Tendências Contemporâneas na
Gestão do Orçamento Público
Introdução ao Orçamento Público
(PPA, LDO e LOA): limites e
desafios
Monica Pinhanez, PhD
Desenvolvimento Econômico e
Políticas Públicas
 Apresentação da Matéria
 Os contornos mais amplos do estudo
do orçamento: Finanças Públicas
Pensando Finanças Públicas...
3
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Fin
anç
as
Pú
blic
as
Mo
$
$
$
$ das
“O objeto precípuo
públicas é o
$ finanças
$
estudo da atividade
fiscal, ou
seja, aquela
$
$ $
desempenhada pelos poderes públicos com o
propósito de obter e aplicar
Para recursos para o
onde? públicos.”
custeio dos
Para serviços
quê?
Por
quê?
“O orçamento, depois da Constituição,
apresenta-se como o ato mais importante da
vida de qualquer nação.”
Políticas Públicas!
J.M. Pereira.
4
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Para manter o aparato
governamental...
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Fin
anç
as
Pú
blic
as
Mo
Para manter o equilíbrio
financeiro...
6
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Para promover o
desenvolvimento...
7
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 “é parte de um processo de ação cooperativa no qual
compromissos para contribuir com recursos unem-se
aos compromissos para seu uso”. Representa “um
acordo antecipado sobre gastos”, que “tem duas
vantagens: evita a contínua negociação sobre cada
despesa e permite a cada membro do grupo planejar
atividades com a segurança de que os outros irão
cooperar”. (Wildavski, 1992: 3)
“ O orçamento é uma instituição inviolável e soberana, havendo a necessidade
urgente de fazer dessa lei das leis uma força da nação.”
Rui Barbosa, 1891
o poder legislativo e o processo orçamentário
no contexto brasileiro
regras constitucionais
1824
( Imperial\)
1891
1934
( Outorgada)
1937
1946
( Decretada)
1967
(Outorgada)
1988



"UM ATO CONTENDO A PRÉVIA APROVAÇÃO DAS RECEITAS E DAS DESPESAS
PÚBLICAS".
RENÉ STOURM
"O ORÇAMENTO É, ANTES DE TUDO, UM PLANO POLÍTICO. É O PLANO DE AÇÃO
GOVERNAMENTAL PARA UM PERÍODO PORVINDOURO. É UM PROGRAMA DE
GOVERNO, PROPOSTO PELO EXECUTIVO À APROVAÇÃO DO LEGISLATIVO.
 GASTON JÉSE
"O ORÇAMENTO DEVE CLARAMENTE APRESENTAR OS PROPÓSITOS E OBJETIVOS
PARA OS QUAIS SE SOLICITAM AS DOTAÇÕES, OS CUSTOS DOS PROGRAMAS
PROPOSTOS PARA ALCANÇAR ESTES OBJETIVOS, E OS DADOS QUANTITATIVOS QUE
PERMITAM MEDIR AS REALIZAÇÕES E O TRABALHO DE CADA PROGRAMA".
JESSE BURKHEAD
 “Os orçamentos documentam expressivamente a vida financeira de um
país...de uma circunscrição política em determinação do tempo, geralmente
de uma ano, porque contém o cálculo das receitas e despesas autorizadas
para a funcionamento dos serviços públicos ou para outros fins projetados
pelo governo.”
Giacomoni
 “Nos Estados democráticos, o orçamento é considerado o ato pelo qual o
poder legislativo prevê e autoriza o poder Executivo, por certo período em
pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos
e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como
a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Baleeiro
Um milênio de finanças...
Séc. XI
Séc. XII
Séc.
XIII
Séc.
XIV
Séc. XV
Séc. XVI
Cruzadas, 1096 e 1270 :
moedas, seguros, contrato
de câmbio
Inglaterra, 1215: Carta Magna,
João sem Terra
Proibição da usura
carimbos
Itália, 1355: estudos
econômicos (relaciona metais
preciosos a moeda circulante)
Falência do Banco Peruzzi
Itália, Florença, 1403: juros;
China, 1448: hiperinflação
Novo Mundo: mercado de câmbio e de
capitais
Itália, 1494: Pacioli publica o Tractatus
Particular is de Computus et Scripture:
contabilidade
Alemanha , 1518:
origem do dólar
Revolução de
preços
Inflação , explosão
populacional
achatament
economico
China, 1023: papel moeda
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e transformações...
Séc. XX
Séc.
XIX
Séc. XVIII
Séc.
XVII
EUA, 1619: commodiities
Holanda, 1634-37:
Mania da Tulipa
Inglaterra, 1659:
1º. Cheque
Fundado Banco da Inglaterra
para financiar a guerra com a
França
Compra e venda de seguros
Inglaterra,1707: moeda única
Prússia 1765: origem do Banco Central
Adam Smith, 1776: riqueza das nações e
força de mercado
Rússia: bancos centrais
1792: NY, Bolsa
França, 1795: hiperinflação, Napoleão
1789, Inglatera: IR
EUA, 1901: JPMorgan
CarneigieSteel: trusts
Aço, petróleo, bancos e ferrovias
1914-1918: 1ª. Guerra
Dívida pública americana cresce
25x
1919: Keynes
Alemanha, 1923: hiperinflação
1929: Crise da Bolsa
1939-44: 2ª. WW
........................
Ricardo 1817: salários
Cia. Das Indías, 1835: rúpias
Marl Marx, 1867: O Capital
Novo estado Alemão: marco
1890: Marshall, teorias da oferta e da
demanda, utilidad e marginal, custos de
produção
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 Gestão pública contemporânea e
o caráter multifacetado do OP
 Estado e a governança
 Estudar falhas de mercado e falhas de governo
 Economia do setor público influencia políticas públicas
 Facilitar ação de agentes de políticas públicas
 Garantir as funções precípuas do Estado
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globais
Mudanças
incerteza
Brasil
complexidade
perplexidade
EMPRESAS DO Setor público
turbulência
aprender = sobreviver
Implicações para
a gestão pública ?
poderes da república
EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO
níveis de governo
união
estados
municípios
http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7571&cat=155&sec=10
Impactos sobre a gestão pública
desenvolver capacidade de dar
respostas às demandas
diminuição dos custos na
provisão dos serviços
combate ao desperdício
efetividade na formulação e
implementação das políticas públicas
a dimensão ética do desempenho
 Administração Burocrática
 Administração Gerencial
 Governança Pública
 A dimensão econômica
do orçamento público
conceitos / idéias críticas








finanças públicas
política fiscal
receitas / despesas
déficit / superávit
disciplina orçamental
custos econômicos
equilíbrio
rigidez orçamentária

federalismo fiscal

as funções econômicas do OP
alocação
redistribuição
estabilização
O que é rigidez orçamentária?
questões conceituais e
a atualidade brasileira
As decisões orçamentais - receitas e despesas –
se na fronteira entre a economia e a política.
situam-
Ao se buscar a redução do déficit público (R<D), devem ser
levados em consideração os custos econômicos para se
obter mais receitas e para se diminuir despesas.
questões conceituais e
a atualidade brasileira
Modernamente, a política fiscal foi redirecionada para se
dar mais importância ao equilíbrio da economia do que ao
equilíbrio do orçamento.
Maior intervenção direta do Estado na produção
implica em maior transferência de recursos
financeiros do setor privado para o setor público.
questões conceituais e
a atualidade brasileira
Impostos são pagamentos compulsórios, sem
contrapartida. Taxas de utilização são pagamentos em
troca de bens e serviços. Em princípio, os critérios para
escolhas entre taxas e impostos são precisos.
Orçamento Público
a perspectiva macro na atualidade brasileira
rigidez orçamentária
responsabilidade fiscal
tendência incremental
-
rigidez orçamentária
compromissos financeiros acumulados no passado
direitos assegurados em lei a grupos sociais mais bem organizados
regras que estabelecem os mecanismos de transferência de recursos
fiscais na Federação
garantias instituídas com respeito ao financiamento de determinados
programas governamentais -vinculações de receitas
-
a Constituição de 1988
a devolução das atribuições do PL em relação ao processo
orçamentário
o PL vota as 3 leis: PPA – LDO - LOA
comissão mista permanente de senadores e deputados e
comissão específica do órgão legislativo demais níveis de
governo
limitações ao poder de emenda
o exercício do controle externo
fortalecimento da Federação
Maior poder político e administrativo
aos entes federados
Implicações para a gestão
do orçamento público?
o envolvimento direto dos cidadãos
- orçamento participativo -

as experiências pioneiras desde os anos 1980

grau de organização da sociedade civil

as relações Estado/sociedade: no ‘varejo’ e no
‘atacado’

o papel do poder legislativo no processo

o alcance da participação

o método para promover interatividade

perspectivas ?
Orçamento Público
- uma ótica abrangente -
• O orçamento é fenômeno multifacetado,
componente central da política de
gestão pública
• Aspectos críticos associados com as
fases do ciclo orçamentário: elaboração,
aprovação, execução e controle
três perspectivas para uma
adequada compreensão do
orçamento público
expressão legal
processo de
e de relações de
escolhas
poder
instrumento de
gestão nas organizações
governamentais
o orçamento como expressão legal
e de relações de poder
•
Expressão constitucional
•
As bases legais existentes e as necessárias
•
A responsabilidade por dinheiro público
•
O papel do poder legislativo
•
O federalismo fiscal no contexto brasileiro
o orçamento como processo de escolhas
•
Como as escolhas são feitas ?
•
Quem escolhe ?
•
Margem de escolhas orçamentárias: grau de rigidez do OP
•
Interdependências no setor público e entre o setor público e o
setor privado
o orçamento como instrumento de gestão
nas organizações governamentais
•
Transformar propósitos e objetivos em ações concretas
•
O alcance da missão organizacional
•
Congruência organizacional
•
Capacidade de antecipação
•
Avaliação do desempenho: organizacional – setores – gestores
•
Conexão entre a organização e o sistema maior
 ‘Alavanca’ crítica para os esforços de reforma da
gestão pública no contexto brasileiro
qualidade do gasto
 o potencial do orçamento para o alcance da missão
das organizações governamentais
qualidade do gasto: o conceito
realidade a ser construída em diferentes jurisdições
Tem a ver com
Decisões substantivas
medidas estruturais
no setor público
métodos e processos
de implementação
fragilidades institucionais
e organizacionais
profissionalização
RESULTADOS
Os Princípios Orçamentários visam a
estabelecer regras norteadoras básicas, a
fim de conferir racionalidade, eficiência e
transparência para os processos de
elaboração, execução e controle do
Orçamento Público.
APLICABILIDADE
Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de
todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e
Municípios – são estabelecidos e disciplinados tanto por normas
constitucionais e infraconstitucionais, quanto pela doutrina.
4.320/64
Unidade
Universalidade
Anualidade
O texto constitucional vigente concebeu feição mais moderna
ao princípio da unidade orçamentária.
O processo de integração planejamento-orçamento acabou
por
tornar
o
orçamento
necessariamente
MULTIDOCUMENTAL, em virtude da aprovação, por leis diferentes,
de vários documentos (Plano Plurianual - PPA, Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual LOA).
UNIVERSALIDADE
ORÇAMENTO BRUTO
ANUALIDADE
OU
PERIODICIDADE
EXCLUSIVIDADE
ESPECIFICAÇÃO
DISCRIMINAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO
PUBLICIDADE
NÃO-VINCULAÇÃO
Está previsto no art. 167, IV, da CF/88:
São vedados: IV – a vinculação de receita de IMPOSTOS a
órgão, fundo ou despesa, RESSALVADAS a repartição do
produto da arrecadação dos IMPOSTOS...
EQUILÍBRIO
RECEITA = DESPESA
ANTERIORIDADE
ORÇAMENTÁRIA
PRECEDÊNCIA
LEGALIDADE
RESERVA LEGAL
A iniciativa para propor as leis do PPA, LDO e LOA é exclusiva
do Poder Executivo. Essa exclusividade de matéria
orçamentária é denominada de reserva legal.
PROIBIÇÃO DO ESTORNO DE VERBAS
Art. 167, VI - a transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa;
PROGRAMAÇÃO
A evolução havida nas funções do orçamento público gerou,
pelo menos, um novo princípio: o da programação.
UNIDADE DE CAIXA
o ciclo orçamentário
nas organizações governamentais
a dinâmica orçamentária
nas organizações governamentais
Hemisfério imaginativo
elaboração
Hemisfério ativo
aprovação
controle
execução
Aliomar Baleeiro em sua obra “Uma introdução à
ciência das finanças” assevera que
a Atividade
Financeira do Estado consiste em:
• OBTER recursos: Receitas Públicas;
• CRIAR o crédito público: Endividamento Público;
• GERIR E PLANEJAR a aplicação dos recursos:
Orçamento Público;
• DESPENDER recursos: Despesa Pública
ciclo orçamentário
- idéias introdutórias -
 ciclo de decisões
 tempo de cada ciclo
 nível macro e nível micro
 a natureza de cada fase:
elaboração = visão
aprovação = chancela
execução = realização
controle = avaliação
NECESSIDADES PÚBLICAS
MEIOS PARA MANUTENÇÃO DO ESTADO
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO - AFE
OBTER
RECEITAS
CRIAR O
CRÉDITO
GERIR E
PLANEJAR
DESPENDER
Fases do Ciclo Orçamentário

1.
2.
3.
4.
5.
Executivo
Formulação do PPA
Proposição de metas e
prioridades
para
a
administração e da política
de alocação de recursos LDO
Elaboração da LOA
Execução dos orçamentos
aprovados
[Avaliação da execução e
julgamento das contas]

Legislativo
1. Apreciação e adequação do
PPA
2. Apreciação e adequação da
LDO
3. Apreciação, adequação e
autorização legislativa da
proposta de LOA.
4. Avaliação da execução e
julgamento das contas
Plano Plurianual - PPA
 Trata da previsão de despesas  Cada governante eleito
com obras e serviços dela
deve propor, no seu
decorrentes e programas que
primeiro ano de governo, as
duram mais de um ano. Deve
diretrizes, objetivos e metas
ser feito a partir de um
que depois de aprovadas
diagnóstico
global
do
têm vigência nos três anos
município e da discussão com
seguintes de sua gestão e
a Câmara e a sociedade civil
no primeiro da gestão que
para a sua aprovação. Desse
se seguir.
Plano é que saem as metas  Deve ser enviada ao
para cada ano de gestão.
Legislativo até 30 de
agosto do primeiro ano de
governo.
Marilda Angioni
Lei
- LDO
de
Diretrizes
 Tem vigência anual, definindo
as metas e prioridades para o
ano seguinte, a partir do que
foi estabelecido pelo PPA.
Orçamentárias
 O projeto da LDO deve
ser encaminhado à
Câmara, todo ano, até
15 de abril, devendo ser
votado até 30 de junho.
 Estabelece orientações de
como elaborar o Orçamento
anual e define regras sobre
mudanças nas leis de impostos,
finanças e pessoal.
Marilda Angioni
Lei Orçamentária Anual -LOA
 É a previsão de todas as receitas e a 
autorização das despesas públicas.
 Define as fontes de receitas e detalha
as despesas por órgãos de governo e
por função, expressas em valores 
monetários.
 Contém os programas, subprogramas,
projetos e atividades que devem
contemplar as metas e prioridades
estabelecidas na LDO com os
recursos
necessários
ao
seu
cumprimento.
Deve
ser
encaminhado
à
Câmara até 30 de
agosto de cada ano.
Deve ser discutida e
aprovada até final de
dezembro .
Planejamento Orçamentário
Processo de Planejamento Orçamentário:
1. PPA: 4 anos; agosto.
2. LDO: anual; abril/junho.
3. LO: anual; outubro/dezembro.
1º ANO
PPA
LDO
LO
2º ANO
3º ANO
4º ANO
PPA
LDO
LOA
PLANO DE AÇÃO
Instrumentos de Planejamento
PPA
Planejar
LDO
LOA
Orientar
Executar
Políticas Públicas e
Programas de Governo
69
PPA :
2004-2007
PPA :
2008-2011
PPA :
2012-2015
PRINCÍPIOS BÁSICOS DO PPA
• Identificação dos objetivos e das
prioridades do Governo;
• Integração do planejamento e do
orçamento;
• Promoção da gestão empreendedora;
• Garantia da transparência;
• Estímulo às parcerias;
• Gestão Orientada para resultados; e
• Organização das ações de Governo em
programas.
Classificação Funcional-Programática



Função: é cada uma das atribuições que o governo
deve realizar em prol dos cidadãos ou relacionadas
com essas atribuições
Programa:é um dos desdobramentos da Função e é
a base da composição do Orçamento-programa.
Subprograma:subdivisão do Programa quando
este contém mais de um objetivo ou quando é
executado em áreas geográficas diferentes,
tornando mais fácil sua administração.
Mar
ilda
An
METODOLOGIA DO PPA
PROGRAMAS
PPA
LDO
LOA
PROGRAMAS
PROGRAMAS
PORTARIA Nº 42, DE 14 DE ABRIL DE
1999
(Publicada no D.O.U. de 15.04.99)
Art. 2° Para os efeitos da presente Portaria,
entendem-se por:
a) Programa, o instrumento de organização da
ação governamental visando à concretização
dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual;
A organização das ações do governo sob a
forma de programas visa proporcionar maior
racionalidade e eficiência na administração
pública e ampliar a visibilidade dos resultados
e benefícios gerados para a sociedade, bem
como elevar a transparência na aplicação dos
recursos públicos.
O Nº DE PROGRAMAS DEPENDE DA AMPLITUDE DA
MISSÃO DO ÓRGÃO
PROGRAMA A
SUB-PROGRAMA A1
PROJETO
PROJETO
ATIVIDADE
ATIVIDADE
SUB-PROGRAMA A2
ATIVIDADE
ATIVIDADE
SUB-PROJETO
SUB-PROJETO
SUB-PROJETO
SUB-ATIVIDADE
SUB-ATIVIDADE
SUB-PROGRAMA A3
SUB-PROGRAMA A4
PROGRAMA N
SUB-PROGRAMA N1
ATIVIDADE
SUB-PROGRAMA N2
PROJETO
SUB-PROGRAMA N4
SUB-PROGRAMA N3
nível de agregação maior dos
propósitos do órgão
nível mais desagregado dos
propósitos do órgão
LRF
101/00
Lei de Responsabilidade Fiscal
uma das mudanças institucionais recentes
voltadas para a sustentação da estabilidade
macroeconômica e a construção de bases sólidas
para a retomada do crescimento da
economia brasileira
As novas regras para sanear as contas
públicas e restringir o endividamento, com a fixação de metas fiscais
para o controle de receitas e despesas, nos três níveis de governo e no
âmbito dos três poderes da República
contingenciamento
instrumento de cautela na gestão orçamentária
O contingenciamento equivale a por de lado uma parcela das
receitas estimadas para o exercício fiscal para ver se ao longo do
ano essas estimativas correspondem à realidade
quanto maior for o irrealismo
das previsões de
receitas
maior necessidade de
contingenciamento
maiores s problemas
para a gestão das
políticas públicas
contingenciamento
instrumento de cautela na gestão orçamentária

Na perspectiva macroeconômica: é indispensável para a preservação das
metas fiscais.

Na perspectiva microeconômica: gera dificuldades para a eficiente e
eficaz gestão das políticas públicas.
A conciliação dessas duas perspectivas depende, portanto, do grau
de realismo adotado na realização das previsões de receitas
orçamentárias para reduzir ao mínimo o tamanho do
contingenciamento. Quanto mais incertas forem as previsões maior
será o tamanho do contingenciamento e maiores serão, portanto,
seus efeitos colaterais.
Referências:
Q&A
 OBRIGADA!
 Email: [email protected]