Ética e Princípios da
Administração Pública
Professor Edgar Souza Ferreira
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Estado Democrático de Direito
– Estado democrático
– Estado de direito
– Estado e sociedade
Estado
– Para entender como funciona a Administração Pública é preciso
entender com funciona (o modo de ser e de atuar do Estado)
– Os valores do Estado repercutem na configuração dos conceitos e
institutos da Administração Pública.
– A chave para a compreensão da Administração Pública e dos
princípios que a governam está no conhecimento dos aspectos
fundamentais do Estado, tal como caracterizado pela Constituição
do País.
Estado x Nação
– Estado é a entidade político-social juridicamente organizada para
executar os objetivos da soberania nacional. O primeiro autor que
introduziu o termo Estado, no sentido próximo do atual, foi Maquiavel, na
obra “O Príncipe”.
– Estado envolve, necessariamente, o aspecto de organização jurídica desse
conjunto de pessoas (sociedade).
– Nação envolve a existência de vínculos comuns entre os habitantes de
determinado local. Embora possuam inegável sentido político,
caracterizam-se tais vínculos, principalmente, por relações qualificadas por
fatores subjetivos que decorrem das mais diferentes origens (racial,
geográficas, religiosas, culturais). Trata-se do conjunto homogêneo de
pessoas que se consideram ligadas entre si por vínculos de “sangue”,
idioma, religião, cultura, ideias, objetivos. Nação é comunidade que se
caracteriza por sentimentos relativamente uniformes
Elementos do Estado
– Entre as tentativas de conceituar o que seja Estado, figuram três elementos
básicos:
1. território: base física do Estado;
– É a base física sobre a qual se fixa o povo e se exerce o poder estatal. Cuida-se da
esfera territorial de validade da ordem jurídica nacional (KELSEN).
2. povo: associação humana;
–
Conjunto das pessoas dotadas de capacidade jurídica para exercer os direitos
políticos assegurados pela organização estatal.
–
O povo é o titular da soberania (art. 1º, parágrafo único, da CF/88). É aos
componentes do povo que se reservam os direitos inerentes à cidadania.
3. governo: comando por parte de autoridade soberana.
–
É o conjunto das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da
administração pública
Estado
– A ideia de que todo Estado deva possuir uma Constituição e de que esta
deve conter limitações ao poder autoritário e regras de prevalência dos
direitos fundamentais desenvolve-se no sentido da consagração de um
Estado Democrático de Direito (art. 1.º, caput, da CF/88) e, portanto, de
soberania popular.
– O parágrafo único do art. 1.º da CF/88 concretiza que “todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituição”
– Distingue titularidade de exercício do poder: o titular do poder é o povo. Como
regra, o exercício desse poder se dá através dos representantes do povo,
desempenhando-o de maneira indireta (democracia representativa).
Estado Democrático
– O art. 1º da Constituição de 1988 caracteriza o Estado brasileiro como
Estado Democrático de Direito
– Adjetivações conjugadas para identificar a feição estatal
– O componente democrático traz à mente a ideia de “governo do povo para o
povo”.
– Habitualmente associado aos aspectos de formação do governo, ao modo
pelo qual são escolhidos aqueles que tomas as decisões em nome do povo.
– A partir da década de 50 do século XX – preocupação com uma democracia
mais completa
– Transpõe o limiar da eleição de representantes políticos para expressar-se também no
modo de tomada de decisão dos eleitos.
– Democracia Administrativa: Valor da democracia também depende do modo pelo
qual as decisões são tomadas e executadas.
– Importa também a forma como o indivíduo é considerado: súdito ou cidadão.
– Também chamada de democracia de funcionamento ou operacional.
Estado de Direito
– Concebido a partir do século XIX contra o Estado absolutista tardio
– Limitar o Estado: Objetivo de limitar o poder pelo Direito
– Garantir os indivíduos contra o arbítrio.
– os governantes e autoridades públicas submetem-se ao direito e são
objeto de normas jurídicas. Não estão acima ou fora do direito.
– Elementos básicos:
– Sujeição do poder público à Lei e ao Direito (legalidade);
– Declaração e garantia dos direitos fundamentais;
– Funcionamento de juízos e tribunais protetores dos direitos dos indivíduos;
– Criação e execução do direito como ordenamento destinado a justiça e a paz
social.
Estado e Sociedade
– O modo pelo qual se configuram as relações entre o Estado e a
Sociedade repercute na Administração Pública e no Direito Administrativo
– Estado absolutista – sec. XVIII – o estado controlava toda a vida social
– Opressiva e profunda intromissão na vida dos indivíduos
– Estado liberal – sec. XIX – distanciamento do Estado em relação à vida
social, econômica e religiosa dos indivíduos
– Independência da sociedade às injunções do Estado
– Ausência de atuação inclusive na economia e em nível social
– Estado moderno – 2ª metade do sec. XX – passou a ter atuação de
profundas consequências no âmbito econômico e social
– Diante da atuação estatal na economia e no setor social, a máquina estatal
cresceu em quantidade e complexidade
– Diminuição da distância entre a sociedade e o Estado
Administração Pública
– Formulação clássica da separação de poderes
– Executivo
– Legislativo
– Judiciário
– Atribui-se a atividade administrativa a um grupo de órgãos inseridos no Poder
Executivo
– Em razão do estado de direito este grupo de órgõas deveria ter sua atuação
norteada por regras jurídicas
– Quanto mais ampliada forem as funções do Estado maiores as atividades da
Administração
– Diante de sua importância na consecução e na garantia de direitos para a
coletividade recebe grande tratamento da Constituição
– Preocupação em modernizá-la para que:
– tenha eficiência
– Atue sem corrupção
– Não desperdice recursos públicos
– Respeite o indivíduo tratando-o como cidadão
Administração Pública
– Aspecto funcional: significa um conjunto de atividades do Estado que
auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de
governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por
tais instituições e que produzam serviços, bens e utilidades para a
população.
– Ex.: ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo, saúde, etc...
– Aspecto organizacional: representa o conjunto de órgãos e entes estatais
que produzem serviços, bens e utilidades para a população
– Ex.: secretárias, subsecretarias, departamentos, supervisões, etc...
Administração, legislação e jurisdição
– Princípio das Separação dos poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário
– Núcleo de atividades típicas de possibilita caracterizá-los
– Administração – atividade típica do Poder Executivo
– Legislação – atividade típica do Poder Legislativo
– Jurisdição – atividade típica do Poder Judiciário.
Função Legislativa
– consiste, principalmente:
– na edição de normas gerais e abstratas, que inovem a ordem jurídica: as leis em
sentido material;
– na fiscalização e controle dos atos praticados no exercício da função
executiva.
Função Executiva
– atuação nos fins diretamente inerentes à administração do Estado (em
sentido amplo), incluindo a economia, a arrecadação e a defesa. Possui
três missões básicas:
– intervenção
– Fomento
– serviço público
Função Judiciária
– tem por escopo, basicamente, a aplicação ou a revisão da aplicação das
normas jurídicas aos casos concretos, em caráter definitivo (garantia do
monopólio judicial da última palavra), com o objetivo de compor litígios
ou, pelo menos, de evitar que se propaguem.
Administração e Governo
– Governo – tomada de decisões fundamentais à vida da coletividade
– Função primordialmente política
– Fixação de diretrizes da vida em coletividade
– Administração – realização tarefas cotidianas consistentes na
movimentação da máquina estatal e na prestação de serviços.
– Função primordialmente técnica
– Execução das diretrizes fixadas pelo Governo
Administração e Constituição
– Expansão da atividade administrativa no âmbito social e econômico pautou a
necessidade de inserção nas Constituições da regulamentação do agir estatal
– Constituição da República Federativa do Brasil
– Título III “da Administração Pública” com quatro seções, sendo uma dedicada aos
servidores públicos
– Além do capítulo há normas espalhadas no texto constitucional como por exemplo
“Dos direitos e deveres individuais e coletivos”
– Direito de receber informações dos órgãos públicos (art. 5º, XXXIII)
– Direito de petição e de obter certidões (art. 5º, XXXIV)
– Fiscalização contábil, financeira e orçamentária dos Tribunais de Contas sobre a
Administração (arts. 70-75)
– Concessões e permissões de serviços públicos (art. 175, p.u.)
– Arrola no caput do art. 37 alguns dos seus princípios
Administração no estado federal
– Brasil é um república federativa formada pela união indissolúvel dos
Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 1º, CR/1988)
– Cada nível de Administração é dotado de estrutura administrativa própria
e de atividade administrativa própria, independentes entre si.
– União – ente político corresponde à Administração Federal – encabeçadas pelo
Presidente da República
– Estado-membro – ente político corresponde à Administração Estadual,
encabeçados pelos Governadores de Estado
– Distrito Federal – ente político correspondente à Administração do Distrito
Federal, encabeçado pelo Governador do Distrito Federal
– Municípios – ente político correspondente à Administração municipal,
encabeçados pelos Prefeitos
– Cada um dos entes políticos é dotado de estrutura administrativa própria,
independente das demais. Destacando-se as seguintes características
– Autoadministração
– Autolegislação
Órgãos Públicos
– Ou órgãos administrativos são unidades de atuação que englobam um
conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição
predeterminada.
– Ex.: secretaria municipal de educação: órgão público municipal formado por um
conjunto de servidores e meios materiais destinados a colocar em prática as
atribuições do Município no tocante ao ensino.
– Órgão – vem da anatomia, onde cada parte do corpo humano realiza uma
função específica
– Parte de um todo
– Princípio da divisão das atividades
– Atribuições de cada órgão recebe o nome de competência.
– No desempenho das atividades inerentes à sua competência o órgão atua em
nome da pessoa jurídica de que faz parte.
Servidores Públicos
– As atividades da Administração, seus poderes, atos, a gestão de seus bens
se operacionalizam pelo trabalho dos servidores públicos, ou seja, pelas
pessoas que mantém vínculo de trabalho com a Administração.
– Cabe aos servidores, primordialmente, fazer a Administração andar.
– Expressões comuns:
– Agentes públicos – todos aqueles que mantém vínculo de trabalho com entes
estatais de qualquer poder. A partir de 1988, com a CR, tende-se a utilizar a
expressão “servidores públicos”.
– Agentes políticos – designa, em primeiro lugar, os eleitos por sufrágio universal,
detentores de mandato (Presidente, Governadores, Senadores, Deputados,
Prefeitos e Vereadores). Em segundo lugar os auxiliares imediatos dos chefes dos
Executivos (ministros, secretários), ocupantes de cargos em comissão
– Servidores públicos – todas as pessoas físicas que trabalham nos entes estatais.
– Funcionários públicos - antes da constituição de 1988 designava pessoas
legalmente investidas em cargos públicos
– Empregados públicos – aqueles contratados com base na CLT
Tipos de vínculos: funções, cargos e
empregos
– Para atuar em nome da Administração – necessário um título legal – de regra,
representado por um ato de nomeação, por contrato ou por designação.
– Função pública – exercício de atividades da competência da Administração,
em nome desta e de acordo com a finalidade desta, ou seja, para atender ao
interesse público.
– Para o desempenho de uma função pública pode ser atribuído um cargo público
– Cargo público - é o conjunto de atribuições e responsabilidades, criados por
lei, em número determinado, com nome certo e remuneração especificada.
– Emprego público – é a função pública exercida com base num contrato
regido pela CLT
– Ex.: empregados de sociedade de economia mista (BB) e empresas públicos (CEF)
Forma de acesso
– Condições e modos pelos quais são propiciados aos cidadãos
oportunidades de exercer cargos, funções e empregos públicos.
– Art. 37, CRFB/1988
– Inc. I – aos brasileiros e estrangeiros que preencherem os requisitos
– Inc. II – a investidura em cargo ou empego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou provas e títulos, salvo o cargo em
comissão.
– Atende aos princípios da igualdade e da moralidade
Cargos Públicos
– Conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor,
criado por lei, em número certo, com denominação própria, remunerado
pelos cofres públicos
– Cargo de provimento efetivo – preenchido com pressuposto de
continuidade e permanência de seu ocupante
– Cargo de provimento em comissão – preenchido com o pressuposto da
temporariedade, ocupado por pessoa que desfruta da confiança
daquele que nomeia ou propõe a nomeação.
– São criados por lei, em número certo e a própria lei indica a forma de
provimento e a autoridade competente para nomear (ex.: “livre provimento em
comissão”)
Princípios da Administração Pública
– Princípios são fórmulas nas quais estão contidos os pensamentos diretores
do ordenamento, de uma disciplina legal ou de um instituto jurídico (Karl
Larenz)
– Enunciações normativas de valor genérico que condicionam e orientam a
compreensão do ordenamento jurídico par ausa aplicação e integração
e para a elaboração de novas normas (Miguel Reale)
– Os princípios auxiliam na compreensão e consolidação de seus institutos.
– Constituição de 1988 encontram-se mencionados explicitamente como
princípios:
– Legalidade
– Impessoalidade
– Moralidade
– Publicidade
– Eficiência
Princípio da legalidade
– Decorrência do Estado Democrático de Direito
– Mediante a submissão da Administração à Lei, o poder torna-se objetivado
– Obedecer à Administração era o mesmo que obedecer à Lei, não à vontade instável da
autoridade.
– Sentido de garantia, certeza jurídica e limitação do poder.
– A administração deve sujeitar-se às normas legais
– 04 significados (Eisenmann)
– A Administração pode realizar todos os atos e medidas que não sejam contrários à Lei
– A Administração só pode editar atos ou medidas que uma norma autorize;
– Somente são permitidos atos cujo conteúdo seja conforme a um esquema abstrato fixado
por norma legislativa
– A Administração só pode realizar atos ou medida que a lei ordena fazer.
– O 2º significado é o mais consentâneo com a atuação da Administração Pública, pois
pressupõe que esta tenha habilitação legal para adotar atos e medidas, devendo
justificar cada uma de suas decisões por uma disposição legal.
– Em geral as medidas de repercussão mais forte nos direitos dos cidadãos necessita de
maior vinculação da medida administrativa ao conteúdo da norma.
Princípio da Impessoalidade
– Intrincado com os princípios da moralidade e publicidade
– A impessoalidade configura-se meio para atuações dentro da moralidade; a
publicidade por sua vez dificulta medidas contrárias à moralidade e
impessoalidade; a moralidade administrativa, de seu lado, implica observância
da impessoalidade e da publicidade.
– “os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que
os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o
funcionário... Por conseguinte, o administrado não se confronta com
funcionário ‘x’ ou ‘y’ que expediu o ato, mas com entidade cuja vontade foi
manifestada por ele” (José Afonso da Silva)
– Hely Lopes Meirelles associou a impessoalidade ao princípio da finalidade, que
significa o atendimento do interesse público: “o administrador fica impedido
de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros”
– Celso Antônio Bandeira de Mello impessoalidade “traduz a ideia de que a
Administração tem que tratar todos os administrados sem discriminação
benéfica ou detrimentosa... O princípio em causa não é senão o próprio
princípio da legalidade ou isonomia”.
– OBSTACULIZAR atuações geradas por simpatias, antipatias, objetivos de
vingaça, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos. Busca-se que
predomine o interesse de toda a coletividade
Princípio da Moralidade Administrativa
– Difícil tradução verbal porque talvez se revele impossível enquadrar em um
ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras
das verdadeiras finalidades da Administração Pública.
– Hely Lopes Meirelles que sempre incluiu a moralidade entre os princípios da
Administração Pública afirma que “ao legal deve se juntar o honesto e o
conveniente aos interesses gerais”, e vincula a moralidade administrativa
ao conceito de bom administrador.
– José Afonso da Silva vê a moralidade como o conjunto de regras de
conduta extraídas da disciplina geral da Administração
– Sanção da imoralidade administrativa
– Ação popular – anular ato lesivo a moralidade (art. 5º, LXXIII)
– Improbidade Administrativa (art. 37, §4º) – Lei 8.429/1992
Princípio da publicidade
– Bobbio – democracia é “o governo do poder público em público”
– Transparência ou visibilidade – publicidade da atuação administrativa
– Constituição – publicidade ampla a reger as atividades da Administração
Princípio da eficiência
– Norteia toda a atuação da Admisntração
– Vocábulo liga-se a ideia de ação para produzir resultado de modo rápido
e preciso.
– A administração deve agir de modo rápido e preciso para produzir
resultados que satisfaçam as necessidades da população.
– Eficiência contrapõe-se a lentidão, descaso, negligência, omissão
Princípio da preponderância do
interesse público sobre o privado
– Principio do direito público em geral
– Expressão “interesse público” pode ser associada “a bem de toda a
coletividade”
Princípio da indisponibilidade do
interesse público
– É vedado a autoridade administrativa deixar de tomar providências ou
retardar providências que são relevantes ao atendimento do interesse
público em virtude de qualquer outro motivo
Princípio da proporcionalidade ou
razoabilidade
– Atribuem sentido de coerência lógica nas decisões e medidas
administrativas
– Adequação entre meios e fins
– Dever de não serem impostas aos indivíduos em geral obrigações,
restrições ou sanções em medida superior àquela estritamente necessária
ao atendimento do interesse público
Princípio da continuidade
– As atividades da administração devem ser ininterruptas para que o
atendimento da coletividade não seja prejudicado.
Princípio da presunção de legalidade
e veracidade
– As decisões da administração são editadas com o pressuposto de que
estão conformes as normas legais e de que seu conteúdo é verdadeiro.
Princípio da auto-executoriedade
– Os atos e medidas da Administração são colocados em prática, são
aplicados pela própria Administração, mediante coação, sem
necessidade de consentimento de qualquer outro poder.
– Não retardar o atendimento do interesse público
– Presunção de legalidade
Princípio da autotutela administrativa
– A Administração deve zelar pela legalidade de seus atos e condutas e
pela adequação dos mesmos ao interesse público. Constatado que os
mesmos contêm ilegalidades, poderá anulá-los por si própria.
Ética do Servidor Público
Ética - Definições
– Ética vem do grego "ethos" e significa morada. Heidegger da ao "ethos" o
significado de "morada do ser".
– CAMARGO define a ética, de acordo com Sertillanges: "Ciência do que o
homem deve ser em função daquilo que ele é". (CAMARGO, Marculino.
Fundamentos de ética geral e profissional. 2. Ed. Petrópolis: Vozes, 2001)
– O agir depende do ser. O giz deve escrever. É de sua natureza escrever. O sol
deve brilhar. Ele deve assim fazer, pois está na sua natureza brilhar. "...em cada
ser há um conjunto de energias para produzir determinadas ações, acarretando
como conseqüência certos deveres: o dever do giz é ser e agir como giz; o
dever do sol é ser e agir como sol; ao contrário, o único mal do giz é não ser e
não agir como giz, o único mal do sol é não ser e não agir como sol.
– A única obrigação do ser humano é ser e agir como ser humano. O único mal
do homem é não agir como homem.
– A ética deve ser eminentemente positiva e não proibitiva. Por exemplo, é
mais importante respeitar a vida do que não matar.
– A ética antecede a qualquer lei ou código de conduta. Pode-se dizer que
"...a ética é a ciência que tem por objeto a finalidade da vida humana e
os meios para que isto seja alcançado". A ética é o "caminho para a
busca do aperfeiçoamento humano".
Segundo HOUAISS, a palavra ética é um substantivo
feminino que foi incorporado à língua portuguesa no
século XV e tem significados diferentes:
– Ética é parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios que
motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano,
refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores,
prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social.
– Por extensão, ética é o conjunto de regras e preceitos de ordem valorativa
e moral de um indivíduo, de um grupo social ou de uma sociedade (ética
profissional, ética psicanalítica, ética na universidade).
– Já o substantivo feminino eticidade significa qualidade ou caráter do que
é condizente com a moral.
Segundo Antônio Lopes de Sá:
– "a Ética tem sido entendida como a ciência da conduta humana perante
o ser e seus semelhantes.
– Envolve, pois, os estudos de aprovação ou desaprovação da ação dos
homens e a consideração de valor como equivalente de uma medição
do que é real e voluntarioso no campo das ações virtuosas.
– Encara a virtude como prática do bem e esta como promotora da
felicidade dos seres, quer individualmente, quer coletivamente, mas
também avalia os desempenhos humanos em relação às normas
comportamentais pertinentes.
– Analisa a vontade e o desempenho virtuoso do ser em face de suas
intenções e atuações, quer relativos à própria pessoa, quer em face da
comunidade em que se insere".
SÁ, Antônio Lopes de. Ética Profissional. 4. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas,
2001. p.15
Necessidade de praticá-la...
– Talvez por isso é que Álvaro Valls tenha dito que “A ética é aquilo que todo
mundo sabe o que é, mas que não é fácil de explicar quando alguém
pergunta”.
– O importante, não é conceituar ética; é vivê -la com intensidade. Não é,
em absoluto, se consagrar diante de um conceito que está no fundo
d’alma; é, sim, resgatar os sentimentos mais profundos, colocando-os a
serviço da humanidade.
– A ética, então, é muito mais que uma investigação daquilo que é bom;
ética é, além da investigação, uma oportunidade para se encontrar a paz
social, a organização da sociedade e a aproximação da felicidade. Há
mais além da investigação do que é bom, e só o ser humano pode
alcançar...
Ética, Moral e Direito
– Nesta comparação, é preciso dizer que:
– a ética é uma ciência técnica, responsável pelo estudo dos julgamentos que o
homem faz quando se depara com uma conduta humana suscetível de ser
analisada sob o aspecto do bem ou do mal. Pode-se dizer que a ética é uma
investigação geral sobre aquilo que é bom, com o objetivo de aperfeiçoar o ser
humano.
– Moral, por sua vez, é uma consciência individual de cada ser humano, depois
que ele viveu e absorveu as coisas a seu modo.
– A relação do Direito com a moral existe fortemente porque o Direito surge pela
sistematização da lei, e a lei, por sua vez, surge justamente pela concretização
normativa de um costume, que é um princípio moral aceito pela sociedade.
Ética, Moral e Direito
– É possível, então, dizer que:
– a ética é um princípio, e a moral são aspectos de condutas específicas;
– a ética é permanente, porque é universal, e a moral é temporal, porque é
cultural;
– a ética é teórica, e a moral é prática, daí porque a moral é o objeto da ética;
– a ética se refere mais à questão dos costumes e tradições de uma sociedade
como um todo; a moral se refere mais à questão da consciência individual.
– O Direito também tem muito a ver com a moral e com a ética, porque codifica
tais costumes em leis.