área de disputa conceitual relaciona-se à discussão da restrição dos mecanismos de
accountability àqueles adequados às relações de tipo: agente – principal. Um quinto campo de
discussão refere-se a quais atores podem exercer o papel de agentes de accountability.
Somente a partir da organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos
haverá condição para a accountability. Não haverá tal condição enquanto o povo se definir
como tutelado e o Estado como tutor. O alto grau de preocupação com accountability na
democracia norte-americana e a virtual ausência desse conceito no Brasil estão relacionados
ao elo entre accountability e cidadania organizada; explica-se pela diferença no estágio de
desenvolvimento político dos dois países (CAMPOS, 1990).
Uma noção restrita de accountability considera somente os mecanismos de controle
formalizados e institucionalizados como capazes de exigir a responsabilização dos agentes
públicos pelos atos praticados. Neste escopo, mecanismos informais como o controle exercido
pela imprensa e pela sociedade civil não são considerados (O’DONNELL, 1998; KENNEY,
2003).
Uma noção mais abrangente de accountability considera, além dos mecanismos
formais e institucionalizados, mecanismos informais, desde que haja capacidade de sanção
dos agentes públicos por parte das relações desenvolvidas a partir dos mecanismos. O
exercício da accountability requer capacidade de resposta dos agentes públicos (capacidade de
informar sobre os atos) e capacidade de impor sanções e perda de poder para aqueles que
violaram os deveres (capacidade de punição) (DUNN, 1999).
A noção mais ampla de accountability admite toda e qualquer relação de controle e
monitoramento sobre agentes públicos como mecanismos capazes de exigir a
responsabilização (DAY, KLEIN, 1987; PAUL, 1991). Accountability significa manter
indivíduos e organizações passíveis de serem responsabilizados pelo seu desempenho. A
accountability pública se refere ao conjunto de mecanismos usados pelos atores interessados
em garantir um nível desejado de desempenho dos serviços públicos (PAUL, 1991).
A accountability, em termos sintéticos e aproximativos, pode ser pensada como a
transparência, o engajamento dos governantes com a prestação de contas, e também a
responsabilização dos governantes pelos seus atos (PINHO e SACRAMENTO, 2008). O
conceito de accountability, conforme Akutsu e Pinho (2002, p.731), contempla duas partes: “a
primeira delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos; ao
mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de sua
gestão, demonstrando o bom uso desses recursos”.
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Loureiro e Abrucio (2004, p.52) entendem por “accountability ou responsabilização
um processo institucionalizado de controle político estendido no tempo (eleição e mandato) e
no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidadãos organizados politicamente”.
Destacam ainda a necessidade de regras e arenas nas quais a accountability pode ser exercida,
bem como práticas de negociação ampliadas entre os atores, a fim de tornar mais públicas e
legítimas as decisões tomadas.
O conceito de accountability tornou-se parte dos discursos políticos, porém pouco se
sabe sobre ele. Faz-se necessário, então, lembrar que, ao atuar na esfera pública de governo, é
preciso ter a preocupação com os mecanismos que a sociedade tem disponíveis para a
cobrança ou a responsabilização dos agentes na ação estatal, o que se pode chamar de
cidadania (BARACCHINI, 2002).
Campos (1990) afirma que a accountability começou a ser entendida como questão de
democracia, ou seja, quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela
accountability. A accountability governamental tende a acompanhar o avanço de valores
democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade.
A própria perspectiva patrimonialista, que confunde o patrimônio público com o do
indivíduo ou de sua família, ou, ainda, de uma visão corporativista, que confunde o
patrimônio do Estado com o dos grupos de interesse corporativamente organizados, faz
emergir o conceito de accountability (BRESSER PEREIRA, 1997).
A accountability não emerge por si só, mas é determinada por uma relação entre o
Estado e a sociedade, propiciada pelo desenvolvimento democrático. É resultado de um
desenvolvimento político que confere ao cidadão um papel ativo de sujeito, guardião de seus
direitos (CAMPOS, 1990). A accountability não é um predicado dos sujeitos, ao contrário, é
um atributo do sistema político que se impõe aos agentes públicos, sejam estes governantes ou
burocratas (CENEVIVA e FARAH, 2006).
O estudo da accountability envolve a análise de diferentes mecanismos institucionais
de responsabilização. Para O’Donnell, estes mecanismos (dimensões) são divididos em duas
vertentes principais. A primeira é a accountability vertical, tendo nas eleições o instrumento
principal, possibilitando a efetivação de mecanismos tradicionais como a premiação e o
castigo. A segunda é a accountability horizontal, contemplando o tema da divisão dos poderes
e dos controles e equilíbrios entre eles (O’DONNELL, 1998). Na primeira, os cidadãos
eleitores podem controlar as ações desempenhadas pelo representante durante seu mandato.
Na segunda, os poderes possuem mecanismos capazes de questionar, e eventualmente punir,
maneiras impróprias de o ocupante do cargo em questão cumprir suas responsabilidades.
Enquanto a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais (cidadãos e
representantes), a accountability horizontal pressupõe uma relação entre iguais (os poderes
constituídos) (O’DONNELL, 1991).
Tanto do ponto de vista vertical quanto horizontal, o exercício da accountability requer
condições para que haja a disponibilidade de informações sobre a atuação do poder público e
seus resultados, ou seja, prestação de contas. Contudo, torna-se relevante a existência de
instituições que possam contestar as informações veiculadas (PÓ e ABRUCIO, 2006). A
prestação de constas como dimensão da accountability, segundo Levy (1999), refere-se não
somente à premissa da prestação de contas, mas também à definição dos objetos sobre os
quais se prestarão contas.
Outro processo capaz de proporcionar maiores condições de confiança entre
governantes e governados é a transparência das ações governamentais. A transparência é
citada como capaz de contribuir para reduzir a corrupção no espaço público e de tornar as
relações entre o Estado e a sociedade civil mais democráticas (PINHO e SACRAMENTO,
2004). A transparência governamental é uma condição sine qua non para o funcionamento
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dos mecanismos de responsabilização, já que, de fato, esses mecanismos de controle e
fiscalização são extremamente condicionados pela transparência e pela visibilidade das ações
do poder público. Sem transparência, fidedignidade e clareza das informações não há como
cidadãos apropriarem-se dos dados das avaliações para cobrarem dos agentes públicos
(CENEVIVA e FARAH, 2006).
A participação/interação dos cidadãos no processo decisório do ente governamental é
tão importante quanto a prestação de contas e a transparência. Santos (1993) observa no Brasil
uma enorme massa urbanizada, incapaz de participação ou desmotivada para isso, além de
uma baixa taxa de demandas, do descrédito tanto nas instituições quanto na eficácia do
Estado, bem como uma permanente negação de conflito. Nessa mesma linha, Pinho (2008)
considera que o Brasil estaria numa situação de fraca accountability, em que não há
participação por parte da sociedade, no sentido de exigir maior transparência do Estado, o
qual se comporta de acordo com um modelo histórico de insulamento em relação à sociedade
civil. Por sua vez, Abrucio (2005) afirma que é notável o grau de participação dos cidadãos
nas políticas sociais. Torna-se necessário ativar esse processo onde ele tem maior incidência,
isto é, no plano descentralizado de poder. A questão da participação parece tornar-se central
no sentido do aperfeiçoamento da democracia e da accountability. No entanto, não há
consenso entre os autores sobre essa questão. Assim, enquanto Santos e Pinho afirmam que
não há participação, Abrucio traça um quadro em que a participação tem aumentado.
2.4 Sociedade da informação e democracia digital
A sociedade da informação é hoje a denominação mais usual para indicar o conjunto
de impactos e conseqüências sociais das novas tecnologias da informação e da comunicação
(SORJ, 2003). A Sociedade da Informação pode ser caracterizada pelo seu estilo sistêmico,
tendo como destaque ser: complexa, graças a seu número de interações, articulação e
interdependência entre os elementos de um sistema presente em uma situação; hierárquica, já
que parte de estruturas mais simples para estruturas mais complexas; e configurada, em
virtude de suas dimensões macro e microscópicas (BORGES, 2000).
A sociedade da informação já fora há muito anunciada por Bell (1977), no qual a
sociedade pós- industrial é uma sociedade de informação, assim como a sociedade industrial é
uma sociedade de produção de bens. A sociedade pós- industrial representa o aparecimento de
novas estruturas e princípios axiais: uma sociedade produtora de bens transformada em
sociedade de informação, ou erudita. A sociedade da informação é engendrada no encontro da
tecnologia computacional com a tecnologia das telecomunicações. A velocidade de produção,
distribuição e disseminação da informação atinge patamares antes não alcançados
(CASTELLS, 2000).
Um dos principais indicadores do desenvolvimento da sociedade da informação é a
penetrabilidade das tecnologias de informação e comunicação – TICs na vida diária das
pessoas e no funcionamento e transformação da sociedade como um todo. Outro indicador
fundamental da sociedade da informação, que complementa a penetrabilidade das tecnologias
de informação, constitui o nível de operação ubíqua, em um determinado contexto, de
recursos, produtos e serviços de informação na internet por parte dos seus usuários,
representando indivíduos, governos e as mais diferentes organizações sociais de caráter
público ou privado. Esta operação ubíqua representa a consecução de inovações muitas vezes
radicais no funcionamento da sociedade atual, especialmente nas atividades e processos que
requerem o acesso à informação (MIRANDA, 2000).
Dentre as TICs, Castells (2003) afirma que a internet representa um instrumento com
grande potencial para promover a democracia. A interatividade torna possível aos cidadãos
solicitar informações, expressar opiniões e pedir respostas pessoais a seus representantes. A
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idéia de participação da cidadania entendida como ocupação civil da esfera política encontra
na internet as possibilidades técnicas e ideológicas da realização de um ideal de condução
popular e direta dos negócios públicos (GOMES, 2005). Quase toda a literatura sobre
democracia digital reconhece a potencialidade comunicativa das TICs (principalmente a
interação em larga escala). Esta possibilidade tecnológica de interação horizontal em massa
estaria apta a interferir na relação do cidadão com seu respectivo governo, o que repercutiria
em mudanças no modo de operação da política contemporânea (SILVA, 2005).
A experiência da internet é vista, ao mesmo tempo, como inspiração para formas de
participação política protagonizada pela esfera civil e como demonstração de que há
efetivamente formas e meios para a participação popular na vida pública. A “democracia
digital” (e outros verbetes concorrentes democracia eletrônica, e-democracy, democracia
virtual, ciberdemocracia, dentre outras) é, neste sentido, um expediente semântico empregado
para referir-se à experiência da internet e de dispositivos que lhe são compatíveis, todos eles
voltados para o incremento das potencialidades de participação civil na condução dos
negócios públicos (GOMES, 2005).
No contexto da democracia digital, os estudos e reflexões sobre o governo eletrônico
têm maior recorrência com o poder executivo. Contudo, o material teórico e empírico pode
ser utilizado também em pesquisas com o poder legislativo, resguardadas as especificidades
de cada poder. Para Ruediger (2002), o governo eletrônico, apesar de marcado pelo
desenvolvimento de sistemas relativos ao provimento de serviços, contempla uma
possibilidade de extensão da esfera do Estado propícia a uma maior permeabilidade à
cidadania, decorrente do caráter intrínseco na atividade de governo do componente político de
sua ação. Em termos gerais, pode-se pensar nas seguintes relações sustentadas pelo governo
eletrônico: 1) aplicações web com foco para o segmento governo-fornecedor (G2B –
Government to Business); 2) aplicações web voltadas para a relação governo-cidadão (G2C –
Government to Costumer); e 3) aplicações web referentes a estratégias governo- governo
(G2G – Government to Government). O governo eletrônico, além de promover essas relações
em tempo real e de forma eficiente, pode ser potencializador de boas práticas de governança e
catalisador de uma mudança profunda nas estruturas de governo, proporcionando mais
eficiência, transparência e desenvolvimento.
Pinho (2008) enfatiza que o governo eletrônico, representado pela informatização de
suas atividades internas e pela comunicação com o público externo: cidadãos, fornecedores,
empresas, ou outros setores do governo e da sociedade, tem sido representado pela construção
de portais governamentais, por intermédio dos quais os governos mostram sua identidade,
seus propósitos, suas realizações, possibilitam a concentração e disponibilização de serviços e
informações, o que facilita a realização de negócios e o acesso à identificação das
necessidades dos cidadãos.
Um portal pode assumir a configuração de sites púb licos que permitem ao cidadão
realizar um conjunto de serviço. A partir do portal, muitos usuários definem seus próximos
passos na Web. Os portais representam locais de intensa visitação. Portanto, ser reconhecido
como um portal está diretamente relacionado à força com que o site atrai visitantes. Os
serviços mais comuns de um portal incluem serviços de e-mail, bate-papo (chat), serviços de
busca e serviços de notícias, gratuitos ou não (CUNHA, 2000).
Com as mudanças de postura impostas por novos paradigmas administrativos e em
especial a emergência da utilização da TIC, que impulsionou o legislativo como agente de
accountability, o legislativo brasileiro precisou buscar novas ferramentas que pudessem
facilitar e melhorar o bom desempenho de suas atribuições. Não obstante, o legislativo
também teve que adotar ferramentas informacionais que o executivo já vinha utilizando, cujo
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conjunto configurara o chamado e-gov ou governo eletrônico. No âmbito do Poder
Legislativo essa ferramenta foi denominada de e- legisla tivo (ZURRA, CARVALHO, 2008).
3 Métodos e Procedimentos
A pesquisa realizada para propor um modelo de análise da capacidade dos portais
eletrônicos de câmaras municipais em construir condições para a accountability é de cunho
avaliativo e exploratório, realizada por meio de estudo de casos múltiplos, com abordagem
predominantemente qualitativa.
Optou-se, primeiramente, pela investigação de experiências anteriores de diversos
autores e instituições (AKUTSU, 2002; AKUTSU; PINHO, 2002; DINIZ, 2000; MORAES,
2004; PRADO, 2004) que pesquisaram portais eletrônicos. Em seguida, foram analisados os
portais eletrônicos das câmaras municipais localizadas nas 10 capitais brasileiras com o maior
número de habitantes. Assume-se aqui o pressuposto de que, pelo porte populacional, esses
municípios devem ter suas câmaras com maiores condições (financeiras, recursos humanos)
de construir portais mais desenvolvidos contemplando inclusive o quesito da accountability.
Assume-se também que deve haver nesses municípios maiores, com a existência de uma
sociedade mais complexa e plural, a busca de maior cobrança aos poderes instituídos, entre
eles o Legislativo municipal, por parte da sociedade civil. As capitais selecionadas, o porte
populacional e o endereço eletrônico das câmaras municipais são apresentados no quadro 1.
Estado
Capitais Brasileiras
População
Site da Câmara Municipal
Bahia
Salvador
2.892.625
http://www.cms.ba.gov.br/
Ceará
Fortaleza
2.431.415
http://www.cmfor.ce.gov.br/
Goiás
Goiânia
1.244.645
http://www.camaragyn.go.gov.br/
Minas Gerais
Belo Horizonte
2.412.937
http://www.cmbh.mg.gov.br/
Pará
Belém
1.408.847
http://www.cmb.pa.gov.br/portal/index.php
Paraná
Curitiba
1.797.408
http://www.cmc.pr.gov.br/
Pernambuco
Recife
1.533.580
http://www.camara.recife.pe.gov.br/
Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
6.093.472
http://www.camara.rj.gov.br/
Rio Grande do Sul
Porto Alegre
1.420.667
http://www2.camarapoa.rs.gov.br/
São Paulo
São Paulo
10.886.518 http://www.camara.sp.gov.br/
Quadro 1: Capitais selecionadas, porte populacional e endereço eletrônico das câmaras
Fonte: Elaborado a partir dos dados do IBGE
Foi elaborado um Protocolo de Observação para coletar os dados disponíveis nos
portais eletrônicos mantidos pelas câmaras municipais. O Protocolo de Observação, segundo
Creswell (2007), é utilizado para registrar dados de observações múltiplas durante a
realização de um estudo qualitativo. Os acessos aos portais foram feitos nos dias 12, 13 e 15
de novembro de 2010 com o objetivo de identificar indicadores que pudessem refletir a
presença de prestação de contas, transparência e possibilidades de participação.
4 O Modelo Construído
A partir dos indicadores de prestação de contas, transparência e participação,
identificados em experiências anteriores (AKUTSU, 2002; AKUTSU; PINHO, 2002; DINIZ,
2000; MORAES, 2004; PRADO, 2004), bem como nos portais eletrônicos das câmaras
municipais localizadas nas 10 capitais brasileiras com o maior número de habitantes,
estruturou-se um modelo de análise considerando quatro níveis de capacidade: nula, baixa,
média e alta, conforme apresentado no quadro 2.
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Prestação de Contas
Indicadores
Inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou impossibilidade de sua localização
Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos
Divulgação do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos no prazo
Divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo, de Relatórios complementares
Alta
dos gastos incorridos
Transparência
Capacidade
Indicadores
Nula
Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores
Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções)
Baixa
Notícias da câmara municipal sobre as atividades dos vereadores
Disponibilização da legislação
Disponibilização de legislação com possibilidade de download
Média
Vídeos das sessões legislativas
Divulgação das matérias nas fases de tramitação
Vídeos das sessões legislativas ao vivo
Alta
TV Câmara
Rádio Câmara
Participação/Interação
Capacidade
Indicadores
Nula
Inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos
E-mail da câmara
E-mail de setores da câmara
Baixa
E-mail do vereador
Formulário eletrônico
Home Page do vereador
Twitter
Média
Vídeo YouTube
Monitoramento das ações dos usuários
Ouvidoria
Alta
Indicativo de retorno
Quadro 2: Modelo de análise
Fonte: Elaboração própria.
Capacidade
Nula
Baixa
Média
Em relação ao processo de prestação de contas, será considerado com nula capacidade
o portal no qual for observada a inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou
impossibilidade de sua localização. Caso haja uma divulgação parcial e/ou após o prazo do
conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos, o portal eletrônico apresenta baixa
capacidade em prestar contas. A média capacidade do portal será indicada a partir da
divulgação do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos no prazo. A alta
capacidade do portal será identificada se houver divulgação, além do conjunto de Relatórios
Legais no prazo, de Relatórios complementares dos gastos incorridos.
No tocante à transparência, o portal terá capacidade nula no caso de inexistência de
qualquer tipo de indicador de publicização das atividades dos vereadores. A baixa capacidade
será definida pela presença de pelo menos um dos seguintes indicadores: detalhamento das
seções (ordem do dia, atas das seções); notícias da câmara municipal sobre as atividades dos
vereadores; disponibilização da legislação. Já a média capacidade será identificada nos portais
que apresentarem, de forma cumulativa, pelo menos um dos indicadores de baixa capacidade
e um dos seguintes indicadores: disponibilização de legislação com possibilidade de
download, vídeos das sessões legislativas. A alta capacidade será identificada caso o portal
apresente, de forma cumulativa, pelo menos um dos indicadores de baixa capacidade, pelo
menos um dos indicadores de média capacidade e um dos seguintes indicadores: divulgação
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das matérias nas fases de tramitação; vídeos das sessões legislativas ao vivo; TV Câmara;
Rádio Câmara.
Em se tratando de participação, será considerado com nula capacidade o portal no qual
for observada a inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos. A
baixa capacidade será identificada caso o portal apresente pelo menos um dos seguintes
indicadores: E- mail da câmara; E- mail de setores da câmara; E-mail do vereador; Formulário
eletrônico. Será considerado com média capacidade o portal que apresentar, de forma
cumulativa, pelos menos um dos indicadores de baixa capacidade e um dos seguintes
indicadores: Home page do vereador; Twitter; Vídeo YouTube; Monitoramento das ações dos
usuários. Para que o portal tenha alta capacidade, deverá apresentar, de forma cumulativa,
pelos menos um dos indicadores de baixa capacidade, pelo menos um dos indicadores de
média capacidade e um dos seguintes indicadores: ouvidoria; indicativo de retorno.
5 Considerações Finais
O portal eletrônico é considerado uma tecnologia capaz de possibilitar condições para
a construção da accountability dos atos públicos. A confirmação da utilização do portal
eletrônico com esse propósito carece de pesquisas empíricas, particularmente, em relação às
câmaras municipais, haja vista que a literatura apresenta pesquisas com o Poder Executivo.
Objetivo u-se, portanto, propor um modelo de análise da capacidade dos portais
eletrônicos de câmaras municipais em construir condições para a accountability.
Evidentemente, corre-se o risco, quando da criação de um portal eletrônico, de que não haja
transparência, prestação de contas e participação com os cidadãos, dimensões da
accountability analisadas no estudo, e que o mesmo possa servir apenas de mural eletrônico.
A partir dos indicadores de prestação de contas, transparência e participação,
identificados em trabalhos de diversos autores (AKUTSU, 2002; AKUTSU; PINHO, 2002;
DINIZ, 2000; MORAES, 2004; PRADO, 2004), bem como nos portais das câmaras
municipais localizadas nas 10 capitais brasileiras com o maior número de habitantes,
estruturou-se um modelo de análise considerando diferentes níveis de capacidade (nula, baixa,
média e alta). Entende-se que o modelo desenvolvido permite avaliar as condições de
construção dos processos de prestação de contas, transparência e participação por meio de
portais eletrônicos de câmaras municipais, importantes para alavancar, também, a construção
do exercício da accountability.
A ausência de indicadores de experiências internacionais justifica-se pela necessidade
de construção de um modelo que focasse a realidade brasileira. Para tanto, partiu-se de uma
condição considerada ótima (estrutura e conteúdo dos portais das maiores capitais), para,
posteriormente, investigar a sua aplicabilidade em portais eletrônicos de câmaras localizadas
em municípios de porte menor.
Para estudos futuros recomenda-se investigar indicativos de que os portais eletrônicos
possam estar migrando do estágio de murais eletrônicos para promotores de incentivos ao
exercício da democracia local, o que é um alento dada a importância do poder legislativo,
sendo necessário lembrar que este movimento depende também da organização e pressão da
sociedade civil, aspecto que este estudo não contemplou, mas que será objeto de investigação
futura.
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