ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA É COMPOSTA PELOS SEGUINTES ENTES:
- AUTARQUIAS
- FUNDAÇÕES PÚBLICAS
- SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
- EMPRESAS PÚBLICAS
TAMBÉM DEVE-SE ACRESCENTAR AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS E PERMISSIONÁRIAS DE
SERVIÇOS PÚBLICOS.
DAS ENTIDADES ACIMA CITADAS QUE COMPÕE A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, DESTACAMOS QUE
AS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PÚBLICAS SÃO PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO; AS
DEMAIS, SÃO PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO.
DENTRO DESSE CONTEXTO, VERIFICAREMOS, A SEGUIR, AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO E DAS DE DIREITO PRIVADO.
PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO:
INICIALMENTE, PODEMOS DESTACAR AS DIFERENÇAS EXISTENTES ENTRE A PESSOA JUÍRIDICA DE
DIREITO PRIVADO CRIADA POR PARTICULAR COM A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO
INSTITUÍDA PELO PODER PÚBLICO, VERIFICANDO QUE ESTA ACABA POR SE COLOCAR NUMA
POSIÇÃO INTERMEDIÁRIA, ASSUMINDO ALGUMAS CARACTERÍSTICAS DO REGIME JURÍDICO
PÚBLICO E OUTRAS DO REGIME JURÍDICO PRIVADO.
SÃO CARACTERÍSTICAS DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO INSTITUÍDA POR
PARTICULAR:
ORIGEM NA VONTADE DO PARTICULAR;
FIM GERALMENTE LUCRATIVO;
FINALIDADE DE INTERESSE PARTICULAR;
LIBERDADE DE FIXAR, MODIFICAR, PROSSEGUIR OU DEIXAR DE PROSSEGUIR SEUS PRÓPRIOS FINS;
LIBERDADE DE SE EXTINGUIR;
SUJEIÇÃO A CONTROLE NEGATIVO DO ESTADO OU A SIMPLES FISCALIZAÇÃO.
SÃO CARACTERÍSTICAS DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO CRIADAS PELO ESTADO:
QUANDO O ESTADO CRIA UMA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO, ELA APARECE COM
CARACTERÍSTICAS DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO, TAIS COMO:
SÃO CRIADAS E EXTINTAS PELO PODER PÚBLICO;
O SEU FIM PRINCIPAL NÃO É O LUCRO (SALVO NAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA);
NÃO PODEM SE AFASTAR DOS FINS PARA OS QUAIS FORAM CRIADAS;
SUJEITAM-SE AO CONTROLE POSITIVO DO ESTADO.
MAS, SE AS CARACTERÍSTICAS DO REGIME DE DIREITO PÚBLICO SÃO TAMBÉM UTILIZADOS PELAS
PESSOAS JUÍDICAS DE DIREITO PRIVADO CRIADAS PELO ESTADO, ONDE É QUE ENCONTRA-SE A
DIFERENÇA ENTRE ESTES ENTES COM AS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO?
AS PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENCONTRA-SE NAS PRERROGATIVAS E RESTRIÇÕES PRÓPRIAS DO
REGIME DE DIREITO PÚBLICO, ESPECÍFICOS DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO:
AUTO EXECUTORIEDADE;
POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO E RESCISÃO UNILATERAL DOS CONTRATOS;
IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS,
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA, ETC...
DESTACAMOS, AINDA, QUE NAS RELAÇÕES DAS ENTIDADES DE DIREITO PRIVADO COM A PESSOA
JURÍDICA PÚBLICA QUE A CRIOU, SÃO UTILIZADAS NORMAS DE DIREITO PÚBLICO, PARA MANTER
A VINCULAÇÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA E A DIRETA.
EM RELAÇÃO À ORGANIZAÇÃO E RELAÇÃO COM TERCEIROS, PARA AS PESSOAS JURÍDICAS DE
DIREITO PRIVADO É APLICADO, BASICAMENTE, O REGIME PRIVADO.
POR FIM, CONCEITUAMOS QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONFERE ÀS SUAS PESSOAS
JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO OS MEIOS DE ATUAÇÃO DO DIREITO PRIVADO CONSIDERADOS
MAIS ADEQUADOS PARA A EXECUÇÃO DE DETERMINADAS ATIVIDADES. ENTRETANTO,
SIMULTANEAMENTE, AS SUBMETE, EM PARTE, AO REGIME DE DIREITO PÚBLICO, NA MEDIDA
CONSIDERADA ESSENCIAL PARA A CONSECUÇÃO DE SEUS FINS.
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO:
APÓS A EXPLICITAÇÃO ACIMA FEITA, FÁCIL FICA CARACTERIZAR AS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO
PÚBLICO.
SUAS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS SÃO:
ORIGEM NA VONTADE DO ESTADO;
FINS NÃO LUCRATIVOS;
FINALIDADE DE INTERESSE COLETIVO;
AUSÊNCIA DE LIBERDADE NA FIXAÇÃO OU MODIFICAÇÃO DOS PRÓPRIOS FINS E OBRIGAÇÃO DE
CUMPRIR OS ESCOPOS;
IMPOSSIBILIDADE DE SE EXTINGUIREM PELA SUA PRÓPRIA VONTADE;
SUJEIÇÃO A CONTROLE POSITIVO DO ESTADO.
AINDA DESTACAMOS QUE AS PESSOAS PÚBLICAS TÊM PRATICAMENTE AS MESMAS
PRERROGATIVAS E SOFREM AS MESMAS RESTRIÇÕES QUE OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
DIRETA, AO PASSO QUE AS PESSOAS DE DIREITO PRIVADO SÓ POSSUEM AS PRERROGATIVAS E
SUJEITAM-SE ÀS RESTRIÇÕES PREVISTAS EM LEI.
FEITA ESSAS CONSIDERAÇÕES, VEJAMOS, A SEGUIR, AS FORMAS DESCENTRALIZADAS DE
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS.
AUTARQUIAS
SÃO ENTIDADES ADMINISTRATIVAS AUTÔNOMAS, CRIADAS POR LEI ESPECÍFICA, COM
PERSONALIDADE JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO, PATRIMÔNIO PRÓPRIO E ATIVIDADE ESTATAL
ESPECÍFICA.
A AUTARQUIA É FORMA DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, ATRAVÉS DA PERSONIFICAÇÃO
DE UM SERVIÇO PÚBLICO RETIRADO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. POR ESSA RAZÃO, À
AUTARQUIA SÓ DEVE SER OUTORGADO SERVIÇO PÚBLICO TÍPICO, E NÃO ATIVIDADES
INDUSTRIAIS OU ECONÔMICAS, AINDA QUE DE INTERESSE COLETIVO. PARA ESTAS, A SOLUÇÃO
CORRETA É A DELEGAÇÃO A PARTICULARES OU A EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA.
QUANTO ÀS SUAS CARACTERÍSTICAS, SÃO ELAS APONTADAS EM CONSENSO PELOS
DOUTRINADORES ATUAIS:
CRIAÇÃO POR LEI ESPECÍFICA;
PERSONALIDADE DE DIREITO PÚBLICO;
PATRIMÔNIO PRÓPRIO;
CAPACIDADE DE AUTO-ADMINISTRAÇÃO SOB CONTROLE ESTATAL;
DESEMPENHO DE ATRIBUIÇÕES PÚBLICAS TÍPICAS.
CARACTERES DA AUTARQUIA – SENDO UM PROLONGAMENTO DO PODER PÚBLICO, DEVE
EXECUTAR SERVIÇOS PRÓPRIOS DO ESTADO EM CONDIÇÕES IDÊNTICAS, COM OS MESMOS
PRIVILÉGIOS DA ADMINISTRAÇÃO E PASSÍVEIS DOS MESMOS CONTROLES DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS. O QUE DIVERSIFICA A AUTARQUIA DO ESTADO SÃO OS MÉTODOS
OPERACIONAIS DOS SEUS SERVIÇOS, MAIS ESPECIALIZADOS E MAIS FLEXÍVEIS QUE OS DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA.
CRIAÇÃO DA AUTARQUIA – FAZ-SE ATRAVÉS DE LEI ESPECÍFICA.
PATRIMÔNIO INICIAL – É FORMADO COM A TRANSFERÊNCIA DE BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DA
ENTIDADE MATRIZ, OS QUAIS SE INCORPORAM AO ATIVO DA NOVA PESSOA JURÍDICA.
BENS E RENDAS – SÃO CONSIDERADOS PATRIMÔNIO PÚBLICO, COM DESTINAÇÃO ESPECIAL E
ADMINISTRAÇÃO PRÓPRIA DAS AUTARQUIAS, PARA A REALIZAÇÃO DOS OBJETIVOS LEGAIS.
ORÇAMENTO – É FORMALMENTE IDÊNTICO AO DAS ENTIDADES ESTATAIS.
DIRIGENTES – SÃO INVESTIDOS NOS SEUS CARGOS NA FORMA EM QUE A LEI OU SEU ESTATUTO
ESTABELECER.
CONTRATOS – ESTÃO SUJEITOS A LICITAÇÃO POR EXPRESSA DETERMINAÇÃO DO ARTIGO 1.º, §
ÚNICO, DA LEI N.º 8.666/93, SENDO NULOS QUANDO NÃO A REALIZAREM OU FOR FRAUDADA.
PESSOAL – ESTÃO SUJEITOS AO REGIME JURÍDICO ÚNICO DA ENTIDADE MATRIZ, COMO DISPÕE O
ARTIGO 39, CAPUT, DA CF.
AUTARQUIAS SOB REGIME ESPECIAL:
ANTIGAMENTE,
FAZIA-SE
UNIVERSIDADES
PÚBLICAS,
REFERÊNCIA
QUE
A
AUTARQUIAS
DESFRUTAVAM
DE
ESPECIAIS
UM
TEOR
PARA
DE
REFERIR
ÀS
INDEPENDÊNCIA
ADMINISTRAIVA.
NOS ÚLTIMOS ANOS, COMO FRUTO DA REFORMA ADMINISTRATIVA, SURGIRAM ALGUMAS
AUTARQUIAS QUALIFICADAS SOB REGIME ESPECIAL. SÃO ELAS AS DENOMINADAS AGÊNCIAS
REGULADORAS.
COMO DITO ANTERIORMENTE, AS AGÊNCIAS REGULADORAS SÃO AUTARQUIAS ESPECIAIS,
ULTIMAMENTE CRIADAS COM A FINALIDADE DE DISCIPLINAR E CONTROLAR CERTAS ATIVIDADES.
SÃO EXEMPLOS DE AGÊNCIAS REGULADORAS A ANATEL, ANEEL, ANTAQ, ANTT, ANP.
POR FIM, TORNA-SE IMPORTANTE SER SALIENTADO QUE AS AUTARQUIAS ESPECIAIS, ASSIM
COMO AS AUTARQUIAS, APRESENTAM INDEPENDÊNCIA E AUTONOMIA ADMINISTRATIVA,
INDEPENDÊNCIA FINANCEIRA, AUTONOMIA FUNCIONAL E PATRIMONIAL, ETC.
O QUE DIFERENCIA DAS AUTARQUIAS COMUNS É QUE SEUS DIRIGENTES SÃO INVESTIDOS EM
SEUS CARGOS POR UM PRAZO CERTO, MANDATO FIXO.
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
EM RIGOR, AS CHAMADAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS SÃO PURA E SIMPLESMENTE AUTARQUIAS.
ENTRETANTO, AS FUNDAÇÕES PÚBLICAS PRESTAM-SE À REALIZAÇÃO DE FINS SOCIAIS, TAIS
COMO, EDUCAÇÃO, CULTURA E PESQUISA.
PODEMOS DEFINIR A FUNDAÇÃO PÚBLICA COMO ENTE PÚBLICO, DOTADO DE PERSONALIDADE
JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO, DESTINADO, POR LEI, AO DESEMPENHO DE ATIVIDADES DO
ESTADO NA ORDEM SOCIAL, COM CAPACIDADE DE AUTO ADMINISTRAÇÃO E MEDIANTE
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
ENTIDADES PARAESTATAIS
SÃO PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO, CUJA CRIAÇÃO É FEITA POR LEI ESPECÍFICA, COM
PATRIMÔNIO PÚBLICO OU MISTO, PARA REALIZAÇÃO DE ATIVIDADES, OBRAS OU SERVIÇOS DE
INTERESSE COLETIVO, SOB NORMAS E CONTROLE DO ESTADO.
A PALAVRA PARAESTATAL INDICA QUE SE TRATA DE ENTE DISPOSTO AO LADO DO ESTADO, PARA
EXECUTAR COMETIMENTOS DE INTERESSE DO ESTADO, MAS NÃO PRIVATIVOS A ELE.
ENQUANTO AS AUTARQUIAS DEVEM REALIZAR ATIVIDADES PÚBLICAS TÍPICAS, AS ENTIDADES
PARAESTATAIS PRESTAM-SE A EXECUTAR ATIVIDADE IMPRÓPRIAS DO PODER PÚBLICO, MAS DE
UTILIDADE PÚBLICA, DE INTERESSE DA COLETIVIDADE.
O OBJETO DAS ENTIDADES PARAESTATAIS É, NORMALMENTE, A EXECUÇÃO DE UMA ATIVIDADE
ECONÔMICA EMPRESARIAL, MAS PODE SER TAMBÉM UMA ATIVIDADE NÃO ECONÔMICA DE
INTERESSE COLETIVO, OU MESMO, UM SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA DELEGADO PELO ESTADO.
ESPÉCIES DE ENTIDADES PARAESTATAIS
EMPRESAS PÚBLICAS – SÃO PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO CRIADAS POR LEI
ESPECÍFICA, COM CAPITAL EXCLUSIVAMENTE PÚBLICO, PARA REALIZAR ATIVIDADES DE INTERESSE
DA ADMINISTRAÇÃO INSTITUIDORA NOS MOLDES DA INICIATIVA PARTICULAR, PODENDO
REVESTIR QUALQUER FORMA E ORGANIZAÇÃO EMPRESARIAL. SÃO GERALMENTE DESTINADA À
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS INDUSTRIAIS OU ATIVIDADES ECONÔMICAS EM QUE O ESTADO TENHA
INTERESSE OU CONSIDERE CONVENIENTE À COLETIVIDADE.
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA – SÃO PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO, COM
PARTICIPAÇÃO DO PODER PÚBLICO E DE PARTICULARES NO SEU CAPITAL E NA SUA
ADMINISTRAÇÃO.
REVESTEM A FORMA DE EMPRESAS PARTICULARES, ADMITEM LUCRO E REGEM-SE PELAS
NORMAS DAS SOCIEDADES ANÔNIMAS.
SÃO ESPÉCIES DO GÊNERO PARAESTATAL, PORQUE DEPENDEM DO ESTADO PARA SUA CRIAÇÃO, E
AO LADO DO ESTADO DESEMPENHAM AS ATRIBUIÇÕES DE INTERESSE PÚBLICO QUE LHES FOREM
COMETIDAS.
O OBJETO DESTA ESPÉCIE DE ENTIDADE PARAESTATAL TANTO PODE SER UM SERVIÇO PÚBLICO
COMO UMA ATVIDADE ECONÔMICA EMPRESARIAL.
A SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA NÃO ESTÁ SUJEITA A FALÊNCIA, MAS SEUS BENS SÃO
PENHORÁVEIS E EXECUTÁVEIS E A ENTIDADE PÚBLICA QUE A INSTITUIU RESPONDE
SUBSIDIARIAMENTE, PELAS SUAS OBRIGAÇÕES.
SERVIÇOS DELEGADOS A PARTICULARES
PRMEIRAMENTE, CABE DESTACAR A DIFERENÇA ENTRE OUTORGA E DELEGAÇÃO.
A OUTORGA DE SERVIÇO PÚBLICO OU UTILIDADE PÚBLICA É FEITA ÀS AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES
PÚBLICAS E ÀS ENTIDADES PARAESTATAIS, POIS QUE A LEI, QUANDO AS CRIA, JÁ LHES TRANSFERE
A TITULARIDADE E EXECUÇÃO DOS RESPECTIVOS SERVIÇOS.
JÁ A DELEGAÇÃO É UTILIZADA PARA O TRANSPASSE DE EXECUÇÃO DE SERVIÇOS À PARTICULARES,
MEDIANTE REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE DO PODER PÚBLICO.
A DELEGAÇÃO PODE SER FEITA SOB TRÊS MODALIDADES DISTINTAS:
CONCESSÃO – É A DELEGAÇÃO CONTRATUAL DA EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS, NA FORMA
AUTORIZADA E REGULAMENTADA PELA ADMINISTRAÇÃO.
PELA CONCESSÃO, O PODER CONCEDENTE NÃO TRANSFERE PROPRIEDADE ALGUMA AO
CONCESSIONÁRIO. DELEGA APENAS A EXECUÇÃO DO SERVIÇO, NOS LIMITES E CONDIÇÕES LEGAIS
OU CONTRATUAIS.
O SERVIÇO, APESAR DE CONCEDIDO, CONTINUA SENDO PÚBLICO.
OS SERVIÇOS CONCEDIDOS DEVEM SER REGULAMENTADOS PELO PODER PÚBLICO, COM O FIM DE
SE ATENDER O INTERESSE DA COLETIVIDADE.
A CONCESSÃO É REALIZADA ATRAVÉS DE CONTRATO, O QUAL ACABA POR DEFINIR O OBJETO DA
CONCESSÃO, DELIMITA A ÁREA, FORMA E TEMPO DA EXPLORAÇÃO, BEM COMO, ESTABELECE
DIREITOS E DEVERES DAS PARTES E DOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS.
AO PODER PÚBLICO CABERÁ A FISCALIZAÇÃO DO SERVIÇO CONCEDIDO, OBSERVANDO SUA
REGULARIDADE E BOA EXECUÇÃO PERANTE OS USUÁRIOS.
NO PODER DE FISCALIZAÇÃO ESTÁ IMPLÍCITO O DE INTERVENÇÃO PARA REGULARIZAR O SERVIÇO
QUANDO ESTIVER SENDO PRESTADO DE FORMA DEFICIENTE AOS USUÁRIOS OU OCORRER SUA
INDEVIDA PARALISAÇÃO.
PODE AINDA O PODER PÚBLICO PRATICAR A ENCAMPAÇÃO, OU SEJA, A RETOMADA COATIVA DO
SERVIÇO, POR MOTIVO DE INTERESSE PÚBLICO. NÃO PODE O CONCESSIONÁRIO OPOR-SE À
ENCAMPAÇÃO. SEU DIREITO LIMITA-SE APENAS À INDENIZAÇÃO.
O SERVIÇO CONCEDIDO DEVE SER REMUNERADO POR TARIFA.
PERMISSÃO – SERVIÇOS PERMITIDOS SÃO TODOS AQUELES EM QUE A ADMINISTRAÇÃO
ESTABELECE OS REQUISITOS PARA SUA PRESTAÇÃO AO PÚBLICO E, POR ATO UNILATERAL,
PERMITE A EXECUÇÃO POR PARTICULARES QUE DEMONSTRAREM CAPACIDADE PARA SEU
DESEMPENHO.
SÃO ATRIBUTOS DA PERMISSÃO A UNILATERALIDADE, A DISCRICIONARIEDADE E A PRECARIEDADE.
A PERMISSÃO, POR SUA NATUREZA, PRESTA-SE À EXECUÇÃO DE SERVIÇOS OU ATIVIDADES
TRANSITÓRIAS, OU MESMO PERMANENTES, MAS QUE EXIJAM FREQUENTES MODIFICAÇÕES PARA
ACOMPANHAR A EVOLUÇÃO DA TÉCNICA OU AS VARIAÇÕES DO INTERESSE PÚBLICO.
SALIENTA-SE, POR FIM, QUE SERVIÇO PERMITIDO É SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA.
AUTORIZAÇÃO – SÃO SERVIÇOS AUTORIZADOS PELO PODER PÚBLICO, POR ATO UNILATERAL,
PRECÁRIO E DISCRICIONÁRIO, CONSENTIDO NA EXECUÇÃO POR PARTICULAR PARA ATENDER A
INTERESSES COLETIVOS.
SÃO
SERVIÇOS
DELEGADOS
E
CONTROLADOS
PELA
ADMINISTRAÇÃO
AUTORIZANTE,
NORMALMENTE SEM REGULAMENTAÇAÕ ESPECÍFICA, E SUJEITOS. EX.: SERVIÇOS DE TÁXI, DE
GUARDA PARTICULAR, ETC.