Orçamento Público e
Políticas Públicas Sociais
Um breve passeio pela história...
• 1988 - A nova Constituição, no Artigo 165,
estabeleceu importantes mudanças na legislação
orçamentária e a hierarquia dos instrumentos de
planejamento de longo e médio prazos:
– Plano Plurianual de Ação - PPA
– Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
– Lei do Orçamento Anual - LOA
Um breve passeio pela história...
2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (101/2000)
• A LRF, aprovada em 2000, pelo Congresso Nacional, introduziu
novas responsabilidades para o administrador público com relação aos
orçamentos da União, dos Estados e Municípios instituindo
mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos
públicos, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar
despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas,
entre outros.
• A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e
criou a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Um breve passeio pela história...
• 2006 – Proposta da Lei de Responsabilidade Fiscal e
Social - LRFS
• Foi apresentada no dia 03/05/2006, na CLP, por
iniciativa do Fórum Brasil de Orçamento (FBO) e
demais organizações sociais.
• Esta Lei visa discutir o papel do Estado na
preocupação com políticas sociais, não apenas na
disciplina fiscal como a LRF.
Prazos Orçamentários
• É importante chamar atenção para o fato de que
os prazos orçamentários podem ser diferentes
para Estados e Municípios. Nos exemplos
demonstrados acima, apresenta-se os prazos
para União, que são seguidos pelo Estado do
Maranhão.
• Cada esfera de governo tem sua legislação
própria, que indica seus prazos. Nos Estados
podem ser encontrados nas Constituições
Estaduais e nos Municípios, em suas Leis
Orgânicas.
Lei do Plano Plurianual (PPA)
• O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do
governo por um período de quatro anos
• De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei
do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”.
• O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo
prazo e a Lei Orçamentária Anual.
Prazos PPA
• Envio da proposta do Executivo para o
Legislativo:
até 31 de agosto do primeiro ano do
mandato
• Aprovação da proposta pelo Legislativo:
até 15 de dezembro
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
• A LDO
estabelece as metas e prioridades para o ano seguinte,
orienta a elaboração do Orçamento,
dispõe sobre alteração na legislação tributária,
estabelece a política de aplicação das agências financeiras
de fomento (SUDENE, CODEVASF).
• Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, o órgão
central orçamentário elabora a proposta orçamentária
para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios ou
Secretarias e as unidades orçamentárias dos poderes
Legislativo e Judiciário.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LRF ampliou o significado e a importância da LDO.
Com a LRF a LDO passa a dispor também sobre:
–
–
–
–
Equilíbrio entre receitas e despesas;
Metas fiscais;
Riscos fiscais;
Condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas;
– Forma de utilização e montante da reserva de
contingência a integrar a lei orçamentária anual;
– Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.
Prazos LDO
• Envio da proposta do Executivo para o
Legislativo:
até 15 de abril
• Aprovação da proposta pelo Legislativo:
até 30 de junho
Lei Orçamentária Anual (LOA)
• O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as
prioridades contidas no PPA e na LDO e as metas que
deverão ser atingidas naquele ano.
• A LOA disciplina todas as ações do governo. É dividida em
Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos
das Empresas Estatais.
• O Legislativo discute a proposta enviada pelo Executivo,
faz as modificações que julgar necessárias através de
emendas e, por fim, vota o projeto. Depois de aprovado, o
projeto é sancionado pelo Chefe do Executivo e se
transforma em Lei.
Prazos LOA
• Envio da proposta do Executivo para o
Legislativo:
até 31 de agosto
• Aprovação da proposta pelo Legislativo:
até 15 de dezembro
A Integração entre o PPA, LDO e LOA
2008
Plano Plurianual
2011
LDO
2008
LDO
2009
LDO
2010
LDO
2011
LOA
2008
LOA
2009
LOA
2010
LOA
2011
Papel de cada Poder
• Executivo: Elaboração, Execução e Controle
Interno.
• Legislativo: Apreciação, Aprovação e
Controle Externo (com auxílio do TC).
• Judiciário: Julgamento de irregularidades
aferidas no controle.
• Ministério Público: Quando provocado, realiza
investigação e abre processo para incriminar
os responsáveis por irregularidades.
Controle Social
Exercido pela sociedade para controle das ações
governamentais, efetua-se no exercício da vontade
autônoma da coletividade ao participar do processo
de planejamento e execução das políticas públicas e
na avaliação de seus resultados.
Controle
C
O
social
POPULAÇÃO
N
T
R
O
L
E
Legislativo com
auxílio do Tribunal
de Contas - TC
Controle
interno
Controle Oficial
GOVERNO
Controle
externo
A Participação no Ciclo Orçamentário
 Na campanha eleitoral.
 Na negociação do PPA,
da LDO e da LOA.
 No monitoramento da
execução orçamentária.
 No controle dos
conselhos e fundos.
Momentos em que a Sociedade Civil
pode Intervir no Ciclo Orçamentário
• No Executivo: Quando da Elaboração,
Execução e Fiscalização;
• No Legislativo: Quando da Discussão,
Aprovação e Fiscalização.
Orçamento Público e
Políticas Públicas Sociais
Incidência Política
• Por incidência política entende-se o conjunto de ações de
natureza política, distintas e articuladas, que são
efetivadas em determinadas situações em defesa de
direitos coletivos e com a intenção de provocar
mudanças de posição/opinião, aliança e adesão a
proposições de movimentos sociais.
• Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de
direitos em um sentido público que tem origem na
sociedade civil organizada e não no Estado.
• A incidência política sustenta-se em métodos
argumentativos e ações de sensibilização, de construção
de alianças e de negociações com os poderes do Estado e
da sociedade.
Incidência Política
• Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de
direitos em um sentido público que tem origem na
sociedade civil organizada e não no Estado.
• A incidência política sustenta-se em métodos
argumentativos e ações de sensibilização, de construção
de alianças e de negociações com os poderes do Estado e
da sociedade.
Incidência Política X Controle Social
Incidência política e Controle Social são
conceitos que caminham no mesmo rumo:
–
Incidência política pensa ações de formulação de
legislação e de políticas públicas além do
acompanhamento e fiscalização de sua
implementação.
–
Controle Social volta-se mais para o
acompanhamento e fiscalização de políticas
públicas.
Incidência Política X Controle Social
O Controle Social vem sendo usado para
traduzir a ação de controle da sociedade
civil organizada sobre as ações do
Estado, particularmente do Executivo.
Incidência Política X Controle Social
O controle social implica o acompanhamento
e a fiscalização das políticas públicas
implementadas pelos diversos níveis de
governo (federal, estadual e municipal),
principalmente no que tange à aplicação dos
recursos públicos.
Incidência Política X Controle Social
• No âmbito do Estado, o termo Incidência política refere-se
a ações voltadas para o Legislativo, Executivo e Judiciário.
• Para além do Estado, o termo Incidência política refere-se
também a ações voltadas para a sociedade, a exemplo da
Incidência política junto à mídia.
• O conceito de Controle Social refere-se ao
acompanhamento e fiscalização das ações de Governo, ou
seja, do Executivo enquanto um dos poderes do Estado.
Conselhos e Fundos: O Controle
Social Direto
• Os conselhos e fundos são instituições que se
destinam ao controle direto da definição e do
cumprimento do programa de trabalho previsto no
orçamento.
• Os Fundos são contas orçamentárias especiais,
criadas por lei, com o objetivo de promover o
controle da entrada de recursos para determinada
finalidade e a sua saída para determinado fim.
Fundo dos Direitos – FIA
• art. 260 do ECA – Fundos Estaduais, Municipais e
Nacional;
• Mediante legislações próprias, Estados e Municípios
têm criado fundos estaduais e municipais. Os
recursos que constituem a receita dos fundos
decorrem de fontes governamentais e de
contribuições de pessoas físicas e jurídicas
(doações) .
Fundo dos Direitos – FIA
• As contribuições de pessoas físicas e jurídicas para
os fundos (nacional, estaduais e municipais) podem
ser deduzidas do imposto de renda devido, na
declaração do imposto sobre a renda (pessoas
físicas) e do imposto de renda devido na apuração
mensal das pessoas jurídicas ;
Fundo dos Direitos – FIA
• Pessoas Físicas - É permitida a dedução de até 6%
do imposto devido apurado;
• Pessoas Jurídicas - O limite máximo de dedução do
imposto de renda devido na apuração mensal
correspondente ao total das doações efetuadas no
mês é fixado em 1%.
Campanha Fundo Amigo: Maiores informações no
site: www.proconselho.org.br
Orçamento Público e
Políticas Públicas Sociais
Arrecadação
Arrecadação = Receita dos Governos.
• Tributos: Impostos, Taxas e Contribuições
• Tributos
– Diretos
– Indiretos
Impostos:
-Regressivo;
-Progressivo;
-Proporcional
Tributo Direto
• São aqueles cujos contribuintes são os mesmos que
arcam com ônus da respectiva contribuição.
• Os tributos diretos são os que incidem sobre a
renda e o patrimônio, sendo assim chamados porque,
em tese, não são passíveis de transferência para
terceiros, significando que o contribuinte que o
recolhe aos cofres públicos é o mesmo que
efetivamente arca com o seu ônus.
Tributo Indireto
• Seriam os tributos para os quais os contribuintes poderiam
transferir total ou parcialmente o ônus da contribuição para
terceiros.
• Os impostos indiretos são os que incidem sobre a produção
e o consumo de bens e serviços, sendo passíveis de
transferência para terceiros – o consumidor desses
bens/serviços -, significando que sua incidência econômica
– real – ocorre de forma indireta, mediada pela participação
do contribuinte legal – o empresário produtor/vendedor – no
processo.
Imposto Regressivo
• Quando o rico paga o mesmo o valor que o pobre, isso
penaliza os mais pobres porque pagam mais impostos
em relação a sua renda.
• Duas pessoas compram 10 Kg macarrão:
1. Rico - Renda R$ 20 mil
Pagou macarrão - R$ 17,00
Pagou de imposto - R$ 6,00
Imposto representa 0,03% da sua renda
2. Pobre - Renda R$ 300,00
Pagou macarrão - R$ 17,00
Pagou de imposto - R$ 6,00
Imposto representa 2% da sua renda
Imposto Progressivo
• O imposto é considerado progressivo quando a situação
ocorre de forma inversa, com ele mantendo uma relação
positiva com o nível de renda.
• Neste caso, os mais ricos pagam mais impostos sobre a
sua renda que os mais pobres.
Exemplo:
Renda R$1.500,00
Paga IR R$ 36,43
Imposto Representa: 2,4%
Renda R$ 20.000,00
Paga IR R$ 4.997,42
Imposto Representa: 25%
Imposto Proporcional
• O imposto proporcional é quando não muda a
estrutura da distribuição de renda. O ônus do tributo
é o mesmo, independente da renda.
• Exemplo: Renda R$ 20.000 – 10% Imposto = R$
2.000,00
• Renda R$ 300,00 – 10% Imposto =
R$ 30,00
Impostos e Transferências
Fontes de Recursos
• As Fontes de Recursos, ou simplesmente
Fonte, são diferentes para as três esferas de
governo, visto que cada uma tem suas
especificidades:
na arrecadação direta existem os
impostos federais (IR, IOF), estaduais
(ICMS, IPVA) e municipais (IPTU,
ITR);
no que recebe de transferência e
transfere para as demais esferas
orçamentárias.
Fontes de Recursos
• Pode-se assim, perceber que as Fontes de
Recursos são diferentes de Estado para
Estado, de Município para Município e
desses entes com a União.
• Cada esfera de governo é independente e
autônoma na formulação de seu orçamento.
Apesar de se tratar de um mesmo nível de
governo não necessariamente as Fontes de
Recursos serão iguais, inclusive no que diz
respeito à quantidade de dígitos.
Transferências
• (i) as retiradas do orçamento do transferidor,
normalmente de caráter voluntário;
(ii) aquelas originárias da repartição de receitas
tributárias, cuja arrecadação concentrou-se em um
ente da federação por uma conveniência qualquer.
• As primeiras dividem-se ainda em incondicionais e
condicionais. As incondicionais podem ser utilizadas
em qualquer finalidade e as condicionais obrigam o
recebedor a seguir regras e restrições para que a
transferência se efetive, por exemplo, exigindo
contrapartida de dispêndio.
Transferências
• Em geral, as transferências condicionais são
recursos destinados a programas cujas ações
se destinam a alcançar ou melhorar
indicadores
sócio-econômicos,
como
matrículas nos estabelecimentos de ensino
básico, ou atenção básica de saúde e à
padronizar a oferta de serviço público na
federação.
• As transferências incondicionais, por sua vez,
geralmente têm a finalidade de equalização
fiscal entre jurisdições.
Transferências
• As
incondicionais
são
normalmente
estabelecidas por normas constitucionais ou
legais, o que lhes dão maior permanência e
previsibilidade,
• As condicionais são estabelecidas ano a ano,
quando da definição do orçamento,
pautadas mais de acordo com conveniências
momentâneas, como atendimento a pressões
e acordos políticos.
Transferências
• O orçamento brasileiro apresenta um alto
grau de vinculações – transferências
constitucionais. As vinculações podem ser
para Estados e Municípios, manutenção do
ensino ou da seguridade social, receitas
próprias de entidades, dentre outras. Elas
tornam
o
processo
orçamentário
extremamente rígido. Ex: EC 29; CTB.
Orçamento Público e
Políticas Públicas Sociais
Lei do Plano Plurianual (PPA)
• O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do
governo por um período de quatro anos
• De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei
do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”.
• O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo
prazo e a Lei Orçamentária Anual.
Lei de Revisão do PPA
• A lei do PPA deve trazer artigo prevendo qualquer
alteração ou exclusão de programa constante do Plano
Plurianual, assim como a inclusão de novo programa.
• A lei de Revisão do PPA deve ser proposto pelo Poder
Executivo, por meio de projeto de lei de revisão anual ou
projeto de lei específico.
• As propostas de Lei de Revisão devem ser enviadas pelo
Poder Executivo ao Legislativo no mesmo prazo de
tramitação previsto para o PPA, só que anualmente.
Lei de Revisão do PPA
• Objetivos:
• adequação de denominação ou do objetivo
• modificação do público-alvo, dos seus indicadores ou
dos seus índices;
• a inclusão ou exclusão de ações orçamentárias,
• alteração do tipo, do título, do produto, da unidade de
medida e das metas das ações orçamentárias;
• alteração dos valores estimados para cada ação, no
período do Plano Plurianual, respeitada a respectiva
regionalização
Lei do Plano Plurianual (PPA)
• O programa é o instrumento de organização da ação
governamental com vistas ao enfrentamento de um
problema ou uma demanda da sociedade.
• O programa articula um conjunto coerente de ações
necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de
modo a superar ou evitar as causas identificadas.
• O programa é a unidade central do PPA
Formulação de Programas - PPA
• Ter como objetivo dar solução a um problema ou o
atendimento de uma demanda da Sociedade.
• Ter seu objetivo de forma clara, permitindo mensurar
os resultados de sua atuação sobre o público-alvo. Os
resultados podem ser medidos por meio do
acompanhamento dos indicadores (pré-estabelecidos) de
cada programa.
• Possuir compatibilidade com a previsão de dispêndios e
a disponibilidade de recursos no horizonte em questão (4
anos), conforme o cenário macro-econômico
Atributos de Programas - PPA
Órgão Responsável - Órgão responsável pelo gerenciamento do
programa, mesmo quando o programa for integrado por ações
desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial).
Unidade Responsável - Unidade responsável pela gestão do
programa, da realização do gasto público.
Denominação - Comunicação ao público, em uma palavra ou
frase-síntese, da compreensão direta dos propósitos do
programa. Poder ser um nome fantasia.
Problema - É uma situação indesejável declarada por uma
autoridade como evitável ou uma necessidade não atendida,
identificada na sociedade. Deve ser formulado como condição
negativa.
Atributos de Programas - PPA
Objetivo - Expressa a busca de um resultado, descrevendo a
finalidade do programa com concisão e precisão, sempre
mensurável por um indicador. O objetivo deverá ser iniciado por
um verbo no infinitivo.
Público-Alvo - especifica os segmentos da sociedade aos quais o
programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente
com sua execução. São:
Grupos de pessoas;
Comunidades (Índios e Quilombolas);
Instituições ou setores que serão atingidos
diretamente pelos resultados do programa.
Justificativa - descrição do problema que o programa tem por
objetivo enfrentar
Atributos de Programas - PPA
Tipos de Programas
No PPA 2008-2011, os Programas são classificados em dois tipos:
• Finalísticos - Resultam em bens e serviços ofertados diretamente
à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração.
• Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à
formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou
ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou
serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto
inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.
Atributos de Programas - PPA
Horizonte Temporal - Estabelece o período de vigência
do programa, podendo ser contínuo ou temporário.
No caso de programa temporário serão informados o
mês e ano de início e de término previstos, e o seu valor
global estimado.
No caso de programa contínuo serão informados o mês
e ano previsto de início e a data de término acompanha
o período do PPA.
Atributos de Programas - PPA
•
Indicador - instrumento capaz de medir o
desempenho do programa.
Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo
estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e
apurável em tempo oportuno.
O indicador permite, conforme o caso, mensurar:
Eficácia - medida da relação entre os recursos efetivamente
utilizados para a realização de uma meta para um projeto,
atividade ou programa frente a padrões estabelecidos;
Eficiência - medida do grau de atingimento das metas fixadas
para um determinado projeto, atividade ou programa em relação
ao previsto;
Efetividade - É a medida do grau de atingimento dos objetivos
que orientaram a constituição de um determinado Programa,
tendo como referência os impactos na sociedade
Atributos de Programas - PPA
• Ex: Reduzir o analfabetismo no País
• Indicador: “Taxa de analfabetismo”
Cálculo: relação percentual entre a população nãoalfabetizada e a população total
Fonte: IBGE
Unidade de medida: pessoas (unidade)
Atenção!
Para cada programa finalístico é obrigatório haver ao menos um
indicador. Para os programas de apoio às políticas e áreas
especiais a presença de indicadores é facultativa.
Atributos de Ações - PPA
AÇÃO – Estratégia de Implementação do Programa.
Operação da qual resulta um produto (bem ou serviço)
que contribui para atender aos objetivos de um
programa.
Incluem-se também no conceito de ação as
transferências obrigatórias ou voluntárias a outros
entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na
forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições,
doações, etc, e os financiamentos.
Atributos de Ações - PPA
Título - Forma pela qual a ação será identificada pela
sociedade e será apresentada no PPA, LDO e LOA.
Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação.
Finalidade - Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação,
ou seja, por que esta ação é desenvolvida.
Produto - Bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao
público-alvo. Em situações especiais, expressa a quantidade
de beneficiários atendidos pela ação. Para cada ação deve
haver um só produto.
Unidade de Medida - Padrão selecionado para mensurar a
produção do bem ou serviço.
Tipos de Ações - PPA
Projeto – Gera um bem ou serviço à
administração pública limitado no tempo para
alcançar o objetivo de um programa
Atividade - Gera um bem ou serviço que se
realizam de modo contínuo e permanente para
alcançar o objetivo de um programa
Operações Especiais – Não gera um bem ou serviço
à administração pública (pgto inativos,
transferencias, contrib a organismos internac)
Formas de Implementação - PPA
Direta – Ação executada diretamente ou sob
contratação pela unidade responsável.
Descentralizada - Atividades ou projetos
executados por outro ente da federação em que
ocorra transferência de recursos (Estados,
Distrito Federal ou Municípios
Linhas de Crédito – Ação realizada mediante
empréstimo de recursos aos beneficiários da
ação.
Orçamento Público e
Políticas Públicas Sociais