AS MUDANÇAS RECENTES DE CONCEPÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO
PÚBLICA DO SETOR AGRÍCOLA EM PERNAMBUCO: UMA ANÁLISE DA
AGENCIA DE DEFESA E FISCALIZAÇÃO AGROPECUÁRIA
[email protected]
Apresentação Oral-Instituições e Desenvolvimento Social na Agricultura e Agroindústria
MARIA DO SOCORRO ANSELMO SILVA; TALES VITAL; ROMILSON MARQUES
CABRAL.
UFRPE, RECIFE - PE - BRASIL.
As mudanças recentes de concepção dos modelos de gestão pública do
Setor Agrícola em Pernambuco: Uma análise da Agencia de Defesa e
Fiscalização Agropecuária
Grupo de Pesquisa: Instituições e Desenvolvimento Social na Agricultura e
Agroindústria.
Resumo
Este trabalho analisa as mudanças ocorridas na Secretaria da Agricultura e Reforma
Agrária de Pernambuco, a partir das reformas administrativas ocorridas no período 19992007, que resultou na criação da Agência de Defesa e Fiscalização Agropecuária de
Pernambuco (ADAGRO). A questão que permeia a análise está ligada à configuração do
atual modelo de gestão da Agência, na perspectiva de seus dirigentes. A metodologia usada
foi uma pesquisa do tipo qualitativa, com a realização de 08 entrevistas com os dirigentes e
principais tomadores de decisão da ADAGRO, para identificar as características do modelo
de gestão. Como resultado verificou-se que a ADAGRO possui um modelo híbrido de
gestão, combinando características dos três modelos de gestão analisados. Em relação à
estrutura é patrimonialista, função da centralização das decisões nas mãos de seu gestor
principal. É burocrática em função do grau de formalismo (regras, normas e um aparato
legal), a que estão submetidas suas atividades. É considerada gerencial quanto às
estratégias, na medida em que faz uso de instrumentos que permitem maior participação
dos servidores nos seus processos de trabalho. Verificou-se no quotidiano da ADAGRO
que ela é uma instituição que trabalha mais por processos e menos por produtos,
característica de uma administração gerencial. Neste sentido a preocupação está muito
mais centrada no volume das ações realizadas do que com os resultados efetivamente
alcançados.
Palavras-chaves: (1) Modelos de Gestão (2) Administração Pública (3) Agências
Executivas
Abstract
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Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
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This text analyze the changes that happened in Agriculture Secretariat and The Agrarian
Reformation of Pernambuco State, focusing on the administrative reforms that occurred
there from 1999 to 2006 and which end up with the creation of ADAGRO. The question is
taken into account for this analysis is the format of Agencie current model of management
under the perspective of its directors. The methodology used was a qualitative research,
with the realization of eight interviews with main directors of ADAGRO, to identify the
model of management characteristics. It was firstly observed that ADAGRO has a hybrid
model of management, combining characteristics of three models of management
analyzed. Considering the structure, it is patrimonial once decisions are in the main
manager’s hand. Regarding formality (rules, norms and legal apparatus) to which
ADAGRO activities are submitted to, it is bureaucratic. It is considered managemental in
relation to strategies that are being used that allow a greater participation of employees in
its working processes. Concerning the third question it was observed in ADAGRO’s daily
life that it is an institution that works more on process than on product, which is a
characteristic of managemental administration. Thus, its concern with results is much more
focusing the volume of actions carried out than the results actually reached.
Key Words: (1) Public Administration. (2) Executive Agencies. (3) Management
Models.
INTRODUÇÃO
As reformas do Aparelho do Estado, freqüentemente realizadas pelos governos, não
passam incólumes na sociedade. Elas provocam mudanças, não apenas na configuração da
máquina pública, mas, sobretudo, nas políticas públicas conduzidas pelo Estado. A
adequação da máquina pública ocorre, na maioria das vezes, através de criação, extinção,
fusão e incorporação de órgãos. No caso brasileiro, desde 1930, as reformas
administrativas foram utilizadas como elemento estratégico de dinamização da economia.
A década de setenta, do século XX, foi determinante para uma nova configuração
do papel do Estado. As reformas conduzidas pelos governos Reagan (EUA) e Teacher
(Inglaterra) ganham simpatias em escala mundial cujo foco é a redução do tamanho do
Estado, transferindo parte da sua atuação - a produção de bens e serviços - para o mercado.
Essas transformações aportam no Brasil, sobretudo, durante o Governo Collor de Mello
(1990-1992), que promoveu, num curto espaço de tempo, extinções, fusões e privatizações
de órgãos, entre outras medidas.
Ao assumir o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) reintroduz na
agenda política nacional a reforma, com a adoção de um novo modelo de administração
pública, calcado numa concepção gerencial de administração.
Uma diferença apontada pelos estudiosos da administração pública diz respeito a
que este novo modelo está lastreado numa concepção teórico-metodológica construída para
redirecionar a intervenção do Estado. Entretanto, é atrelado ao modelo de desenvolvimento
assumido pelo poder público, qual seja, a inserção do Brasil numa economia mundial
globalizada. Os objetivos e diretrizes estabelecidas para garantir a implantação da
administração gerencial foram definidos no denominado Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE, 1995).
Contrariamente ao modelo burocrático, cujos mecanismos de controle estão
centrados nos processos, o modelo gerencial está voltado para o cliente/cidadão, faz
controles por resultados, aposta na descentralização e na desconcentração da ação estatal,
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configurando uma administração mais compatível com as inovadoras técnicas de
administração utilizadas pelas empresas. Além disso, conforme o PDRAE, o modelo
gerencial está embasado nos valores de eficiência e qualidade na prestação de serviços
públicos e no desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. Para atingir esta
eficiência esse Plano Diretor prevê o aumento da autonomia gerencial de vários órgãos.
Essa autonomia seria viabilizada com a proposta de criação das agências autônomas.
Pernambuco também se molda às mudanças ocorridas em nível federal. As medidas
ocorrem na mesma direção: extinção, privatizações, fusões, e incorporações que atingiram
vários órgãos do poder público, em busca da racionalidade administrativa e da redução das
despesas. O setor público agrícola não passa incólume a essas mudanças. A última e mais
importante mudança foi a criação da Agência de Defesa e Fiscalização Agropecuária de
Pernambuco (ADAGRO), cuja finalidade é promover e executar ações de defesa sanitária,
animal e vegetal e proceder a fiscalização de produtos de origem agropecuária.
O objetivo deste trabalho é analisar qual a configuração do modelo de gestão
adotado pela ADAGRO através da caracterização de duas dimensões organizacionais, a
estrutura e a estratégia. Em sendo o controle da sanidade animal e vegetal uma atividade
exclusiva do Estado, como se configura o atual modelo de gestão da ADAGRO, para
exercer esse papel, segundo a interpretação de seus dirigentes.
Além desta introdução, o trabalho está organizado em mais seis partes. A primeira
apresenta as características dos principais modelos de gestão pública: o patrimonialista, o
burocrático e o gerencial, associando-as às dimensões de estrutura e estratégia, de modo a
permitir a análise dos principais elementos que definem a organização. Na segunda parte,
apresenta-se uma retrospectiva das reformas administrativas adotadas em Pernambuco
desde a década de 1930, até a criação da ADAGRO, em 2003. Na terceira parte são
apresentados os procedimentos metodológicos utilizados para o desenvolvimento da
pesquisa. A quarta e quinta partes tratam da análise dos resultados obtidos, decorrentes da
organização das informações. É apresentado o modelo de gestão adotado pela ADAGRO
concernente ao período 2003-2007. Finalmente, na sexta parte, apresenta-se a conclusão do
trabalho.
1. MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO ESTADO BRASILEIRO
A intervenção do Estado na economia brasileira remonta ao século XIX. Todavia,
somente a partir do que se convencionou chamar de Estado Novo, nos anos 30, é que os
governos brasileiros adotaram uma intervenção mais sistemática, via elaboração e
implantação de planos de desenvolvimento, associada a modificações na estrutura
organizacional. Os fenômenos ocorridos nas últimas reformas confirmam o que Silva
(1993) chamou atenção, ou seja, a ascensão e queda das organizações públicas seguem a
mesma lógica do surgimento e declínio dos modelos nacionais de desenvolvimento.
Segundo Bresser Pereira (1997), reformas administrativas denominadas estruturais na
economia brasileira só houve duas. A primeira quando da implantação da administração
pública burocrática, nos anos 30, em substituição à administração patrimonialista. A
segunda, a da implantação da administração pública gerencial nos anos 90, como resposta
à crise fiscal dos estados. (BRESSER PERREIRA, 1997).
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1.1 O MODELO DE GESTÃO PATRIMONIALISTA
O modelo de administração pública patrimonialista com início na Idade Média,
predominou nas monarquias absolutistas do século XV ao XVIII. Sua característica mais
marcante é aquela em que os patrimônios público e privado se confundem. Segundo
Weber, o patrimonialismo é descrito como aquela situação na qual o Estado surge a partir
da hipertrofia de um poder patriarcal original, que alarga a sua dominação doméstica sobre
territórios, pessoas e coisas extra-patrimoniais, passando a administrá-los como
propriedade familiar ou patrimonial (WEBER, 1944, apud SOUZA, 2007). Neste sentido,
nessa relação não há uma separação visível entre o que é público e/ou privado. O Estado,
na concepção do governante, é entendido como se fosse uma extensão do domínio privado.
No caso brasileiro o Estado sempre esteve como figura central na elaboração e
implantação de políticas públicas e sociais: ora se apresentava como “o estado condutor de
políticas públicas”, ora como “o estado regulamentador ”, ora como “o estado produtor de
bens e serviços” ora como “o estado financiador”, capaz de captar recursos disponíveis e
direcioná-los para os setores de interesse do governo.
A relação do Estado com a sociedade brasileira, sob a égide do patrimonialismo, se
estende desde a descoberta do Brasil em 1500 até a revolução de 1930, quando se instaura
o chamado Estado Novo. Portanto, quando da economia agro-exportadora, o processo de
formação das instituições brasileiras foi fortemente marcado por uma cultura clientelista.
As oligarquias rurais utilizaram esse padrão de relações como um mecanismo de
viabilização dos seus interesses. Segundo Souza (2007), o resultado da relação com as
elites, particularmente a agrária, foi a apropriação pelos senhores e dirigentes da política
nacional da propriedade pública estatal.
Em termos de modelos de gestão pública, o patrimonialismo moldou e consolidou
algumas especificidades: a) a administração é do estado, mas não é pública; não visa ao
interesse público, numa confusão entre o que é público e o que é privado; b) predomínio de
práticas patrimonialistas e clientelistas, a partir da vontade unipessoal do dirigente; c)
práticas de nepotismo e relações de compadrio; d) cargos públicos propriedade de uma
nobreza burocrática; e) corrupção; e, f) servilismo.
Segundo Souza (2007), o modelo patrimonialista de gestão, quando analisado sob o
ponto de vista da organização, apresenta muita fragilidade, em função de que as regras e os
procedimentos são definidos de forma bastante frouxa. Por outro lado, o estilo de liderança
adotado pelo dirigente da organização é que define tanto os aspectos estruturais quanto os
estratégicos, apresentando como conseqüência baixo grau de formalização na execução das
atividades inerentes àquela organização. A utilização do cargo público, para benefício
pessoal ou de determinados grupos é um fenômeno típico deste modelo organizacional,
sendo as regras, normas e procedimentos definidos em torno de objetivos e interesses
pessoais e de grupos e não em função dos objetivos da instituição. Todavia, nem sempre o
dirigente individualmente tem força para decidir os aspectos estruturais e estratégicos da
organização. Eles estão atrelados ao conjunto de forças políticas que controlam a gestão,
no momento.
1.2 O MODELO DE GESTÃO BUROCRÁTICA
O fenômeno burocrático iniciou-se com a crescente expansão das grandes
empresas, e foi considerado o melhor modelo organizacional para as grandes corporações,
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na medida em que era encarado como uma ferramenta capaz de viabilizar a racionalidade
técnica e a divisão social do trabalho.
No Brasil o modelo burocrático substituiu a lógica patrimonialista, cujo princípio
era o combate aos vícios e práticas advindas do patrimonialismo. A burocracia brasileira se
consolida como modelo de gestão, função da exigência do desenvolvimento capitalista e
dos avanços tecnológicos e institucionais promovidos pelo capitalismo. A partir dos anos
30, com a incipiente industrialização, inicia-se a construção de uma cultura e prática de
planejamento governamental, em face da necessidade do Estado brasileiro fomentar
iniciativas, como a valorização do capital e da empresa nacional, para viabilizar a política
de industrialização. Surge um novo institucionalismo, em face da necessidade de
reaparelhamento do Estado para viabilizar o processo de industrialização em curso. Como
modelo de gestão pública federal a burocracia vai se consolidar com a criação, em 1938,
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), cujo papel é implementar
procedimentos para garantir eficiência e eficácia enquanto forma de administrar o
“interesse público”. Segundo Souza (2007) o modelo burocrático tem como princípios
norteadores: a) tarefas orientadas por normas escritas; b) divisão do trabalho; c) cargos
estabelecidos de forma hierarquizantes; d) regras e normas técnicas para desempenho de
cada cargo; e) seleção de pessoal realizada através do mérito; f) separação entre
propriedade e administração; dentre outras. Estes princípios são a base do poder racional
legal, conforme definiu Weber. (WEBER, 1944, apud SOUZA, 2007).
A administração burocrática tradicional é regida por três princípios básicos: o
primeiro uma definição legal entre aqueles que concebem e decidem e aqueles que
executam; o segundo, na limitação e restrição de funções, cargos e respectiva hierarquia,
comprometendo seriamente a iniciativa, a inovação e a criatividade; e, o terceiro, ênfase
sistemática na compartimentalização e na segmentação entre os níveis hierárquicos e níveis
decisórios, e entre setores e serviços. (TROSA, 2001 apud PERRUCHO FILHO, 2004).
Com relação à sua estrutura os aspectos mais evidentes são: a) clara divisão do
trabalho e especialização de suas funções; b) estrutura organizacional fortemente
hierarquizada; c) clara definição da distribuição do poder entre as diversas unidades e subunidades da organização; e d) delineamento dos caminhos a serem percorridos pelos
indivíduos na organização. (SOUZA, 2007). Uma característica forte na administração
burocrática está afeta ao excessivo apego às normas e regulamentos pelos integrantes da
organização. O aparato legal norteia toda atividade da organização, passando desde os
processos de trabalho, aos controles, com detalhamento de procedimentos. Desta forma, os
meios numa organização que trabalha com procedimentos burocratizados parecem adquirir
normalmente uma importância maior que os fins para os quais ela foi criada. Dada a
excessiva ênfase aos processos internos, a organização é percebida como um sistema
fechado. Esse fato ocorre tanto no modelo patrimonialista, quanto no modelo burocrático.
A diferença é que no modelo patrimonialista a organização se fecha em torno das figuras
centrais ocupantes dos cargos estratégicos, enquanto que no burocrático ela se fecha em
torno da lei, materializada nas regras, normas e procedimentos.
No que toca à dimensão estratégica, ocorre fenômeno semelhante. O mesmo
aparato legal que estabelece os procedimentos inerentes às atividades da organização,
também subordina as definições das estratégias dentro da instituição. Isto significa dizer
que não apenas estas são estabelecidas pelo ocupante do cargo topo da hierarquia, mas
também que recebe a influência de quem estabelece as leis e/ou detém as informações
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mais importantes dentro da organização. Neste sentido, é possível afirmar que, de uma
maneira geral, os gestores e pessoal técnico, na administração pública burocrática não se
colocam como força capaz de negociar, de apresentar proposições e inovações que
garantam uma gestão qualificada, democrática e participativa. Ao contrário, apresentam-se,
freqüentemente, com aparente subserviência e não parecem dispostos a gerir a política sob
novos paradigmas, uma vez que continuam privilegiando formas algumas vezes
clientelistas e ou paternalistas, e em outras corporativas e tecnocráticas de gestão.
1.3 O MODELO DE GESTÃO PÚBLICA GERENCIAL
O modelo de administração gerencial vem a reboque de uma tendência mundial,
verificada a partir dos anos 70 e 80, que enfatiza a fragilidade da solução estatal para
garantia do bem-estar social e da estabilidade econômica, preconizando a solução de
mercado e fundamentando a idéia de estado mínimo, com redução de sua estrutura
administrativa. O padrão burocrático de organização do estado é colocado em xeque,
fortalecendo-se a idéia de que o modelo tradicional de gestão pública é ineficiente e que o
modelo de gestão do setor privado é o ideal. (ABRUCIO, 1997).
As premissas comuns da administração pública gerencial estão centradas em três
pontos principais: a) crítica ao modelo burocrático de gestão; b) valorização da cultura e da
indústria do management; e c) modismo gerencial das décadas de 80 e 90, com a adoção de
diversas práticas e inovações gerenciais a exemplo da reengenharia e demais práticas
gerenciais que invadiram as empresas privadas e o setor público. (SOUZA, 2007).
Indústria do management compreendida como a disseminação exacerbada de uma cultura
do gerencialismo.
Numa análise comparativa da experiência reformista de alguns países, Abrucio
(1997) destaca como características do modelo gerencial de administração pública: a)
administração profissional; b) desconcentração administrativa e redução dos níveis
hierárquicos; c) disciplina fiscal e controle no uso de recursos; d) avaliação de
desempenho, tanto individuais quanto institucionais; e) priorização das ações de
planejamento estratégico; f) flexibilização das regras burocráticas e do direito
administrativo; g) controle de resultados; e, h) profissionalização e valorização dos
servidores públicos.
No caso do gerencialismo brasileiro quatro aspectos foram destacados quando da
adoção do modelo: a) uma melhor capacitação da burocracia estatal no sentido de conferir
mais qualidade no serviço público colocado à disposição da sociedade; b) garantia de
contratos e um bom funcionamento dos mercados (isso se refere à questão das agências
reguladoras); c) dotar o gestor público de maior autonomia e capacidade de gerenciamento;
e, d) garantia que o cidadão-cliente deverá ter os melhores serviços públicos e com
controle de qualidade realizado pela sociedade. Segundo Souza (2007), para o alcance
desses propósitos foram necessárias nas organizações públicas reformas que
contemplassem: a) uma administração pública mais profissionalizada, com carreiras mais
sólidas e valorizadas; b) descentralização administrativa; c) adoção de indicadores de
desempenho para as organizações públicas, dentre outras ações voltadas para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos. Portanto, os problemas latentes no estado brasileiro que se
desejavam combater, na implantação da administração gerencial, eram de dois tipos: a)
desburocratizar a atuação do estado; e, b) orientar a ação do estado para o atendimento dos
cidadãos.
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A estrutura de uma organização está sempre delineada em função dos objetivos e
estratégias estabelecidos por ela, isto é, a estrutura organizacional é uma ferramenta básica
para o alcance dos objetivos e metas almejadas pela empresa. Neste sentido, para que os
pressupostos do modelo de administração gerencial possam ser efetivamente instalados, a
organização necessita ter um desenho operacional coerente com eles. O desenho
organizacional de uma instituição que adota os pressupostos do modelo gerencial, portanto,
apresenta-se diametralmente oposto ao de uma instituição sob uma administração
burocrática, podendo ser definida como uma estrutura pós-burocrática. Ao invés da
verticalização apresentada na estrutura burocrática, a cadeia hierárquica da administração
gerencial apresenta-se mais horizontalizada, com maior grau de descentralização. Junte-se
a estas características uma maior autonomia e maior grau de flexibilidade na tomada de
decisão por parte dos gestores. Logo tem como fundamento básico a valorização das
competências organizacionais. (NONAKA; TAKEÚCHI, 1997 apud SOUZA, 2007).
Além disso, a formalização do modelo gerencialista se refere mais enfaticamente à
definição de metas, objetivos e ao resultado final que se quer alcançar, logo está muito
mais voltada aos resultados que se pretende e menos ao processo, característica dominante
no modelo burocrático.
Com relação às estratégias adotadas pelas organizações cujo modelo de gestão está
baseado nos pressupostos do modelo gerencial, a participação é uma das variáveis mais
importantes face à necessidade de comprometimento e envolvimento, não apenas dos
tomadores de decisão, mas de todo o corpo funcional da organização no alcance dos
resultados e objetivos definidos. Por outro lado, como a ênfase maior da organização é
conferida aos resultados que elas pretendem alcançar, os planos estratégicos passam a ser
de extrema importância, ao possibilitar o acompanhamento do desempenho e dos
resultados, que necessitam serem definidos, com maior grau de flexibilidade, face à
natureza essencialmente mutável das demandas da sociedade.
2. AS REFORMAS NO SETOR AGRÍCOLA DO ESTADO DE PERNAMBUCO
O surgimento dos órgãos da administração pública agrícola, em Pernambuco,
parece obedecer às diferentes fases de desenvolvimento/reformas no Aparelho de Estado
no Brasil. A mais antiga instituição criada foi a Empresa Pernambucana de Pesquisa
Agropecuária (IPA), que iniciou suas atividades em 1935, na fase do chamado Estado
Administrativo Brasileiro. O segundo órgão de importância, no setor agrícola, foi a
Associação Nacional de Crédito Agrícola (ANCAR-PE) que surgiu em 1954 - na fase
denominada de tentativa de adequação ao Estado Desenvolvimentista, 1952 a 1962.
(CABRAL, 1998), extinta nos anos 70. Ainda em fins da década de 1950 do século XX,
criou-se a Companhia de Industrialização do Leite de Pernambuco (CILPE),
posteriormente privatizada, cuja finalidade era a compra e a industrialização do leite,
garantindo, de certa forma, a regulação do mercado da bacia leiteira do Estado. Era o início
da consolidação do estado produtor. A década de 60 sofre influência tanto do Decreto-Lei
200/67, cuja idéia central estava suportada na diversificação da natureza dos órgãos
estatais para promover a descentralização funcional do Aparelho do Estado, como das
políticas regionais orientadas pela visão estruturalista cepalina de desenvolvimento e
gestadas, em nível regional, na Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE).
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Fruto dessas influências a estrutura administrativa da Secretaria de Agricultura e
Reforma Agrária (SARA)1, responsável pela condução das políticas públicas para o setor
agrícola, sofre profunda modificação. Vários órgãos foram criados em Pernambuco: a) a
Companhia Integrada de Serviços Agropecuários (CISAGRO), voltada ao suprimento das
necessidades hídricas e de venda de insumos agrícolas e implementos para regular o
comércio no interior; b) as Centrais de Abastecimento S.A (CEASAS), com a finalidade de
favorecer o escoamento da produção agrícola de verduras e legumes para os grandes
centros urbanos; c) a Companhia de Armazéns Gerais de Pernambuco (CAGEPE), cujo
objeto era o armazenamento de grãos para formação de estoques reguladores; d) a
Comissão Estadual de Planejamento Agrícola (CEPA), para fazer parte do Sistema
Nacional de Planejamento Agrícola (SNPA). (CABRAL, 1998).
Em 1975, a pretexto da geração de um sistema mais centralizado de assistência
técnica e extensão rural visando ao fortalecimento do desenvolvimento no campo,
transformou-se a antiga ANCAR-PE, na EMATER-PE, filiada a Empresa Brasileira de
Assistência Técnica e Extensão Rural (EMBRATER), holding de um sistema nacional de
assistência técnica e extensão rural. Em 1978 criou-se a Companhia de Sementes e Mudas
de Pernambuco (SEMEMPE), para dinamizar a produção de sementes e mudas
fiscalizadas. A criação desses órgãos permitiu ao Estado uma intervenção nas principais
políticas de apoio ao setor agropecuário: formação de infra-estrutura, armazenamento,
comercialização, pesquisa, assistência técnica e extensão rural e fornecimento de insumos
básicos, além das políticas de crédito, onde predominavam como executores: o Banco do
Brasil (BB), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), e o Banco do Estado de Pernambuco
(BANDEPE), privatizado nos anos 80.
A partir de meados da década de oitenta, do século XX, as modificações estruturais
foram significativas no setor público agrícola, refletindo principalmente a mudança de
concepção do Aparelho de Estado, antes voltado para atender a um modelo
desenvolvimentista, agora direcionado para um modelo gerencial. Dentre as reformas
destacam-se as transformações na estrutura organizativa da administração direta da SARA.
A extinção da CEPA, criando-se em seu lugar uma diretoria na administração direta, a
Diretoria de Planejamento (DIPLAN), foi o fato mais marcante do governo no setor. Com
essa e outras medidas de caráter mais centralizador demonstra-se, que a intenção era de
caminhar na direção oposta à descentralização de órgãos, prevalecente nas duas décadas
anteriores. A estratégia de fortalecimento da administração direta se coadunava com as
medidas traçadas em nível federal, no entendimento de que o surgimento das indiretas
estava eivado de escapismos, com vistas a fugir aos controles que normalmente são
submetidos às entidades de administração direta. (CABRAL, 1998). No fundo a
pressuposição era de maior controle das despesas pelo Estado, seguindo a tese da crise
fiscal.
Na década de 90, o Governo de Pernambuco assume reformas de maior destaque no
setor agrícola. Extinção da CISAGRO e SEMEMPE e concomitante incorporação à
EMATER-PE e ao IPA, e privatização da CILPE. Além disso, o setor agrícola é marcado
ainda com a fusão da CEASA à CAGEPE dando origem à Companhia de Abastecimento e
Armazéns Gerais de Pernambuco (CEAGEPE).
A necessidade imperiosa do ajuste fiscal por parte dos estados brasileiros, em
meados da década de 90, exige mais e mais mudanças das instituições públicas existentes
nos estados. O então governo de Pernambuco, que ocupou dois mandatos (1999-2006),
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acompanha os movimentos do Governo Federal. O primeiro mandato é afetado pelas
Emendas Constitucionais nº 19 e 20, que exige do Estado a adequação aos marcos
regulatórios, além da adoção de um modelo de administração pública gerencial. No setor
agrícola extingue-se a EMATER-PE, criando-se em seu lugar a EBAPE2. Transformou-se
a CEAGEPE em organização social e extinguiu-se a EBAPE, incorporando-se suas
funções ao IPA. Outra importante mudança no âmbito da reforma foi a criação da
ADAGRO.
As mudanças organizacionais da SARA em Pernambuco, provocaram modificações
no poder do Estado de intervir nas políticas agrícolas clássicas, a saber: assistência técnica
e extensão rural, pesquisa, comercialização, fiscalização agropecuária e armazenamento da
produção. Antes da reforma essas funções eram cada uma de responsabilidade de uma
empresa ou órgão. No novo modelo houve uma centralização das funções em prol da
administração direta. A SARA, entre fins da década de 70 e meados dos anos 80, possuía
em sua estrutura 07 departamentos, uma superintendência, uma assessoria técnica e a
chefia de gabinete e 08 órgãos de administração indireta entre empresas, fundações e
institutos.
Atualmente ela possui apenas 03 das chamadas entidades de administração indireta,
contra 08 do início da década de 80, do século XX. Quanto à administração direta havia,
no início da década, 08 estruturas que tinham status de diretoria. Com a reforma de 2004 as
antigas diretorias são transformadas em 02 superintendências e 01 gerência geral. No
cômputo geral havia, em 1985, 17 diretores entre administração direta e indireta. Em 2006
apenas 08 diretorias ou cargos equivalentes. Evidentemente, não se desconhece que a
estrutura anterior era muito mais pesada para administrar, entretanto, o Secretário,
enquanto representante do Poder Público e condutor das políticas públicas, tinha muito
mais poder. Além de possuir um número maior de pessoas sob seu comando, as empresas
subordinadas à SARA tinham mais inserção na sociedade e mais recursos, o que poderia se
materializar em mais benefícios para a população, de um modo geral, e para o setor
agrícola, em particular.
2.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO - A ADAGRO
A ADAGRO se constitui, no período 1999-2007, na última e mais importante
mudança no âmbito da reforma administrativa no setor público agrícola de Pernambuco,
representando a mudança de concepção do Aparelho do Estado. A partir da necessidade de
erradicação no País, da febre aftosa, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
(MAPA), estimula os estados da Federação a criarem agências de defesa e fiscalização
agropecuária.
A ADAGRO foi criada, no âmbito do governo estadual3, como parte das ações de
fortalecimento da agropecuária pernambucana, absorvendo as funções dos extintos
Departamento de Produção Animal (DPA) e Departamento de Produção Vegetal (DPV),
ambos da Administração Direta. Vinculada à SARA, a ADAGRO é a entidade responsável
por promover e executar ações de defesa sanitária, animal e vegetal, o controle, a inspeção,
e a fiscalização de produtos de origem agropecuária.
A ADAGRO possui uma estrutura robusta. Com sede no Recife conta com uma
Unidade Estadual de Inspeção Animal e Vegetal, uma Unidade Estadual de Defesa Animal
e Vegetal, e 11 Unidades Regionais4. Estas Unidades, denominadas de Escritórios
Regionais, subsidiam o trabalho de agrônomos e veterinários e realizam funções
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administrativas, como a articulação com prefeituras e conselhos municipais de saúde
animal. Fazem parte ainda da estrutura da ADAGRO as Unidades Locais de Sanidade
Animal e Vegetal (ULSAVs), as Barreiras Fixas, os Escritórios de Apoio e os Postos de
Atendimento. As ULSAVs, com equipes formadas por agrônomos e veterinários, são
responsáveis pela defesa sanitária, animal e vegetal, atendem a casos emergenciais, como
suspeitas de foco de enfermidades tanto na área animal quanto na vegetal, no âmbito do
Estado5. A função de fiscalização, propriamente dita, isto é, o controle do trânsito de
animais e vegetais, seus produtos e subprodutos com o objetivo primordial de impedir a
disseminação (entrada e saída) de doenças e pragas é de responsabilidade de 13 Barreiras
Fixas. São postos de fiscalização que atuam principalmente nas fronteiras do Estado6. Os
escritórios de apoio e os postos de atendimento funcionam em parcerias com as prefeituras
municipais e têm dentre suas funções a responsabilidade de comunicar às ULSAVs ou aos
Escritórios Regionais a ocorrência de algum problema sanitário, tanto animal quanto
vegetal.
Reza na Lei nº 12.506 de 16/12/2003, em seu art. 1º, que a ADAGRO é dotada de
autonomia administrativa e financeira. Todavia, por ser uma Unidade Técnica da
Administração Direta do Estado, ela não possui orçamento próprio. O orçamento da
ADAGRO é elaborado em conjunto com o da SARA.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DE PESQUISA
Para a classificação da pesquisa optou-se pela taxionomia apresentada por Vergara
(2000), que qualifica a pesquisa em relação a dois aspectos: fins e meios. Quanto aos fins a
investigação foi desenvolvida utilizando-se uma pesquisa do tipo qualitativa, em face da
importância dada à descrição detalhada do fenômeno e dos elementos que o envolvem, aos
depoimentos dos atores envolvidos, aos discursos e aos contextos. (VIEIRA, 2004). Como
método de investigação utilizou-se o estudo de caso. Apesar da existência de várias
limitações, tais como a questão da generalização e da identificação de padrões, Yin (2005)
afirma que os estudos de caso permitem o aprofundamento das explicações sobre os
fenômenos que ocorrem em um determinado contexto.
Para a coleta de dados fez-se uso de: (1) Documentos internos ao estado de
Pernambuco relativos ao objeto de estudo. Foram consultados: a) atos legais relativos à
extinção, fusão, incorporação e mudanças de competências de órgãos e entidades da
Administração Pública Estadual, no âmbito do setor agrícola de Pernambuco; b)
Documentos elaborados sobre a concepção da Reforma do Estado; (2) Aplicação de 08
questionários aos dirigentes e principais tomadores de decisão da ADAGRO, para
identificar as características do modelo de gestão.
O questionário que foi aplicado é composto de duas partes. A primeira identifica os
participantes do estudo. A segunda parte, relativa à administração, contém questões
fechadas, onde foi solicitado que o pesquisado identificasse seu grau de concordância em
relação a um conjunto de afirmações. Em cada uma delas os entrevistados deveriam se
posicionar, respondendo o quanto eles concordavam com a existência daquele item na
gestão da ADAGRO. A medição foi feita através de uma escala do tipo Likert, que variava
de 1 a 5, onde o 1 significa total discordância com a existência da característica e o 5, plena
concordância com a existência da mesma. Os escores 2 a 4 eram intermediários. As
afirmações representavam características próprias das dimensões analisadas no estudo
10
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
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(estrutura, estratégia) definidas especificamente de acordo com os modelos de gestão
investigados (patrimonialista, burocrático e gerencial).
Foram consideradas, para a análise dos resultados, as modas obtidas nas respostas
dos pesquisados que se referem ao quanto eles concordaram com a existência dos itens
apresentados na gestão da ADAGRO. A escolha dos participantes do estudo foi feita
através de uma amostra intencional cujo critério principal, para a escolha dos entrevistados,
foi o fato de estarem ocupando cargos de direção e gestão na ADAGRO, logo
pretensamente capacitados para fornecer as informações estratégicas necessárias aos
objetivos do trabalho. Os resultados obtidos estão apresentados e discutidos adiante.
4 CONFIGURAÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL NA ADAGRO
A estrutura organizacional da ADAGRO foi caracterizada a partir da análise do
percentual de pesquisados que responderam 5 - “concordo totalmente” e 4 - “concordo”
com a existência de características estruturais segundo os modelos de gestão, Figura 1.
Percebe-se, na ADAGRO, evidências de uma estrutura organizacional com características
dos três modelos de gestão, com predominância das características dos modelos
burocrático (81,25%) e gerencial (54,17%). Já uma estrutura organizacional baseada no
modelo de gestão patrimonialista foi a que obteve o menor percentual de concordância,
(37,5%). De imediato, este resultado indica algum grau de dificuldade encontrada quando
se pretende estabelecer uma identidade para o modo de funcionamento da ADAGRO. O
que se observa, portanto, é que os atores principais envolvidos com a gestão da ADAGRO
percebem que ela possui uma estrutura organizacional com características híbridas
combinando concepções dos três modelos conhecidos de gestão pública.
Percentual Médio dos
Entrevistados
100,00
80,00
45,83
81,25
54,17
62,50
60,00
40,00
18,75
37,50
20,00
0,00
Patrimonialista
Burocrático
Gerencial
Tipologia dos Modelos de Gestão
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 1, 2 e 3 nas características de Estrutura
Organizacional (Tabela 1)
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 4 e 5 nas características de Estrutura
Organizacional (Tabela 1)
Figura 1 - Percentual médio dos entrevistados que concordam com a existência de características da
estrutura organizacional na realidade da ADAGRO, por modelo de gestão
Fonte: A partir de pesquisa direta, 2008
11
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
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Esta situação pode ser corroborada com a análise das informações contidas no
Tabela 1, onde se pode visualizar aquelas características estruturais julgadas com o maior
e com o menor grau de concordância sobre a existência delas na realidade da ADAGRO.
Tabela 1 - Grau de concordância com a existência de características estruturais na
ADAGRO, segundo o modelo de gestão
Modelos
Características
Patrimonialista
O gestor principal da ADAGRO é quem toma as decisões mais
importantes em relação ao funcionamento da Agência
Uma agência executiva deve ser uma organização com
procedimentos e normas pouco formalizados
Alto grau de formalização com normas e procedimentos
detalhadamente definidos é necessário para padronizar os
processos existentes na ADAGRO
Os padrões representam o desempenho desejado, ou seja, sempre
estão relacionados com o resultado que se deseja alcançar
Para funcionar de maneira adequada a ADAGRO, deve ter muitos
níveis hierárquicos
A ADAGRO tem uma estrutura organizacional estabelecida de
acordo com os seus processos
A ADAGRO tem departamentos com uma estrutura hierárquica
horizontalizada, flexível e descentralizada
Burocrático
Gerencial
Moda em
relação ao
Escore (*)
Freqüência
da Moda
4
3
1
5
5
4
4
4
1
5
4
4
4
4
Fonte: Construção própria com base nos Questionários e informações tratadas com base na Estatística
Descritiva
(*) Escore: 1 (Discordo Plenamente), 2 (Discordo), 3 (Indiferente), 4 (Concordo) e 5 (Concordo Plenamente)
Das características estruturais presentes no modelo de gestão patrimonialista apenas
uma é encontrada na ADAGRO, na percepção dos entrevistados. Das duas características
apresentadas, por ocasião da pesquisa de campo, referentes às decisões mais importantes e
o controle da organização e o grau de formalização nos remete a uma moda de 4 e 1
respectivamente. Portanto, a percepção dos entrevistados é a de que as decisões são
centralizadas na figura do dirigente e que a ADAGRO é uma organização que não funciona
com pouca formalização. Por outro lado pode-se concluir que a ADAGRO é vista pelos
pesquisados como uma organização de estrutura burocrática, na medida em que existe um
alto grau de formalização com normas e procedimentos inerentes ao funcionamento da
agência, além de processos padronizados. Esta padronização passa por um aparato legal,
que é da natureza das suas atividades, em função de que as atividades desenvolvidas pela
ADAGRO são atividades que envolvem regras, fiscalização e poder de punição, portanto,
atividades exclusivas do Estado.
A ADAGRO apresenta ainda, algumas características estruturais próprias do
modelo de administração gerencial a exemplo daquelas que estão relacionadas com os
processos de trabalho e com decisões e controles mais horizontalizados e descentralizados.
As modas para essas duas características são iguais a 4, o que denota que os pesquisados
têm a mesma percepção nos dois casos.
Comparativamente, as informações relativas à ADAGRO mostram uma
predominância de características da estrutura organizacional mais moldada segundo as
concepções dos modelos de gestão burocrático e gerencial, conseqüentemente, uma menor
incidência da estrutura organizacional com características do modelo patrimonialista. O
12
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aparecimento de uma sociedade cada vez mais exigente, reflexo da evolução dos meios de
comunicação e informações, práticas patrimonialistas de gestão estão se tornando cada vez
mais impróprias na sociedade obrigando o Estado a produzir um serviço cada vez mais ágil
e eficiente.
Outro aspecto interessante na analise da estrutura organizacional da ADAGRO é
que há uma percepção clara dos aspectos negativos que uma estrutura predominantemente
burocrática provoca no funcionamento da organização, como por exemplo, a percepção da
“cultura do serviço público” ao mesmo tempo em que a percepção de que a ADAGRO está
“subordinada” à uma legislação não é apresentada como aspecto negativo. Há uma
consciência de que aquela atividade é exclusiva do estado, e, portanto, deve estar suportada
num arcabouço jurídico.
Os participantes da pesquisa também percebem a necessidade de melhorias na
forma como a instituição está funcionando. Nesse sentido, se referem à necessidade de
mudanças que permitam uma maior participação de todos os níveis organizacionais no
processo de tomada de decisão. Todavia não se referiram, especificamente, a uma
reestruturação organizacional para reduzir a burocracia e/ou os níveis hierárquicos. O que
se verifica na prática é que os dirigentes têm conhecimento isolado do seu processo de
trabalho e isto não está disseminado para todo o grupo. Expressões do tipo “vou responder
sobre a atividade que está sob minha responsabilidade” ou “não sei como ocorre nas outras
gerências” e outras, de caráter semelhante, ocorreram em quase todas as entrevistas.
Com relação à estrutura organizacional da ADAGRO não apareceram idéias de
natureza contraditórias. A grande maioria dos entrevistados percebe a estrutura como
adequada ao desenvolvimento das atividades da Agência, apesar desta possuir uma
estrutura verticalizada, com muitos níveis hierárquicos. Todavia apesar da existência de
uma estrutura organizada de forma tradicional, hierárquica, por funções definidas através
de um organograma formal, percebe-se também, uma gestão colegiada. Estes elementos
ajudam à conclusão de que as características encontradas na ADAGRO a tornam uma
instituição cujo modelo de gestão é híbrido, na medida em que contempla elementos dos
modelos de gestão pesquisados, principalmente o burocrático e o gerencial. Em suma, de
acordo com as características da estrutura organizacional, percebe-se que na ADAGRO há
uma maior prevalência de características burocráticas, contando com alguns elementos dos
modelos de gestão gerencial.
Um aspecto que chama a atenção na estrutura organizacional da ADAGRO é que
ela permanece predominantemente burocrática, não avançando de forma significativa para
um modelo de gerencial onde predomina a gestão e a direção colegiada. Esta constatação
advém da percepção das características encontradas na ADAGRO, do tipo centralização
burocrática, estrutura hierárquica e piramidal, aliada a uma gestão tradicional, e que se
configuram numa estrutura organizacional burocrática. Junte-se ainda a tomada de
decisões centradas no conselho diretor, organograma formal e regulamentação
centralizada. Uma explicação para este fenômeno pode ser dada pela própria natureza das
atividades desenvolvidas pela ADAGRO. A reforma administrativa implementada no
Brasil e por conseqüência em Pernambuco, trás no bojo de sua concepção teórica a
existência de atividades exclusivas do Estado, atividades estas que requerem autoridade e
poder de polícia, para serem executadas. Neste sentido é que foi concebida a idéia de
Agências Executivas para desempenharem estas ditas atividades. Além disso, os requisitos
13
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formais e legais são necessários para conferir aos servidores a autoridade referida
anteriormente.
5. CONFIGURAÇÃO DA ESTRATÉGIA ORGANIZACIONAL NA ADAGRO
Diferentemente da estrutura organizacional da ADAGRO que apresenta uma
tendência para o modelo de administração burocrático, na análise das estratégias
organizacionais a predominância se dá em termos de um modelo mais gerencial. Os
pesquisados concordam que a ADAGRO utiliza-se mais de estratégias organizacionais
baseadas nos modelos de gestão gerencial (68,75%). Ao mesmo tempo, pode-se observar
que estratégias organizacionais do modelo burocrático (37,5%) são utilizadas menos
freqüentemente pelos gestores da agência, enquanto que estratégias que permeiam o
modelo de gestão patrimonialista são pouco percebidas pelos entrevistados (18,75%),
Figura 2.
Percentual Médio do100,00
Entrevistados
80,00
31,25
62,50
81,25
60,00
68,75
40,00
37,50
18,75
20,00
0,00
Patrimonialista
Burocrático
Gerencial
Tipologia dos Modelos de Gestão
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 1, 2 e 3 nas características de
Estratégia Organizacional (Tabela 2)
Percentual médio dos entrevistados que escolheram escores 4 e 5 nas características de Estratégia
Organizacional (Tabela 2)
Figura 2 - Percentual médio dos entrevistados que concordam com a existência de características de
estratégia organizacional na realidade da ADAGRO por modelo de gestão
Fonte: A partir de pesquisa direta, 2008
No que diz respeito à utilização de estratégias organizacionais, a ADAGRO faz uso
de estratégias do tipo de administração gerencial. A Tabela 2, oferece a visão do grau de
concordância obtido por cada uma das características da estratégia organizacional,
segundo os modelos de gestão pesquisados. Considerando-se a moda obtida nas respostas,
a definição e as concepções principais que norteiam a atuação da ADAGRO não são de
responsabilidade do seu dirigente principal, ou eles são indiferentes a esta questão. Para
essa característica a moda assume dois valores 1 (Discordo Plenamente) e 3 (Indiferente).
Tabela 2 - Grau de concordância com a existência de características de estratégia na
realidade da ADAGRO, segundo o modelo de gestão
Modelos
Características
Moda em
relação ao
Escore (*)
Freqüência
da Moda
14
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Patrimonialista
Burocrático
Gerencial
A definição do Plano Estratégico da ADAGRO está a cargo do
dirigente principal da Agência
A definição e as concepções principais que norteiam a atuação da
ADAGRO são de responsabilidade do seu dirigente principal
A definição e as decisões do plano estratégico da ADAGRO ficam
a cargo dos ocupantes dos cargos hierarquicamente superiores
A ADAGRO possui controles operacionais a exemplo de quadros
de produtividade, controle de qualidade, etc, para garantir seu
funcionamento
Deve haver constante revisão dos planos e estratégias da
ADAGRO a fim de que ela possa alcançar os resultados e
objetivos estabelecidos
Os funcionários dão suas contribuições de forma participativa para
a tomada de decisões na ADAGRO
A ADAGRO deve estar atenta para as mudanças e demandas da
sociedade
A ADAGRO possui mecanismos de mensuração dos resultados de
suas ações junto à sociedade
3
4
1e3
3
4e5
3
3
3
5
6
2e5
3
5
7
2
4
Fonte: Construção própria com base nos Questionários e informações tratadas pela Estatística Descritiva
(*) Escore: 1 (Discordo Plenamente), 2 (Discordo), 3 (Indiferente), 4 (Concordo) e 5 (Concordo Plenamente)
Observa-se, todavia, considerando-se a inexistência de alguns instrumentos de
gestão característicos da administração gerencial, que essas modas podem dizer respeito
mais ao que os pesquisados gostariam de ver na gestão da ADAGRO e menos ao que de
fato existe. Por exemplo, quando perguntado sobre se “deve haver constante revisão dos
planos e estratégias da ADAGRO, a fim de que ela possa alcançar os resultados e objetivos
estabelecidos”, a moda foi 5. Todavia, quase por unanimidade os entrevistados se referiram
à inexistência de planejamento estratégico e indicadores de desempenho e de avaliação de
resultados. Com relação à questão seguinte se “os funcionários dão suas contribuições de
forma participativa para a tomada de decisões na ADAGRO”, a moda obtida teve dois
valores 2 (Discordo) e 5 (Concordo Plenamente), o que reflete com muita propriedade a
situação da Agência. Alguns entendem que os funcionários dão suas contribuições, outros
entendem que não. Isto reflete o mecanismo utilizado na agência para traçar os planos
anuais de ação que é colegiado e não participativo. Logo, pode-se concluir que as respostas
estão em sintonia com a posição de cada grupo. Àqueles funcionários participantes do
colegiado optaram pelo escore 5. Os não participantes optaram pelo escore 2.
Também não foram visualizados, na ADAGRO, instrumentos capazes de
identificar a existência de planejamento estratégico a exemplo de missão, visão de futuro,
suas metas e objetivos de longo prazo que retratem como uma organização pensa na
identificação de sua postura e visão de futuro. Na verdade o que se observa é um
planejamento tático. Evidentemente pensar no futuro da ADAGRO envolve a participação
de diversos atores a exemplo dos sindicatos de produtores rurais, associações de criadores
etc., e da própria sociedade, beneficiária última da ação da instituição. Vale salientar que as
atividades da ADAGRO dizem respeito à sanidade animal e vegetal, logo é uma ação que
não está restrita apenas aos produtores rurais ou criadores. A fiscalização de produtos de
origem vegetal, quando realizada com eficiência e eficácia, confere qualidade de vida à
população de um modo geral. Atualmente não existem instrumentos de medição dos
resultados das ações da ADAGRO junto à população. Quando perguntados sobre se “a
ADAGRO possui mecanismos de mensuração dos resultados de suas ações junto à
sociedade” a moda obtida com as respostas foi 2 - “discordo”, correspondendo a 50% dos
entrevistados.
15
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
No entanto, ao não possibilitar uma discussão mais ampla, tanto interna como
externamente, deixando esse planejamento à cargo apenas daqueles considerados
tecnicamente mais preparados, ela acaba se voltando mais para os aspectos burocráticos da
gestão. Isto pode, então, dificultar a interação necessária com o ambiente externo, debilitar
a identificação de cenários que podem ser mais importantes para a instituição,
transformando-a em uma organização predominantemente executora de legislações e
normas, tirando de cena o seu aspecto principal de regular, fiscalizar, aplicar a legislação e
zelar pelos interesses da sociedade.
Com relação à definição das estratégias é possível perceber, na ADAGRO, a
confirmação de uma tendência. Ela utiliza estratégias organizacionais mais sintonizadas
com o modelo burocrático. Estas estão centralizadas no topo da hierarquia da ADAGRO
limitando significativamente a participação da equipe operacional. Houve quase
unanimidade dos entrevistados a respeito da estratégia utilizada pela ADAGRO para
definição das questões prioritárias. Existe um colegiado formado pela Gerência Geral,
Gestores e Chefes de Unidades que são os responsáveis pelo planejamento e definição das
questões táticas. Frases do tipo “não tem Planejamento Estratégico disseminado em toda a
Instituição” ou semelhante foram expressas, em diversos momentos, pelos pesquisados.
Para essa questão a moda assume dois valores 4 e 5 indicando que os entrevistados
concordam e percebem que “a definição e as decisões do plano estratégico da ADAGRO
ficam a cargo dos ocupantes dos cargos hierarquicamente superiores”.
Outra percepção que permite ratificar a conclusão anterior está centrada no fato de
que a atividade de planejamento da ADAGRO não é uma atividade desenvolvida pela
Gerência de Planejamento e Articulação Institucional. Atualmente o papel da mesma com
relação ao planejamento está afeta à consolidação das informações. São elaborados Planos
de Ação pelas Gerências de Defesa e Inspeção Animal e Vegetal em conjunto com a
Gerência Geral. As metas são definidas em função dos convênios firmados.
Apesar de uma decisão mais colegiada, há também a utilização de alguns
mecanismos que possibilita uma ampliação da participação de servidores que estão em
níveis hierárquicos inferiores tendo em vista que pelo menos em alguns setores os
pesquisados se referiram ao fato de que as metas e as estratégias são discutidas com cada
área por meio de reuniões de gestão. Isso ocorre pelo menos nas duas grandes áreas fins da
ADAGRO, a Gerência de Inspeção e Fiscalização Animal e a Gerência de Inspeção e
Fiscalização Vegetal. Em geral os gerentes fazem reuniões com os chefes das Regionais e
coordenadores das ULSAVs, para repasse e acompanhamento das metas. Enquanto
mecanismos de decisão estratégica, outros pontos não identificados na ADAGRO foram os
Indicadores de Avaliação e de Resultado, elementos que estão presentes numa
organização, em geral, quando ela possui um processo de planejamento estratégico.
6 CONCLUSÃO
Sob a égide da reforma gerencialista conduzida pelo governo federal e adotada pelo
governo de Pernambuco, as atividades de sanidade animal e vegetal passam a ser de
responsabilidade da então criada ADAGRO. As evidências apontam fortemente para
permitir a conclusão de que a ADAGRO foi criada no sentido de atender à uma lógica
gerencialista nacional. A criação da ADAGRO foi motivada pelo surto de febre aftosa
ocorrido no País. Em que pese Pernambuco não figurar como um estado exportador de
carne bovina, muito ao contrário é um estado importador, esforços foram desenvolvidos
16
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
pelo MAPA para que os estados brasileiros implantassem suas agências cujo intuito maior
era o combate à febre aftosa. Assim, é que a partir de uma lógica de inserção do país nos
mercados mundializados resultou na criação das Agências Executivas com a finalidade de
garantirem a sanidade agropecuária do sistema, independentemente da importância de cada
estado no que diz respeito às exportações. Isso vem confirmar o que Silva (1993) já disse
sobre modelos de desenvolvimento.
Com relação à caracterização da gestão da ADAGRO em relação às dimensões da
análise organizacional pode-se concluir que do ponto de vista da estrutura, a ADAGRO
possui características e elementos típicos do modelo burocrático de gestão. Apresenta
dificuldades com a adoção de instrumentos mais participativos, democráticos e com
relativo grau de autonomia. Pelas especificidades de suas funções fiscalizatórias e
punitivas acaba adotando mais intensamente instrumentos de controle e intervenção
burocráticos, como a adoção excessiva de leis e normas para o seu funcionamento.
Do mesmo modo, a definição das estratégias, na ADAGRO, confirma uma
tendência, isto é, acaba seguindo os pressupostos do modelo de gestão burocrático. Apesar
dos pesquisados concordarem que a ADAGRO utiliza-se mais de estratégias
organizacionais baseadas nos modelos de gestão gerencial (68,75%), ela adota
predominantemente o modelo de gestão burocrático com decisões mais do tipo de “cima
para baixo” utilizado tradicionalmente nas organizações públicas. Assim, a definição das
estratégias está centralizada no topo da hierarquia da ADAGRO limitando
significativamente a participação da equipe operacional. Por outro lado, também se
observa a inexistência de instrumentos de gestão característicos de uma administração
gerencial, a exemplo, de planejamento estratégico e de indicadores de desempenho e de
avaliação de resultados.
Quanto ao modelo de gestão adotado na ADAGRO é claramente perceptível uma
hibridez entre os modelos patrimonialista, burocrático e gerencial, cuja predominância se
dá em relação ao modelo burocrático. Esta característica híbrida na gestão da ADAGRO se
configura da seguinte forma: a) do ponto de vista organizacional, pode ser considerada
patrimonialista, onde as características mais marcantes se revelam na forte centralização
das decisões da ADAGRO nas mãos de seu gestor principal; b) pode ser considerada
burocrática também em relação à estrutura, na medida em que possui um grau de
formalismo, devido ao fato de que todas as atividades inerentes à ADAGRO estão
submetidas a regras, normas e todo um aparato de base legal; e c) pode ser considerada
gerencial em relação às suas estratégias na medida em que está fazendo uso de
instrumentos que permitam uma maior participação dos servidores nos seus processos de
trabalho. Portanto, ao contrário dos princípios estabelecidos quando da reforma
administrativa dos anos 90 que concebia um modelo gerencial de administração pública,
como ambiente ideal para atingir resultados nas agências executivas, não foi possível
identificar a existência de um ambiente gerencialista no seio da ADAGRO, prevalecendo o
modelo burocrático de gestão baseado no controle, no formalismo e processualismo. Em
suma, a ADAGRO se depara com uma contradição: ela é burocrata pela natureza de suas
atividades e se pretende gerencial, na medida em que deve atender aos clientes com mais
velocidade.
Notas
17
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
1
Até 1999 a atual Secretaria de Agricultura e Reforma Agrária era denominada Secretaria
de Agricultura. Durante o Governo Jarbas Vasconcelos-Mendonça Filho (1999-2006), e
por ocasião da reforma administrativa, ela passou a ser denominada Secretaria de Produção
Rural e Reforma Agrária (SPRRA).
2
A rigor a EBAPE já estava legalmente criada quando Jarbas Vasconcelos assumiu o
Governo. O que houve foi a utilização dessa forma jurídica com o fim de abrigar
formalmente as atividades da extinta EMATER-PE.
3
Lei nº 12.506 de 16 de dezembro de 2003, regulamentada pelo Decreto nº 26.492 de 12
de março de 2004.
4
As unidades regionais estão localizadas nos municípios de Belo Jardim, Caruaru,
Garanhuns, Ouricuri, Palmares, Petrolina, Salgueiro, Serra Talhada, Sertânia, Surubim e
Timbaúba e fazem a cobertura de diversos municípios que são vinculados à sua jurisdição.
5
As USLAV estão localizadas em Goiana, Recife, Escada, Vitória de Santo Antão,
Carpina, Timbaúba, Limoeiro, Gravatá, Palmares, Surubim, Toritama, Belo Jardim, São
Bento do Una, Garanhuns, Capoeiras, Bom Conselho, Pesqueira, Águas Belas, Arcoverde,
Sertânia, Afogados da Ingazeira, Floresta, Serra Talhada, Salgueiro, Cabrobó, Parnamirim,
Bodocó, Exu, Ouricuri, Ariripina, Lagoa Grande, Petrolina e Afrânio.
6
As Barreiras Fixas (13), situam-se nos municípios de Goiana, Vitória de Santo Antão,
Xexéu, Palmares, Taquaritinga do Norte, Bom Conselho, Águas Belas, Cruzeiro do
Nordeste, Pernambuquinho, Floresta, Salgueiro, Lagoa Grande e Marcolândia.
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18
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