ORÇAMENTO PÚBLICO:
CONHECIMENTOS
INTRODUTÓRIOS E
PRINCÍPIOS
Renato Lacerda
Administração Financeira e Orçamentária
Brasília, outubro de 2010
DEFINIÇÕES:
“É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder
Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em
pormenor, a execução das despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins
adotados pela política econômica ou geral do país,
assim como a arrecadação das receitas já criadas em
lei.”( Aliomar Baleeiro).
“O Orçamento do Estado é o ato contendo a
aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”,
“para um período determinado” (René Stourn).
GASTOS PÚBLICOS E
PLANEJAMENTO
 O orçamento é uma peça de planejamento do governo e pressupõe a
realização das políticas públicas com o máximo de eficiência e eficácia.
 Despesas, nesse sentido, não pressupõe somente gastas, mas programas a
serem executados em nome da coletividade;
 Receitas, por sua vez, não são recursos disponíveis, mas previsão de
arrecadação.
 Logo, o orçamento público;
 É um instrumento de planejamento da ação governamental, composto das
despesas fixadas pelo Poder Legislativo, autorizando o Poder Executivo
realizá-las durante um exercício financeiro, mediante a arrecadação de
receitas previamente estimadas e suficientes para realizar os diversos planos
de governo. É um processo contínuo, dinâmico e flexível que traduz em
termos financeiros para um ano, os planos de trabalho do governo. Em
síntese, o EXECUTIVO prevê a arrecadação de receita e fixa a realização de
despesas para o período de um ano com base no PPA, orientado pela LDO,
sendo que o LEGISLATIVO autoriza através de lei a execução das despesas
destinadas ao funcionamento da máquina administrativa.
Quem elabora as propostas orçamentárias no
Brasil?
 Só quem dispõe sobre Orçamento Público no Brasil é o
Congresso Nacional, ou seja: votar apresentar, rejeitar
emendas, manter ou derrubar vetos do Presidente da
República, aprovar créditos adicionais, fiscalizar, etc.
 todos os poderes e o Ministério Público com os demais
órgãos elaboram suas propostas orçamentárias e
encaminham para o EXECUTIVO (MPOG), que consolida
todas as propostas, unificando-as e encaminhando o
projeto de LOA para o Congresso Nacional. Nenhuma
proposta é encaminhada diretamente ao Congresso,
sendo que essa é uma competência PRIVATIVA do
Presidente da República.
 Nosso orçamento é misto e de processo legislativo
especial
HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
NO BRASIL
Tendo como parâmetro a Lei nº 4.320/64, o
estudo do orçamento público brasileiro
pode ser realizado em três momentos
distintos:
Antes da edição da Lei 4.320/64;
Após a elaboração da Lei 4.320/64; e
Após a aprovação da LRF.
HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
NO BRASIL
1808: Vinda de D. João VI e início de um processo de organização de suas
finanças instituindo o Erário Público (Tesouro), o Conselho de Fazenda e o
regime de contabilidade;
1824: Primeiras exigências rumo à elaboração de orçamentos formais com a
Constituição de 1824 (embrião legal do orçamento no Brasil;
1891: Com a Constituição de 1891(Republicana) o orçamento passou a ser
função privativa do Congresso Nacional, bem como a tomada de Contas do
Executivo, sendo que a Câmara dos Deputados passou a ter iniciativa da
elaboração do orçamento, tendo o auxílio dos Tribunais de Contas junto ao
Congresso no controle dos recursos públicos;
1922: Criação do Código de Contabilidade da União ainda na vigência da
Constituição de 1891;
1934: Com a outorga da Constituição, o orçamento passou a ter sessão
própria em que o Presidente da República passou a ter competência para
elaborar proposta orçamentária, sem retirar a iniciativa parlamentar em
relação à matéria de receita e despesa pública, sendo que o Legislativo
votava o orçamento;
1937: Com a Constituição do Estado Novo, a classificação da despesa
passou a ser discriminada por cada item, departamento, estabelecimento ou
repartição, facultando a necessária flexibilidade na fase de execução;
HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
NO BRASIL
1946: Com a redemocratização houve avanços em função da padronização
dos orçamentos da União, dos Estados, Municípios e DF com a criação da lei
4320/64;
1967: A nova Constituição da Ditadura retirou do Legislativo e atribuiu ao
Executivo a prerrogativa de iniciativa de leis ou emendas que criassem ou
aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei orçamentária;
1988: Houve grandes avanços na matéria orçamentária, recuperando as
prerrogativas parlamentares perdidas nos período militares, como a de
emenda ao projeto de orçamento no que tange à despesa e à determinação
ao Executivo de enviar anualmente ao Legislativo o projeto de LDO para o
exercício subseqüente, objetivando orientar a LOA, LDO essa que possibilitou
a integração do PPA (Planejamento Estratégico de longo prazo) com a LOA
(Plano de Ação operacional).
O ORÇAMENTO ANTES DE 64: CLÁSSICO OU
TRADICIONAL
 Documento formal de previsão de receita e autorização de
despesas;
 Despesas classificadas segundo o objeto do gasto;
 Não enfatizava o atendimento das necessidades da coletividade e
da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos
e sociais;
 Os órgãos eram contemplados com recursos no orçamento,
sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício
Anterior
 Não era elaborado em função do que se pretendia realizar
 As unidades orçamentárias ou os órgãos contemplados no
orçamento pediam o máximo de recurso possível para receber
pelo menos o razoável.
O ORÇAMENTO ANTES DE 64: DESEMPENHO
OU REALIZAÇÕES
 Ênfase era as coisas que o governo fazia;
 Foco nos resultados, com desvinculação entre
orçamento e planejamento;
 Buscava saber “as coisas que o governo faz e não as
coisas que o governo compra”.
 O orçamento de desempenho, embora já ligado a
determinados objetivos, não poderia, ainda, ser
considerado um orçamento-programa, visto que ainda
não havia compatibilidade com o sistema de
planejamento (atual PPA).
ORÇAMENTO DEPOIS DE 64: ORÇAMENTO
PROGRAMA
 caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em função
daquilo que se pretende realizar no futuro;
 permite identificar os programas de trabalho do governo, seus projetos e
atividades e ainda estabelece os objetivos, as metas, os custos, e os
resultados alcançados;
 permite avaliar e divulgar os resultados alcançados;
 pormenoriza as etapas do plano plurianual para o exercício subseqüente;
 Além de ser um documento financeiro, é um instrumento de
operacionalização das ações do governo, onde são viabilizados os seus
projetos, atividades e operações especiais em consonância com os
planos e as diretrizes estabelecidas;
 Obedece ao critério FUNCIONAL-PROGRAMÁTICO.
DIMENSÕES DO ORÇAMENTO
JURÍDICA: apesar de não criar direitos subjetivos por ser
implemento de condição, é reconhecido pelo STF como
lei formal;
ECONÔMICA: Plano de ação governamental apto a
intervir na atividade econômica propiciando geração de
renda e emprego em função dos investimentos no setor
público;
FINANCEIRA: Fluxo financeiro – entradas e saídas –
evidenciando a execução orçamentária;
POLÍTICA: Define prioridade de execução e reflete a
concepção ideológica do detentor do poder;
O ORÇAMENTO BRASILEIRO É:
FORMAL, sendo uma lei autorizativa e não impositiva;
TEMPORÁRIO, uma vez que possui vigência anual,
coincidindo com o exercício financeiro, ou ano civil;
ESPECIAL já que seu processo legislativo é diferenciado e
próprio, tratando de matéria específica;
ORDINÁRIO, pois não exige quorum qualificado para sua
aprovação, mas somente maioria simples.
PRINCÍPIOS
ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE
Legalidade: é o princípio que diz respeito às limitações
ao poder de tributar do Estado. Atende o que está
previsto no inciso II do art. 5º da CF, onde menciona
que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”.
visa a combater as arbitrariedades emanadas do
poder público.
todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são
aprovadas pelo Poder Legislativo, cabendo ainda a
esse Poder fiscalizar a execução dos orçamentos.
UNIDADE
UNIDADE: Expresso na Constituição Federal, Diz que haverá somente UMA
ÚNICA peça orçamentária e não haverá orçamentos paralelos, considerando
logicamente cada ente federativo. Em verdade, apesar de ser uma única
peça orçamentária, é composto dos seguintes orçamentos: (Regra do FISS)
O ORÇAMENTO FISCAL referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto;
O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta
ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público.
ANUALIDADE
Expresso na Constituição Federal, além de definir a
característica de periodicidade anual do orçamento, a lei
4320/64 prescreve a coincidência do exercício financeiro
com o ano civil.
 Por falta de regramento específico previsto na CF, vale
o que consta nas ADCT’s.
 Confusão quanto a elaboração das leis orçamentárias;
 Em conformidade com esse princípio, significa que a
autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada
exercício financeiro.
UNIVERSALIDADE
Universalidade: estabelece que todas
as receitas e despesas, de qualquer
natureza,
procedência
ou
destino,
inclusive a dos fundos, dos empréstimos e
dos subsídios, devem estar contidas na lei
orçamentária anual, ou seja, nenhuma
receita ou despesa pode fugir ao controle
do Legislativo.
EXCLUSIVIDADE
EXCLUSIVIDADE: A LOA não conterá
matéria estranha à previsão de Receitas e
fixação de Despesas, ressalvada a
autorização para a abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações
de créditos, ainda que por antecipação da
receita. (OBS: existem 3 tipos de créditos
adicionais, o suplementar, o especial e o
extraordinário. Somente o primeiro pode ser
autorizado na LOA).
PUBLICIDADE
PUBLICIDADE: O projeto de LOA deve vir
acompanhado de demonstrativo regionalizado
do efeito sobre as receitas e despesas,
decorrentes de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia. Além disso,
bimestralmente deve ser publicado relatório
resumido da execução orçamentária.
NÃO AFETAÇÃO
NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA:
A receita orçamentária não pode ser vinculada a órgão ou
fundos, ressalvadas as exceções em lei, para que esteja
livre para ser alocada no momento oportuno, conforme
prioridades públicas, e não deve estar ligada a despesas
pré-determinadas. É o típico caso em que a exceção é
maior que a regra, como no quadro apresentado:
EXCEÇÕES À NÃO AFETAÇÃO
Receitas de impostos que podem ser vinculadas, previstas pela Constituição
Federal:
• Fundo de participação dos municípios - FPM;
• Fundo de participação dos estados - FPE;
• Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde;
• Recursos destinados para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental –
FUNDEF;
• Recursos destinados às atividades da administração tributária, (Arts. 198, § 2º, 212, 37,
XXII, da CF – EC 42/03);
• Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da
receita – ARO (Art. 165, § 8º CF);
• Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos
para com esta (Art. 167,
§ 4º, CF);
• Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos
somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita
tributária líquida (Art. 204, parágrafo único – EC 42/03);
• Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de
programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco
décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).
OUTROS PRINCÍPIOS
ORÇAMENTO BRUTO: As receitas na LOA devem ser demonstradas
pelos seus valores totais, ou seja, sem deduções ou compensações.
EQUILÍBRIO: O montante da despesa não deve ultrapassar a receita
prevista para o período. Não é um princípio rígido, mas limita
algumas atividades. Limitam o endividamento, fixa despesas,
estabelece mecanismos de controle das despesas e proíbe a
abertura de créditos suplementares ou especial sem a indicação de
recursos, dentre outros.
ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO: Veda dotações globais
não especificadas no orçamento (sem discriminação). Essa
especificação ou especialização far-se-á, no mínimo, por elemento.
Serve como instrumento útil de fiscalização e transparência das
informações acerca da matéria orçamentária.
OUTROS PRINCÍPIOS
PROGRAMAÇÃO OU PLANEJAMENTO: A programação consiste
determinar que os projetos com duração superior a um exercício
financeiro só devem constar na LOA se estiverem previstos no PPA. É a
chamada interligação entre o planejamento e o orçamento. (PPA > LDO
>LOA)
CLAREZA: Apesar do rigor técnico, a LOA deve ser expressa de forma
clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo o entendimento a todos
que tenham interesse nas informações nela contidas.
LEGALIDADE: Consagrado pela CF/88, demonstra que, em matéria
orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições
legais.
UNIDADE DE CAIXA DA UNIÃO: Todas as disponibilidades de caixa da
União serão depositadas em conta única do Tesouro.
PARTICIPATIVO: Adotado por algumas administrações municipais, não
vincula as Estaduais e Federal.
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO
ORÇAMENTO
FUNÇÃO ALOCATIVA: visa à promoção de ajustamentos na alocação
de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços
necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos
pela iniciativa privada.
 Intervenção do Estado na economia
 O setor público pode produzir diretamente os produtos e serviços ou
criar mecanismos que propiciem condições de implementação pelo
setor privado;
 Essa função é evidenciada quando não há no setor privado
necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens
públicos (usufruídos pela população em geral e de uma forma
indivisível) ou meritórios;
 Complemento da ação privada (saúde e educação, por exemplo).
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO
ORÇAMENTO
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA: visa à promoção de ajustamentos na
distribuição de
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de
mercado,
inerentes ao sistema capitalista.
 Sistemas de tributos e as transferências
 Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor
público (imposto de renda progressivo);
 As transferências são mecanismos utilizados pelos governos para
promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o
objetivo de transferirem recursos do setor público para os mais
necessitados do setor privado (bolsa família, minha casa minha vida);
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO
ORÇAMENTO
FUNÇÃO ESTABILIZADORA: visa a manter a estabilidade econômica,
diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação
de recursos;
 Preocupa-se com manutenção de elevado nível de emprego e a
estabilidade nos níveis de preços;
 Equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento
econômico
 Atuação sobre a demanda agregada (quantidade de bens ou serviços que
a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por
determinado preço e em determinado período);
 Age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou
diminuí-la.