A REVISÃO ADMINISTRATIVA E A REFORMATIO IN PEJUS
Vinicius de Paula Rezende*
RESUMO
O artigo em questão visa assegurar ao administrado a verdadeira ampla defesa e
contribuir para o fortalecimento do próprio Estado de Direito democrático.
Especificamente, objetiva-se demonstrar que, ante os princípios da verdade material
e da razoabilidade, a revisão administrativa pode alterar a decisão emitida por meio
de sentença judicial. Assim, com o estudo em tela, almeja-se compreender que a
Administração, por meio do processo revisional, poderá beneficiar o administrado,
modificando deliberação condenatória da Jurisdição. A justificativa do debate
consiste na revelação das conseqüências da revisão de lide administrativa
sancionatória, que foi objeto de processo judicial. A metodologia desenvolvida
utilizou a pesquisa teórico-bibliográfica, com o método dedutivo e técnica de análise
textual, visto que se discutiu conceitos gerais a fim de se alcançar conclusões
específicas. O resultado foi o embate entre o princípio da segurança jurídica e o
princípio da verdade material, optando-se pela razoabilidade, com a relativização da
coisa julgada.
Área do conhecimento: Ciências Sociais Aplicadas
Palavras chaves: revisão administrativa – coisa julgada judicial – razoabilidade
1- Noções Preliminares:
Inicialmente, faz-se mister, nesta presente introdução, festejar a edição da
lei federal n.º 9.784/99, a qual prescreve normas sobre o processo administrativo.
Este estatuto consolidou a noção segundo a qual “... há processualidade em todo
*
Acadêmico da Faculdade de Direito Prof. Jacy de Assis da Universidade Federal de Uberlândia – MG
exercício de uma função...” (MEDAUAR, 1993, p. 20), confirmando a existência de
uma "processualidade ampla" (MEDAUAR, 1998, p. 192).
"... num Estado Social e Democrático de Direito, o processo administrativo
seja mesmo o conceito central do Direito Administrativo, ocupando o espaço que foi
reservado durante muito tempo ao ato administrativo." (MELLO, 2002, p. 84),
inclusive neste mesmo sentido a moderna doutrina italiana e alemã.
A vontade do Estado somente se realiza validamente por meio da relação
processual, a qual resulta na edição de um ato legislativo, jurisdicional ou
administrativo, devido aos dois infra mencionados fundamentos.
O primeiro confere à atividade estatal a noção de função1, ou seja,
concebe-a como "exercício, no interesse de terceiro, de um poder que se dispõe
exclusivamente para os efeitos de cumprir um dever de atender determinada
finalidade legalmente estabelecida." (SUNFELD, 1987, p. 66)
O segundo motivo consiste em entender esta referida atuação como "atos
unilaterais que invadem a esfera jurídica dos indivíduos..." (SUNFELD, 1987, p. 6667)2
Na específica formação da vontade funcional da Administração "... o
agente é mero intermediário entre a lei e o ato, necessário apenas para que uma
vontade abstrata (a da lei) se concretize (no ato) ..." (SUNFELD, 1987, p. 67)
Neste diapasão, ressalte-se que na esfera administrativa existe o deverpoder de autotutela. Esta prerrogativa advém da hierarquia (visto que a
Administração se estrutura ante a relação superior-subornidado) e do princípio da
1
2
Sempre conveniente lembrar-se que a Administração Pública recebeu prerrogativas do ordenamento, a fim de
perseguir e assegurar o interesse público.
Ao contrário dos atos privados unilaterais, como as doações, cujos efeitos somente refletem sobre terceiros, se
estes manifestarem sua anuência.
supremacia do interesse público (o qual consiste na preponderância dos objetivos
públicos sobre os desejos do particular)3.
Assim, fundamentado na autotutela4, o administrador tem o dever de rever
seus atos, em razão do mérito, revogando-os e em virtude da legalidade,
convalidando-os se possível ou os invalidando5.
Também por força desta posição de supremacia do interesse público
e- em conseqüência- de quem o representa na esfera administrativa,
reconhece-se à Administração a possibilidade de revogar os próprios
atos inconvenientes ou inoportunos, conquanto dentro de certos
limites, assim como o dever de anular os atos inválidos que haja
praticado. (MELLO, 1999, p. 55)
Por fim, como questão preliminar e necessária ao assunto, traz-se a baila,
com o fim de iluminar a polêmica, os princípios da verdade material, da razoabilidade
e do devido processo legal.
A verdade material concebe-se como o dever de a Administração buscar
a verdade dos fatos no mundo real, não se fundamentando somente nas alegações,
apresentadas pelas partes6.
A razoabilidade7 consiste em aceitabilidade do ato dentro dos padrões
normais, exigindo uma motivação coerente. A mesma constitui-se de três elementos:
adequação entre meios e fins (racionalidade entre os instrumentos usados e os
objetivos buscados); necessidade-exigibilidade da medida (inexistência de meios
3
"O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral do Direito inerente a
qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência." (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo. 9º ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 55)
4
"... é poder que tem a Administração de fiscalizar os próprios atos editados, mantendo-os legais, oportunos,
convenientes, desfazendo-os em caso contrário." (CRETELA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo.
Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 309)
5
Vide súmulas do STF 346 e 473.
6
"Isto significa que o Poder Público não está adstrito a apreciar a relação jurídico-administrativa por meio do
conteúdo trazido aos autos pelos interessados..." (MELLO, Shirlei Silmara de Freitas. Tutela Cautelar no
Processo Administrativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 129)
7
"Do mesmo modo, é a razoabilidade que vai guiar a necessária ponderação que se deve fazer na aplicação
simultânea de princípios na solução de questões de direito." (MELLO, Shirlei Silmara de Freitas. Tutela
Cautelar no Processo Administrativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 105)
menos gravosos) e proporcionalidade em sentido estrito (busca a legitimidade do
ato, pois pondera os ônus e os benefícios).
O devido processo legal8, em linhas gerais, revela-se como o dever de se
garantir aos administrados o contraditório e a ampla defesa, sempre que exista
possibilidade de interferência no patrimônio dos mesmos. Na defesa ampla inclui-se
o encargo processual de se produzir provas, mesmo em momento posterior a
decisão administrativa, e o direito de audiência.
“Não se exige que a Administração instale processo todas as vezes
que pretenda agir – mas que a ele se submeta, desde que
cumpridamente requerido pelo particular. (...) Porém, casos há em
que o processo é da essência da prática do provimento
administrativo,
tornando-se
requisito
obrigatório
para
sua
regularidade.” (MOREIRA, 2003, p. 262)
2- Da revisão administrativa:
Este instituto foi prescrito no art. 65 da lei federal n.º 9.784/99, embora
sua possibilidade já fosse prevista na lei federal n.º 8.112/91, que estabeleceu o
regime jurídico dos servidores públicos federais.
A revisão administrativa9 consiste em requerimento deflagrador de novo
processo administrativo, e não recurso10, que visa o desfazimento de ato
8
“... significa o conjunto de garantias que lhes são propiciadas para tutela de posições jurídicas ante a
Administração (...) O devido processo legal desdobra-se, sobretudo, nas garantias do contraditório e ampla
defesa, aplicadas ao processo administrativo.” (MEDAUAR, Odete. A Processualidade no Direito
Administrativo. São Paulo: RT, 1993, p. 83)
9
"A revisão é o caminho para que a Administração possa desfazer o ato ilegal ou injusto, seja porque a
autoridade aplicou mal o direito ao fato, seja porque a instauração processual se revestiu de vício, foi
incompleta ou mesmo deficiente." (CRETELA, JÚNIOR, José. Lições de Direito Administrativo. São Paulo:
Símbolo S.A. Industrias Gráficas, 1920)
10
"Não se trata propriamente de um recurso em sentido estrito, mas de um novo exame à luz de informações
recentes, concretas e relevantes ao ponto de demonstrar o erro ou o desvio ocorridos quando da prolação da
sanção original." (MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo: Princípios Constitucionais e a lei
9.784/1999. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 339)
administrativo deliberativo, proferido em processo administrativo findo, tendo em
vista que ocorreu ilegalidade na prolação da referida decisão.
Não obstante a nacional confusão terminológica11, “Cuida-se de recurso
administrativo, porque o recorrente formula a pretensão de ver cancelado o ato
punitivo.” (CARVALHO FILHO, 2001, p. 301). “A revisão se qualifica como recurso
deflagrador, porque ao ser formulado o pedido revisional ocorre a instauração de
novo processo administrativo.” (CARVALHO FILHO, 2001, p. 302)
Na doutrina estrangeira também há falta de compreensão sobre a
natureza jurídica do instituto. "Es um recurso excepcional y se interpone por motivos
fundados em hechos objetivos." (FORINI, 1968, p. 1.031) e "Puede interponerse este
recurso – por uma sola vez – hasta diez años desde la fecha de natificación de la
resolución condenatoria que lo motiva." (BIELSA, 1966, p. 514)
Contudo, a revisão instaura um novo processo administrativo, pois tem
como objeto a decisão final e o recurso constitui um pedido de reexame no interior
do mesmo processo. Com a primeira não pode ocorrer reformatio in pejus e com o
segundo é possível, nos termos respectivamente, do art. 65, parágrafo único e art.
64, parágrafo único da lei 9.784/99.
Com efeito, se o recurso apresenta-se como instrumento de
rediscussão de decisão integrante de um dado do processo
administrativo, representando, portanto, um instrumento interno do
processo à mão do administrado, a revisão é forma de reapreciação
de processo em si, sobre o qual incidem fatos novos que possam
interferir a decisão administrativa terminativa, ou ainda, sujeita a
circunstâncias relevantes que possam interferir na sanção aplicada.
(FIGUEIREDO, 2003, p. 257-258)
11
Sobre a revisão " ... tem caráter de recurso." (MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São
Paulo: Malheiros, 1998, p. 556)
Compreendida esta distinção, analisam-se o cabimento, os pressupostos
e o fundamento da revisão administrativa.
Nos termos da lei, somente as deliberações em processos administrativos
sancionadores12 podem ser objeto da revisão administrativa, a qual se inicia por
requerimento do punido, ou de seus familiares, ou ex-officio pela própria
Administração, desde que preenchidos certos pressupostos.
Os pressupostos13 são a novidade de certo fato, a relevância de
circunstância e a inadequação entre a punição e o motivo.
Fatos novos são aqueles não levados em consideração no processo
original de que resultou a sanção por terem ocorrido a posteriori. (...)
Do exposto, não é difícil notar que, se um fato já existia ao momento
em que tramitava o processo original, mas, por qualquer razão, não
foi levado em conta na apreciação global do processo, ... não se
pode considerar o evento como fato novo. O pedido revisional, por
isso, deve ser indeferido. (CARVALHO FILHO, 2001, p. 304)
Todavia, em que pese o mencionado entendimento, os fatos posteriores
não podem alterar a decisão, pois esta foi legal e embasada em evento realmente
ocorrido. Não há relevância e razoabilidade para a revisão se o fato, gerador da
sanção, ocorreu, mas se modificou, surgindo fato novo.
Melhor compreender como novo o "... que não foi apresentado, não o que
foi elaborado depois." (SANTOS, 1993, p. 624). O fato novo deve ser entendido
12
13
Os processos administrativos se classificam em: "não punitivos ou não sancionadores e punitivos ou
sancionadores" (MELLO, Shirlei Silmara de Freitas. Tutela Cautelar no Processo Administrativo. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 129). Os processos com objeto punitivo podem ser classificados em “...
internos e externos. Os primeiros são instaurados em face da relação Administração-servidor público e
decorre da hierarquia e do dever de disciplina existentes na Administração Pública, destacando-se que
sempre se estará diante de relação de trabalho subordinado.... Já os últimos derivam da relação
Administração-administrado, sendo inexistente qualquer relação de trabalho subordinado entre ambos. Os
processos externos se originam do poder de polícia geral de que é dotada a Administração...” (CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2001, p. 30)
"A revisão do processo administrativo tem como pressuposto a alegação de erro de fato ou de direito."
(CRETALA JÚNIOR, José. Dicionário de Direito Administrativo. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p.
477)
como contemporâneo a sanção, mas não trazido ao processo administrativo, por
algum motivo.
A noção de circunstância relevante "... leva em conta não o tempo, mas a
importância do fato para chegar-se à revisão da sanção ..." (CARVALHO FILHO,
2001, p. 305)
A inadequação se interpreta como “não deveria ter sido aplicada a sanção
... ou a sanção deveria ter sido aplicada com graduação mais leve.” (CARVALHO
FILHO, 2001, p. 305). Esta ausência de adequação fere a razoabilidade e o “..
princípio da adequabilidade probatória, segundo o qual é preciso que tais elementos
sejam efetivamente justificadores da conclusão de que a aplicação da sanção se
afigurou inadequada.” (CARVALHO FILHO, 2001, p. 305)
Embora exista fato novo ou circunstância relevante, se não houver
desproporção entre a medida e o evento, não pode ocorrer a revisão administrativa.
Em síntese, será possível a revisão:
"...quando os fatos no contraditório não corresponderem a decisão
imposta; quando outras provas puderem ser aduzidas em favor da
verdade jurídica; quando a decisão comprovadamente baseou-se em
documentos falsos ou provas inadequadas; quando a decisão
contrariar texto expresso em lei." (FRANCO SOBRINHO, 1979, p.
293)
Cumpre salientar que o administrador, após analisar a presença destes
verdadeiros pressupostos processuais de validade, poderá indeferir a revisão sem
analisar o mérito, ante a falta de quaisquer destes requisitos.
Concluindo, com clareza:
Por meio do pedido de revisão o que se pretende é alterar a situação
jurídica
decorrente
de
uma
decisão
definitiva
no
âmbito
administrativo, mas em função do surgimento ou da descoberta de
fatos novos, de novas provas, que justifiquem a modificação
pretendida. (DALARI, 2001, p. 191)
O fundamento da revisão revela-se na autotutela e no próprio postulado
da supremacia do interesse público, tendo em vista que a administração, enquanto
função, consiste em atividade, a qual visa o bem comum. O maior objetivo é verificar
se supostos infratores realmente são culpados, pois não há qualquer interesse
público em se aplicar punição em inocentes.
Por último, sobre este instituto, ressalta-se que a procedência da revisão
gera um desfazimento do ato administrativo revisto. Desta maneira, como a
autoridade revisora verificou a inadequação, considera-se que o ato anteriormente
editado no processo sancionatório, foi ilegal, pois aplicou sanção indevida.
A revisão promove, neste sentido, uma invalidação, ou anulação,14 da
decisão proferida a priori, haja vista que a mesma, conforme comprovado ante ao
novo fato ou a circunstância relevante, foi aplicada em contrário ao ordenamento
jurídico.
"Por meio da revisão, julgada procedente, ficará sem efeito a penalidade
imposta, restabelecendo-se todos os direitos por ela atingidos" (CRETELA JÚNIOR,
1978, p. 477)
O provimento da revisão anula a pena disciplinar e restaura o status
quo ante, reposto o funcionário na situação anterior, restabelecendose todos os direitos por ela atingidos. Os efeitos da revisão são ex
tunc, operando preteritamente, para reparação do patrimônio jurídico
ofendido. (TÁCITO, 1956, p. 412)
14
"A anulação é, em suma, um dever do órgão estatal, ou para empregarmos a terminologia de Santi-Romano,
um poder-dever que surge toda vez que se lhe depare uma ilegalidade ..." (REALE, Miguel. Revogação e
Anulamento do Ato Administrativo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p. 80)
Com a
inadequação devido a comprovação de novos fatos, ou a
verificação de circunstância relevante, a deliberação revista configura-se como
ilegal, porque o real motivo do ato não foi o seu suporte.
Assim, o ato revisto é nulo, ou seja, possui um vício insanável, visto que o
motivo no qual se embasou não correspondia a verdadeira realidade. A decisão
carecia de seu correto pressuposto de validade objetivo15.
3- Da coisa julgada:
Ab initio, com tradicional magnitude, a definição
16
do instituto, o qual
consiste na “imutabilidade que adquire a prestação jurisdicional do Estado, quando
entregue definitivamente” (MARQUES, 2003, p. 517)
Ante a explicação, sem retoque, verifica-se que a res iudicanda torna-se
res iudicata, com força e autoridade de lei especial, regulando definitivamente a
situação conflituosa, nos termos do art. 468 CPC.
“A coisa julgada trata-se de exigência de ordem pública e do bem comum,
a fim de que a tutela jurisdicional entregue se torne estável, segura e de absoluta
indeclinabilidade...” (MARQUES, 2003, p. 517). Logo, seu fundamento revela-se
precipuamente político17.
“Decorrido o biênio sem a propositura da rescisória, há coisa
soberanamente julgada, o que se verifica depois de transitada em julgado decisão
declarando improcedente a rescisória.” (MARQUES, 2003, p. 533)
15
Em sentido contrário “A revisão não é um pedido de anulação da decisão proferida anteriormente; não se alega
vício jurídico naquela decisão anterior. O que se alega é a inadequação ou inconveniência da manutenção da
penalidade imposta. Trata-se portanto, claramente, de matéria de mérito. Por essa razão, a denegação da
revisão, em princípio, não comporta exame pelo poder Judiciário, salvo se ela mesma apresentar algum vício
jurídico ...” (DALARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Processo Administrativo. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 191)
16
Coisa julgada não é o efeito do julgamento final, mas qualidade desses efeitos. A coisa julgada consiste em
irrevogabilidade dos efeitos do pronunciamento jurisdicional.
17
“Incertas ficariam as relações sociais, com a possibilidade de perpetuação dos litígios, se as decisões
jurisdicionais não adquirissem a característica de definitividade.” (SANTOS, Ernane Fidélis dos. Manual de
Direito Processual Civil. 6ª ed. Revista, atualizada e ampliada. Saraiva: São Paulo, 1998, v.1, p. 528)
No entanto, a lei federal n.º 9.784/99 prescreveu que a revisão poderá
ocorrer a qualquer tempo. "Ao fixar a referida garantia, a lei, por via de
conseqüência, está afirmando ser imprescritível a pretensão administrativa de
revisão do ato punitivo, não podendo a Administração eximir-se de apreciar esse tipo
de pedido sob a alegação de decurso de prazo.” (CARVALHO FILHO, 2001, p. 303)
Assim, a revisão administrativa, por ser possível somente em específicos
casos, poderia, em tese, promover a desconstituição da coisa julgada jurisdicional e
gerar a relativização da mesma ?
Uma resposta mais rápida, superficial e conservadora seria negativa.
Contudo, no intuito da reflexão, percebe-se um confronto aparente de princípios. A
favor da coisa julgada, vista como imutabilidade e indiscutibilidade da sentença,
verifica-se a segurança jurídica. Considerando a possibilidade de revisão sobre
questão já transitada em julgado no Juízo, surge a verdade material e a
razoabilidade.
Conforme explanado, a revisão administrativa possui como causa
imediata a autotutela e como causa mediata, o próprio princípio da supremacia do
interesse público. A mesma possui ressonância com a verdade real, o bom senso do
julgados administrativos e sobremaneira, com o princípio do devido processo legal18.
Entre a segurança jurídica e o devido processo legal, prefere-se o
segundo com fundamento na razoabilidade. Neste caso, o interesse público de
maior relevância constitui-se na possibilidade de invalidação de ato ilegal, a qual se
sobrepõe a política da certeza jurídica.
Punir somente para não se relativizar a coisa julgada fere não somente a
Constituição, aniquila a razão de ser do Estado de Direito, no qual todos, inclusive o
Poder Público tem o dever de fazer cumprir o ordenamento.
18
O “princípio do due process of law caracteriza-se pelo trinômio vida-liberdade-propriedade, vale dizer, temse o direito de tutela àqueles bens da vida em seu sentido mais amplo e genérico.” (NERY JÚNIOR, Nelson.
Princípio do Processo Civil na Constituição Federal. 4ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 30)
Mutatis mutandi, a revisão criminal que se assemelha a revisão
administrativa, por possuírem como objeto um processo punitivo, também pode ser
promovida a qualquer tempo19.
Enfim20, não “é lícito entrincheirar-se comodamente detrás da barreira da
coisa julgada e, em nome desta, sistematicamente, assegurar a eternizarão de
injustiças, de absurdos, de fraudes ou de inconstitucionalidade. (DINAMARCO,
2003, p.32-33)
Não obstante a majoração da sanção em revisão revelar-se proibida, pois
“neste caso, sobressai-se a prevalência do princípio da segurança jurídica.”
(FIGUEIREDO, 2003, p. 258)
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CRETELA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense,
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1978.
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Gráficas, 1920.
19
“Pouco importa esteja o réu cumprindo pena, que já a tenha cumprido, haja ou não ocorrido causa extintiva da
punibilidade. A finalidade da revisão não é apenas evitar o cumprimento de uma pena imposta injustamente,
mas, precipuamente, a de corrigir uma injustiça, restaurando-se assim, com a rescisão do julgado, o status
dignitatis do condenado.” (TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. 21ª ed., São Paulo:
Saraiva, 1994, v. 4.)
20
“Existe, porém outro tipo de sentença que ainda que não contrária expressamente a direito, consagra violação
a direito subjetivos. Correspondem às sentenças injustas (...) Nesse caso, pode-se relativizar a garantia
constitucional da coisa julgada apelando-se para as regras destinadas à solução dos conflitos constitucionais
...” DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Considerações sobre a Desconstituição e Relativização da Coisa
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DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Considerações sobre a Desconstituição e
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