CESSÃO DA TITULARIDADE ATIVA DO CONTRATO PÚBLICO
Renata Barbosa Fontes da Franca
Sumário: Direito administrativo. Cessão da titularidade ativa do contrato
público. Aplicação de regras de direito privado e teoria geral dos contratos (art.
54 da lei n. 8.666/1993). Princípio da legalidade estrita. Viabilidade jurídica.
Requisitos. Doutrina.
1 Aspectos gerais dos contratos administrativos. Caráter pessoal. Aplicação de
normas de direito privado.
No Direito Privado, define-se contrato como acordo de vontades para o fim de
adquirir, resguardar, modificar ou extinguir direitos (Clovis Bevilaqua 1), exigindo objeto
determinado e lícito, contratantes capazes e forma prescrita e não proibida por lei
(Washington de Barros Monteiro2).
Tal conceito extraído de escólios do direito privado pode ser aplicado ao contrato
público. Porém, no caso da presença da Administração Pública na relação contratual,
que goza de certas prerrogativas, derrogam-se algumas normas de direito privado, em
decorrência da aplicação do princípio da supremacia do poder público. Assim, a relação
contratual é orientada pelo interesse público, bem como pelo respeito aos direitos da
contratada.
O que distingue o contrato privado do contrato público, portanto, é a supremacia
do interesse da Administração sobre o particular, o que permite à Administração a
alteração unilateral do contrato em alguns pontos. São as denominadas cláusulas
exorbitantes do direito comum.
Diógenes Gasparini assim define contrato administrativo:
ato plurilateral ajustado pela Administração Pública ou por quem lhe
faça as vezes com certo particular, cuja vigência e condições de
execução a carga do particular podem ser instabilizadas pela
1
2
BEVILÁQUA, Clóvis. Código civil anotado, vol. 4, Rio de Janeiro: Francisco Alves,1916, p. 245.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 137.
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Administração Pública, ressalvados os interesses patrimoniais do
contratante particular3.
Os contratos administrativos são vetores para consecução de interesses públicos,
e foram alçados a patamar constitucional por força do que dispõe o artigo 37, XXI, caput,
da Constituição Federal:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e
econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
O artigo 54 da Lei n. 8.666/1993 – Lei de Licitações - dispõe que “os contratos
administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas cláusulas e pelos preceitos de
direito público, aplicando-se-lhes supletivamente os princípios da teoria geral dos
contratos e as disposições de direito privado”.
A Administração realiza inúmeros contratos privados, como os contratos de
seguro e de locação, e contratos disciplinados especificamente por regras de direito
público, como os contratos de obra pública (contratos administrativos propriamente ditos).
É certo que os contratos públicos são regidos por normas e princípios próprios do direito
público, atuando o direito privado apenas de forma supletiva como indica o artigo 54 da
Lei n. 8.666/1993. Assim, o contrato público centra-se na aplicação dessa lei, levando-se
em conta, ainda, as disposições de direito privado, a teoria geral dos contratos, as regras
do edital e do contrato e demais normas de direito público.
O contrato administrativo possui, em regra, natureza pessoal, característica
extraída da exigência constitucional prevista no artigo 37, XXI, i.e., exigência de licitação
para execução pessoal da contratada pela execução do contrato, salvo autorização
expressa da contratante (prevista no edital e no contrato).
Em face dessa característica, discute-se, na doutrina e na jurisprudência, a
possibilidade da cessão do contrato público, aplicando-se as regras do direito privado. É
3
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 507.
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esse, portanto, o objeto deste estudo: transferência ou cessão dos contratantes no
contrato público.
2 Cessão do contrato administrativo. Subjetividade contratual ativa e passiva do
contrato público. Princípio da legalidade estrita. Doutrina e jurisprudência.
A cessão de contrato constitui-se na substituição de um sujeito (contratante ou
contratado) por outro, como titular da relação contratual. Segundo Carlos Alberto da Mota
Pinto, “a cessão da posição contratual produz uma sucessão a título particular na relação
contratual, isto é, na relação obrigacional complexa emergente de um contrato e não uma
renovatio contractus”4.
O artigo 72 e o 78, inciso VI, da Lei de Licitações, dispõem:
Art. 72 O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das
responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da
obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso,
pela Administração.
Art. 78 Constituem motivos para a rescisão do contrato:
(...)
VI - A subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do
contratado com outro, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem
como a fusão, cisão incorporação, não admitidas no edital e no
contrato.
Para o fim de interpretação dos mencionados dispositivos legais, parte da
doutrina entende que o contrato administrativo é pessoal, sem ser personalíssimo. Isto
significa que a alteração subjetiva da contratada, se feita com anuência e prevista no
edital e no contrato, nenhum prejuízo trará à Administração contratante. Assim, o artigo
72 da Lei de Licitação permite a subcontratação até o limite admitido pelo edital e pelo
contrato, remanescendo incólume a responsabilidade da contratada. O artigo 78, VI, do
mesmo diploma, a seu turno, conduz à licitude da cessão do contrato administrativo,
desde que prevista no edital e no contrato, de conformidade com o quantitativo ali
consignado, cessando a responsabilidade da contratada. Cessão de contrato e
subcontratação são, portanto, conceitos distintos.
4
PINTO. Carlos Alberto da Mota. Cessão de Contrato. São Paulo: Editora Saraiva, 1985, p. 438.
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Marçal Justen Filho destaca que o TCU “mantém uma tradição em reprovar a
cessão de posição contratual, tal como qualquer outra modificação subjetiva no âmbito
das pessoas jurídicas” 5. Mas diverge dessa orientação:
(...) o contrato administrativo brasileiro não se configura como
personalíssimo (excetuadas as hipóteses em que a identidade do
licitante seja o motivo fundamental de sua escolha). Realizada a
licitação, a evolução d atividade empresarial pode conduzir à
necessidade ou ao interesse de produzir-se alteração subjetiva. O que
pode interessar à Administração é a execução exatamente da mesma
proposta que selecionou como vencedora, com todas as garantias
originalmente a si atribuídas. Se houver ampliação dessas garantias,
com a agregação de mais um sujeito para participar, com a agregação
de mais u m sujeito para participar da execução e se ficar evidenciado
que a Administração receberá precisamente o mesmo objeto que fora
ofertado e deverá pagar o mesmo preço obtido na licitação, ficam
vencidos (data vênia) todos os argumentos invocados pelo TCU. Ou
seja, não é possível afirmar que a cessão da posição contratual ou –
muito menos – os casos de reorganização empresarial importariam
uma espécie de contratação direta, sem licitação. Licitação houve e a
Administração selecionou a proposta mais vantajosa, a qual deverá ser
fielmente executada.
Aliás, lembre-se que a Lei permite inclusive a substituição de
responsáveis técnicos, cuja identidade foi reputada essencial para a
habilitação do licitante (art. 30, § 10).
No âmbito de concessão de serviço público, em que as características
pessoas do concessionário são – presume-se muito mais relevantes
do que numa contratação mais simples, é perfeitamente possível a
cessão do contrato, tal como se vê do art. 27 da Lei n. 8987.
Por todos os argumentos, não se pode concordar com a orientação
que vem sendo consagrada na jurisprudência do Colendo TCU6.
Até aqui se tratou da possibilidade de subcontratação (art. 72) e da cessão da
posição da contratada no contrato administrativo (art. 78, IV), restando definido pelo
TCU que, não obstante os entendimentos doutrinários em sentido oposto, a
subcontratação prevista no artigo 72 é apenas parcial e possível somente quando
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 14. ed. São Paulo: Editora
Dialética, 2010, p. 841-842.
6
Ibidem, p. 842.
5
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prevista no edital e no contrato, sendo repelida qualquer forma que transfira, junto com a
parcela contratada, as responsabilidades pela execução do objeto 7.
O impasse que se coloca agora é saber se é juridicamente possível a cessão (ou
sub-rogação) do polo ativo do contrato administrativo. Ou seja, a cessão da
titularidade de contratos entre entes públicos de diferentes esferas da administração.
Não há na lei de licitações nenhum artigo que trate da matéria, pois, como visto,
os artigos 72 e 78, IV, da Lei n. 8.666/93, referem-se exclusivamente à cessão da
titularidade da contratada, e não da titularidade da contratante. De qualquer modo, os
escólios doutrinários acerca do contrato público e das diretrizes de utilização das regras
de direito privado mencionados servem para balizar o enfrentamento da matéria aqui
suscitada. Isso porque a concepção moderna do direito administrativo não adota a teoria
da “legalidade estrita”, exigindo autorização expressa na legislação para a cessão em
cogitação. Marques Neto ensina:
33. Outro argumento que pode-ser-ia esgrimar – a nosso sentir
também sem sucesso – contra a alternativa em tela diria respeito à
inexistência de expressa autorização na legislação para a cessão em
cogitação. Não olvidamos que, no direito público, ao revés do que
ocorre no direito privado, não basta não estar vedado pela norma para
estar permitido. É cediço que, para ser lícito à Administração um
procedimento, deve-se ter na lei clara autorização para tanto. A regra é
incontroversa.
Porém, ninguém imagina que todo e qualquer ato da pública
administração tenha previsão autorizante específica. Para se
apurar a licitude de um procedimento da administração deve-se
ter em vista, por um lado, sua compatibilidade com as regras
vigentes e, por outro, adequação de tal iniciativa à finalidade da
lei 8.
Nesse sentido também se manifestou a Procuradoria-Geral do Estado do Rio de
Janeiro no Parecer n. 22/10-FAG, de 29.10.2010, da lavra do procurador do Estado Dr.
Flávio Amaral Garcia:
Acórdão n. 100/2004-Plenário, TCU, Acórdão 1.748/2004-Plenário, Decisão n. 420/2002-Plenário, Decisão n.
207/1996-Plenário e Acórdão n. 615/2004-2ª Câmara.
8 MARQUES NETO, FLORIANO P. AZEVEDO MARQUES. A cessão do contrato administrativo entre Estado e
Município como alternativa para evitar a interrupção de obras pública. Publicado no BLC - Boletim de Licitações e
Contratos. março/20000. São Paulo.Editora NDJ LTDA, p. 149. (grifou-se).
7
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É fato que a Lei n. 8.666/93 não autorizou expressamente a cessão no
pólo ativo nos contratos administrativos. Mas isso não quer dizer seja
vedado fazê-lo.
Como se sabe, aplicam-se aos contratos administrativos
supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as
disposições de direito privado, conforme expressamente determinado
no art. 54 da Lei n. 8.666/93.
Assim, seriam aplicáveis supletivamente aos contratos administrativos
as normas de direito privado, que admitem, via interpretação
analógica, a cessão da posição contratual utilizando como
fundamento, naquilo que couber, as regras que disciplinam a cessão
de crédito.
Não há porque afastar essa possibilidade no campo do direito
público, momento quando não mais se compreende a ação do
administrador sob o ângulo da legalidade estrita (grifou-se).
E sobre a definição de “legalidade estrita”, o procurador transcreve a orientação
de Binenboim:
A ideia de juridicidade administrativa, elaborado a partir da
interpretação dos princípios e regras constitucionais, passa, destarte, a
englobar o campo da legalidade administrativa, com um dos seus
princípios internos, mas não mais altaneiro e soberano como outrora.
Isso significa que a atividade administrativa continua a realizar-se, via
de regra, (i) segundo a lei, quando esta for constitucional (atividade
secundum legem), (ii) mas pode encontrar fundamento direto na
Constituição, independente ou para além da lei (atividade praeter
legem), ou, eventualmente, (iii) legitimar-se perante o direito, ainda que
contra a lei, porém com fulcro numa ponderação de legalidade com
outros princípios constitucionais (atividade contra legem, mas com
fundamento numa otimizada aplicação da Constituição). 9
Então, deve-se analisar em primeiro plano o caráter pessoal ou não do contrato
público. Como apurado, o caráter pessoal (e até o personalíssimo, exceções previstas
em lei) do contrato público advém da obrigatoriedade da licitação, onde são observadas
as condições pessoais do contratado. É por esse motivo, basicamente, que o TCU
destoa da doutrina para manter a tradição da vedação da cessão do contrato público e
possibilitar a subcontratação – mantendo-se as responsabilidades contratuais da
contratada – em montantes previstos no edital e no contrato. Esse entendimento adotado
pelo TCU só pode ser aplicado quanto à posição do contratado, e não quanto à
BINENBOIM, Gustavo. A Constitucionalização do Direito Administrativo no Brasil: Um inventário de avanços e
retrocessos. Revista de Direito Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n. 13, março/abril/maio, 2008.
9
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Administração Pública contratante, pois a ela não se pode dizer que o contrato é pessoal,
salvo insurgência a ser criada pela própria contratada.
Nessa mesma linha, não há argumento para dizer que a cessão afetaria o
princípio da vinculação ao edital da licitação, se devidamente aceita pela contratada. Na
realidade, nenhuma alteração ocorrerá quanto às condições e cláusulas do contrato a ser
realizado em decorrência da substituição do polo ativo da contratação.
Também não se pode falar em afrontamento ao princípio da isonomia, porque,
por óbvio, esse se refere à relação de competitividade lançada entre as concorrentes da
licitação.
Outro aspecto muito relevante, destacado em excelente artigo elaborado por
Marques Neto10, é o de que a
Lei Federal n. 8.666/93 deu à matéria dos contratos administrativos um
tratamento que, praticamente, uniformizou as diversas esferas da
Administração, ampliando o âmbito de abrangência da legislação de
regência. A indistinção da matéria na lei federal pode ser ilustrada com
a própria definição de Administração Pública por ela talhada, a qual
vem consignada no inc. XI do art. 6º do dito estatuto: (...).
Ainda, prossegue esse autor, o artigo 2º da Lei de Licitações define contrato
administrativo de forma indistinta para todos os órgãos integrantes da Administração
Publica:
Vemos, portanto, que ao tratar dos contratos administrativos, a
legislação hoje vigente introduziu - com novidade em relação ao
regime anterior – um tratamento uniforme e comunicante entre os
ajustes firmados nas diversas esferas do Estado, considerando
como parte da mesma espécie todos os ajustes firmados pelo ente
global – Administração Pública – que definiu de forma ampla,
abarcando todas as esferas da federação.
Assim, ao lume da legislação novel, não nos parece que o fato de
cedente e cessionário pertencerem a distintas esferas administrativas
da federação caracterize fator impeditivo da transferência em cogito,
pois, em última instância, o órgão estadual e administração municipal
integram o mesmo todo para efeitos da Lei n. 8.666/93, v.g. a
Administração Pública. Em outras palavras, a cessão de contratos
entre entes públicos de diferentes esferas da administração em
nada diferirá da cessão entre órgão de uma mesma esfera
MARQUES NETO et al. A cessão do contrato administrativo entre Estado e Município como alternativa para evitar
a interrupção de obras pública. Publicado no BLC - Boletim de Licitações e Contratos, março/2000, São Paulo:
Editora NDJ LTDA.
10
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federativa, devendo a tal hipótese ser dado igual tratamento
(grifou-se).
E conclui:
De outra feita, a cessão de contrato administrativo entre órgãos
públicos tem sido realizada com alguma contumácia no âmbito da
Administração estadual, mormente quando há reestruturações
administrativas e redefinições de competências de entes
integrantes da sua estrutura. Tais transferências de contratos têm
sido admitidas pelo E. Tribunal de Contas quando da apreciação
da regularidade de termos aditivos que lhes dão forma.
Analisando o TC-124.222/033/88, a E. Primeira Câmara proferiu
decisão assim ementada:‘Considerados regulares os termos de
aditamento, o termo de cessão contratual com sub-rogação em direitos
e obrigações e legais as despesas decorrentes, recomendando-se à
origem que celebre as prorrogações de prazo antes de vencido o
prazo contratual’ (DOE de 7.8.90, p. 24 e 25).
Diverso não é o entendimento da Segunda Câmara do TCSP:
Considerado regular o termo de cessão contratual com sub-rogação
em direitos e obrigações e legal a despesa decorrente’ (TC82.869/033/88, DOE de 20.3.91, pp.23, 24 e 25).
Este é também o teor, entre outros, dos Acórdãos proferidos nos TC´s
113.214/033/88 (DOE de 4.9.90, pp. 102 e 103), 89.972/033/88 (DOE
de 17.10.90, pp. 31/33) e TC-22.595/033/88 (DOE de 24.1.95, p.36)
(grifou-se).
E, na parte final de seu artigo, o jurista afirma que a continuidade da obra – em
analogia com princípio da continuidade dos serviços públicos previsto na lei de
concessões (Lei n. 8.987/1995) – não pode sofrer solução de continuidade e, por isso, o
interesse público revela-se na possibilidade legal de se ceder o contrato dentro do âmbito
da mesma Administração Pública (e até mesmo entre membros de diferentes entes da
federação). O que se exige, no entanto, destaca o professor, é a aquiescência dos
implicados (cedente e contratada) e a comprovação da existência de recursos pelo novo
titular do contrato.
O mencionado parecer da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro no
Parecer n. 22/10-FAG, de 29.10.2010, trilha a mesma orientação, dando destaque à
necessidade da motivação que demonstre “que a finalidade pública será atendida com a
alteração, bem como exigindo a concordância do contratado”:
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Não raro as circunstâncias iniciais da contratação são modificadas no
decorrer da execução do contrato.
Assim, muitas vezes ocorrem modificações na estrutura da
Administração Pública, com alteração de competências, ou mesmo
aspectos técnicos ou orçamentários que podem acarretar na mudança
do pólo ativo como forma de melhor atender o interesse público.
Claro que, para tanto, é fundamental a motivação em cada caso
concreto, com a explicitação das razões que acarretem a cessão e
com a demonstração de que a finalidade pública será atendida com
essa alteração subjetiva.
Além disso, como bem alertado pelos pareceristas, indispensável a
concordância do contrato; afinal, trata-se de mudança que não pode
ser imposta unilateralmente.
A viabilidade na cessão do pólo ativo do contrato vem sendo admitida
pela doutrina e pela própria jurisprudência dos Tribunais de Contas.
Contudo, é absolutamente fundamental que, em cada caso concreto,
seja verificado se a motivação é adequada e legítima, bem como se
a finalidade pública será melhor atendida com essa modificação
subjetiva. (Grifos do original).
Com base nesses fundamentos, pode-se afirmar que a cessão da titularidade do
contrato administrativo em favor de outro ente administrativo é consentânea com a Lei de
Licitações, atingindo a consecução do interesse público, que é a ultimação do contrato
público, cuja interrupção poderá causar prejuízos a toda sociedade. Desta feita, é
juridicamente legítima a cessão da titularidade ativa do contrato público, considerando a
aplicação supletiva das regras de direito privado (art. 54 da Lei n. 8.666/1993) e a teoria
geral dos contratos, desde que estejam presentes os seguintes requisitos: a) anuência da
contratada e órgão cedente; b) motivação em cada caso concreto com explicações
técnicas que demonstrem que a finalidade pública será atendida com a alteração
subjetiva e a superveniência dos motivos ensejadores da modificação contratual
pretendida; c) comprovação de que o novo órgão contratante dispõe de recursos
orçamentários para fazer frente à contratação.
BIBLIOGRAFIA DAS OBRAS CITADAS NAS NOTAS DE RODAPÉ.
BINENBOIM, Gustavo. A Constitucionalização do Direito Administrativo no Brasil: Um
inventário de avanços e retrocessos. Revista de Direito Eletrônica sobre a Reforma do
Estado, n. 13, março/abril/maio, 2008.
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BEVILÁQUA, Clóvis. Código civil anotado, vol. 4, Rio de Janeiro: Francisco Alves,1916.
p. 245.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública
e dá outras providências.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
14. ed. São Paulo: Editora Dialética, 2010, p. 841-842.
MARQUES NETO, FLORIANO P. AZEVEDO MARQUES. A cessão do contrato
administrativo entre Estado e Município como alternativa para evitar a interrupção de
obras pública. Publicado no BLC - Boletim de Licitações e Contratos. Março/2000, São
Paulo: Editora NDJ LTDA, p. 149.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil. São Paulo: Saraiva, 2007.
PINTO. Carlos Alberto da Mota. Cessão de Contrato. São Paulo: Editora Saraiva, 1985,
p. 438.
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