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UNIVERSIDADE VEIGA DE ALMEIDA
FACULDADE DE DIREITO
DIREITO DAS CIDADES
PROF. JOSEMAR ARAÚJO – [email protected]
FOLHA DE APOIO 02
quanto das funções sociais da propriedade urbana. São coisas diversas.
Enquanto nas funções sociais da cidade devem ser desenvolvidos os
setores que resultam das demandas primárias e secundárias da
coletividade, a função social da propriedade urbana reflete a adequação
da propriedade à ordem urbanística estabelecida no plano diretor.
Breve História do Estatuto da Cidade
Objetivos da Política Urbana Brasileira
Antes da Constituição de 1988, várias leis sobre matéria urbanística
foram editadas, embora sempre tratando isoladamente de temas
específicos relacionados aos problemas das cidades. É o caso, por
exemplo, da Lei no 6.766, de 19.12.79 (Lei Lehmann), que disciplina o
uso e o parcelamento do solo urbano. Ainda sob a égide da Constituição
anterior, o Executivo apresentou o Projeto de Lei no 775/83, que
pretendeu definir o sentido de “função social da propriedade”, constante
de mandamento constitucional. Referido projeto foi retirado pelo
Executivo e em seu lugar foi apresentado substitutivo, o Projeto de Lei Nº
2.191/89, do Deputado Raul Ferraz – primeiro projeto sobre a matéria
apresentado sob a égide da Carta vigente. Posteriormente, foi
apresentado no Senado o Projeto de Lei no 5.788/90, de autoria do então
Senador Pompeu de Souza, e este, depois de longo percurso, no qual
foram introduzidas várias alterações, acabou por converter-se na Lei no
10.257. É, portanto, o referido diploma legal – autodenominado de
Estatuto da Cidade em seu art. 1o, parágrafo único e única lei, aliás, a
qualificar-se a si própria como “estatuto” – que atualmente estabelece as
diretrizes gerais no que toca à política urbana.
Carvalho filho afirma que são dois os objetivos da política urbana: 1o) o
desenvolvimento das funções sociais da cidade; 2o) o desenvolvimento
das funções sociais da propriedade urbana. E acrescenta que a Lei Nº
10.257/01 guarda consonância com os parâmetros da modernidade em
termos urbanísticos, todos esquecidos pelo ordenamento jurídico até
agora vigente. “O Estatuto da Cidade representa, sem dúvida, um passo
marcante em matéria urbanística, que estivera pouco lembrada e tratada
no Brasil desde as décadas de 60 e 70 do século XX,
Competência Legislativa
A competência para legislar sobre Direito Urbanístico e para produzir
atos administrativos é dividida entre União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. A legislação sobre o assunto se difunde por numerosas
normas constitucionais e legais, complementadas por outros tantos atos
administrativos infralegais. Ao atentarmos para a demarcação decorrente
do sistema de partilha de competências adotado na vigente Constituição,
encontramos normas urbanísticas na esfera, privativa ou concorrente, de
todas as entidades federativas.
Política Urbana.
Carvalho Filho define política urbana como o conjunto de estratégias e
ações do Poder Público, isoladamente ou em cooperação com o setor
privado, necessárias à constituição, preservação, melhoria e restauração
da ordem urbanística em prol do bem-estar das comunidades. Assinala
que as estratégias se compõem de planos, projetos e programas
especiais ligados à ordem urbanística.
As ações indicam a efetiva atuação concreta do Poder Público. Este, por
sua vez, pode atuar sozinho, investido em seu ius imperii, como ocorre
frequentemente, mas nada impede e, ao revés, tudo aconselha a que os
propósitos urbanísticos tenham a participação das coletividades, inclusive
porque são elas também titulares de interesses ligados ao fenômeno
urbanístico. O Estatuto da Cidade, aliás, faz expressa referência a tal
possibilidade.
Competência da União
1a) instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, XX); 2a)
fixação de princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação (art.
21, XXI); 3a) elaboração e execução de planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (art. 21,
IX); 4a) legislar sobre normas gerais de Direito Urbanístico (art. 24, I c/c §
1o); 5a) edição de normas com as diretrizes gerais para a política de
desenvolvimento urbano (art. 182, caput); 6a) edição de lei reguladora da
atuação municipal para adequação do solo urbano ao plano diretor (art.
182, § 4o).
Competências do Estado
Ordem Urbanística
Quanto à ordem urbanística, constitui ela o alvo de todas as estratégias
integrantes da política urbana, de modo que todos os esforços públicos e
privados devem objetivar a sua formação, onde ainda não estiver
implantada; a sua preservação, onde já estiver formada; a sua melhoria,
quando maiores puderem ser os elementos de satisfação dos interesses
gerais; e sua restauração, quando tiver sido rompida por evento nocivo
ao interesse público.
Permeando-se os diversos dispositivos contidos no Estatuto, verifica-se
que seu objetivo mais amplo foi o de fixar as principais diretrizes do que
especialistas têm denominado de meio ambiente artificial, para distinguilo do meio ambiente natural – este oriundo diretamente da natureza sem
a participação da atividade do homem. Carvalho Filho ressalta ainda que
está contido no conceito o bem-estar das comunidades, visto que toda a
política urbana tem como direção, afinal, o atendimento ao interesse
público.
Direito de Propriedade
O Direito de propriedade não mais representa um direito absoluto e
intangível como o foi em épocas pretéritas. A Constituição a menciona no
caput do art. 5o e no inciso XXII, neste caso assegurando de modo
peremptório: “é garantido o direito de propriedade”. Contudo, ao mesmo
tempo em que assegura o direito, a Carta assinala: “a propriedade
atenderá a sua função social” (inc. XXIII). Numa interpretação conjugada
dos postulados, ter-se-ia como que a afirmação: “é garantido o direito de
propriedade desde que atenda a sua função social”. O atendimento da
função social, por conseguinte, estampa verdadeira condição para a
garantia do direito.
De fato, para garantir o bem-estar da população, a política urbana deve
ser direcionada tanto ao desenvolvimento das funções sociais da cidade
1a) suplementar a legislação federal e estadual urbanística, quando
couber (art. 30, II); 2a) promoção do adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano (art. 30, VIII); 3a) estabelecimento da política
de desenvolvimento urbano, observadas as regras da lei federal (art. 182,
caput); 4a) elaboração do plano diretor, obrigatório para cidades de mais
de vinte mil habitantes (art. 182, § 1o); 5a) exigibilidade, em face de
proprietários do solo urbano, de adequação de sua propriedade
imobiliária ao plano diretor da cidade (art. 182, § 4o); 6a) aplicação das
medidas punitivas de parcelamento e edificação compulsórios; IPTU
progressivo no tempo; e desapropriação urbanística sancionatória (art.
182, § 4o, I a III).
Competências do Distrito Federal
Não pode ser dividido em Municípios, conforme vedação contida no art.
32 da CF. A Constituição enuncia que a ele caberão as competências
estaduais e municipais cumulativamente, conforme está consignado no
art. 32, § 1o. O Estatuto da Cidade estabeleceu, no art. 3o, a
competência da União para as atribuições de interesse da política
urbana, repetindo em parte o que a Constituição já assinala. É o caso
dos incisos I (legislar sobre normas gerais de direito urbanístico); IV
(instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos); e V (elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento
econômico
e
social),
correspondentes,
respectivamente, aos arts. 24, I, 21, XX, e 21, IX, da Constituição. Além
dessas competências, fixou ainda a de legislar sobre normas para a
cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
no que tange à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (inc. II), sendo essa
competência fundada no art. 23, parágrafo único, da CF, que, aliás, prevê
lei complementar para a cooperação em geral entre as referidas
entidades.
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título ou ajuizar a Ação cabível. Não se confundem, em matéria
ambiental, as figuras da transação e do compromisso.
Direitos Transindividuais Urbanísticos
Homologação
Primeiramente, podemos fazer referência aos direitos difusos. Para
muitos, fazem parte dos direitos de terceira geração, juntamente com os
direitos coletivos e com os direitos individuais homogêneos. Os direitos
difusos não pertencem a ninguém individualmente e pertencem a todos
coletivamente. Um típico exemplo é o ar atmosférico. O direito difuso é
transindividual, tendo um objeto indivisível e titularidade indeterminada,
interligada por circunstâncias de fato. São transindividuais porque
ultrapassam a mera esfera individual de direitos e obrigações. São
indivisíveis porque não podem ser cindidos, pertencem a todos
coletivamente e a ninguém individualmente. São de titulares
indeterminados porque não há como determinar seus sujeitos, é o caso
do ar poluído, todos são titulares do direito ao ar puro. Todos estão
interligados por uma circunstância fática, inexiste uma relação jurídica.
Para a validade da homologação do compromisso de ajustamento de
conduta às exigências legais, são exigidas: Necessidade da integral
reparação do dano, por tratar-se de direito indisponível;
Indispensabilidade de total esclarecimento dos fatos, de maneira a ser
possível a identificação das obrigações a serem estipuladas;
obrigatoriedade da estipulação de cominações para a hipótese de
inadimplemento; Anuência do Ministério Público, quando não seja autor.
As regras pelas quais tramita em juízo a Ação Civil Pública estão
disciplinadas no Código de Processo Civil, com as especificidades da Lei
7347 de 1985.
O Estatuto da Cidade e a Ação Civil Pública
Direitos Coletivos são os transindividuais de natureza coletiva de que
sejam titulares grupo, categorias ou classe de pessoas ligadas entre si ou
com a parte contrária por uma relação jurídica base. Diferem-se dos
direitos difusos em razão da determinabilidade dos titulares. Ainda que
em um primeiro momento não seja possível determinar todos os titulares,
estes são identificáveis posteriormente. Nos direitos coletivos, essa
indivisibilidade está restrita à categoria, ao grupo ou à classe titular do
direito, de forma que a satisfação de um só, implica a satisfação de todos
e a lesão de um só, implica a lesão de todos.
Por fim, os Direitos Individuais Homogêneos caracterizam-se por se
constituírem em direitos individuais cuja origem decorre de uma mesma
causa. São homogêneos, portanto, porque têm uma mesma origem,
apesar de serem exercidos individualmente.
Ação Civil Pública
A Ação Civil Pública destina-se à defesa dos interesses coletivos, os
difusos e os individuais homogêneos. Destina-se ainda à proteção do
Patrimônio Público, do meio ambiente, dos consumidores e da ordem
econômica, com a finalidade de promover a condenação dos
responsáveis pela reparação do interesse lesado, preferencialmente com
o cumprimento específico da pena.
Reconhecendo a existência de interesses transindividuais coletivos e
difusos na ordem urbanística, o Estatuto da Cidade procedeu a duas
alterações na Lei no 7.347, de 24.7.85, que regula a ação civil pública,
instrumento que, como sabido, contempla o instrumento judicial de tutela
dos referidos direitos. Primeiramente, o art. 53 do Estatuto alterou o art.
1o da Lei 7.347/85, que elenca os direitos transindividuais específicos
sob tutela, passando a constar do inciso III a proteção à ordem
urbanística. Assim, é cabível a ação civil pública para a tutela de direitos
coletivos e difusos pertinentes à ordem urbanística ao lado de direitos
relacionados ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica e à
economia popular e aos bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.
Depois, foi inserida a ordem urbanística como objeto de tutela preventiva,
ao lado dos demais direitos específicos já mencionados, passando então
a constar do art. 4o da Lei 7.347/85, que prevê a possibilidade do
ajuizamento de ação cautelar visando prevenir a ocorrência de dano aos
direitos protegidos. Evidentemente que deverão, em se tratando de tutela
preventiva, estar presentes os pressupostos do risco de lesão irreparável
em face de demora na solução da lide (periculum in mora) e da
plausibilidade do direito invocado (fumus boni iuris).
Diretrizes gerais da Política Urbana nacional
Inquérito Civil
Compete ao Ministério Público, exclusivamente, a instauração do
inquérito cível, que é medida preparatória de eventual Ação Civil Pública,
com previsão inicial na Lei 7347/85 e elevada ao nível constitucional em
1988 (art. 129 III da Constituição). O inquérito civil tem por objetivo a
coleta de informações necessárias para o ajuizamento da Ação Civil
Pública. Por meio dele é que se verifica a existência de fato que justifique
a aplicação das leis pertinentes, de maneira a formar a convicção do
promotor de justiça e evitar a proposição temerária. Tanto quanto o
inquérito policial, o inquérito civil é peça dispensável, pois se existirem ou
não existirem elementos, o Ministério Público pode ajuizar a Ação ou
arquivar o procedimento, respectivamente.
Comunicação ao Conselho Superior
SE entender por arquivar o procedimento, o promotor deve comunicar
sua decisão ao Conselho Superior do Ministério Público (Ver art. 30 da
Lei 6.825/93) SE houver concordância do Conselho Superior do
Ministério Público, o procedimento será arquivado, se houver
discordância, será designado outro promotor de justiça para prosseguir
nas investigações, e, eventualmente, ajuizar a ação civil pública.
Durante o trâmite do arquivamento, do inquérito civil ou das peças de
informação junto ao Conselho Superior do Ministério Público, qualquer
pessoa poderá manifestar-se nos autos, juntando documentos a fim de
instruir e colaborar com a decisão sobre a promoção do arquivamento.
A Lei no 10.257/2001 estabeleceu uma série de postulados com o
objetivo de nortear os legisladores e administradores (Ver art. 2º), não
somente lhes indicando os fins a que se deve destinar a política urbana,
como também evitando a prática de atos que possam contrariar os
referidos preceitos. São as diretrizes gerais, relacionadas no art. 2o do
Estatuto. Carvalho Filho observa ainda que a despeito de serem as
diretrizes gerais comandos dirigidos para o futuro de uma forma geral e
terem caráter programático, estão elas contidas em dispositivo legal, no
caso o citado art. 2o do Estatuto, de modo que demandam sua integral
observância por todos os agentes públicos em qualquer das funções
estatais cuja atuação esteja atrelada à observância da referida lei. Para
os Municípios em especial, entidades federativas, de grande
responsabilidade na execução da política urbana, tais diretrizes são de
fundamental importância, pois representam uma verdadeira carta de
princípios para os governos municipais. Por isso, a atuação municipal
será suplementar em relação ao Estatuto, embora os Municípios também
possuam competência própria (art. 30, CF).
Conceito
Diretrizes gerais da política urbana são o conjunto de situações
urbanísticas de fato e de direito a serem alvejadas pelo Poder Público no
intuito de constituir, melhorar, restaurar e preservar a ordem urbanística,
de modo a assegurar o bem-estar das comunidades em geral. A política
urbana se constitui do conjunto de estratégias e ações que visam ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana. Assim, as estratégias e ações só podem ser consideradas
legítimas se estiverem em consonância com as diretrizes gerais.
Compromisso de Ajustamento de Conduta
Fontes:
O art. 5º Parágrafo 6º da Lei 7347/85 estabelece que os órgãos públicos
legitimados podem tomar dos interessados compromisso de ajustamento
de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial. Em não havendo o cumprimento
do compromisso expresso no termo, o Ministério Público ou qualquer
outro legitimado para a propositura da Ação Civil Pública pode executar o
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da
Cidade. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental
brasileiro. Rio de Janeiro: Saraiva, 2012.