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CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ
FACULDADE CEARENSE- FAC
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
GEORGE ALEXANDRE MENDES DA SILVA
O CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A
CONTRIBUIÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
FORTALEZA
2014
2
GEORGE ALEXANDRE MENDES DA SILVA
O CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A
CONTRIBUIÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Monografia Submetida à Aprovação Coordenação
do Curso de Ciências Contábeis do Centro
Superior do Ceará, Faculdades Cearenses – FAC.
Como Requisito Parcial para Obtenção do Grau de
Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientação: Profª. Dra. Márcia Maria Machado
Freitas
FORTALEZA
2014
GEORGE ALEXANDRE MENDES DA SILVA
O CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A
CONTRIBUIÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Monografia
como
pré-requisito
para
obtenção do titulo de Bacharelado em
Ciências
Contábeis,
outorgado
pela
Faculdade Cearense – FAC., tendo sido
aprova pela a banca examinadora composta
pelos professores.
Data de aprovação: ___/___/___
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________
Professora Dra. Marcia Maria Machado Freitas
Orientadora
_________________________________________________
Prof.
Membro 1
_________________________________________________
Prof.
Membro 2
AGRADECIMENTOS
Agradeço inicialmente a Deus, pelo dom supremo da vida, apoio e
dedicação em todos os momentos.
Agradeço à minha mãe Albetisa Mendes e minha esposa Pauliana
Colares.
Agradeço à orientadora desta pesquisa, professora Dra. Márcia
Freitas, pelo acompanhamento, dedicação e paciência ao longo do semestre.
Por fim, agradeço aos colegas e outros professores que, ao longo do
curso proporcionaram engrandecimento pessoal e profissional com a troca de
experiências e aprendizado.
DEDICATÓRIA
Dedico este estudo à minha esposa
Pauliana Colares e à minha mãe
Albetisa Mendes.
RESUMO
Esse estudo justifica-se no sentido de analisar as mudanças pelas quais a
Administração Pública vem passando ao longo do tempo, de modo a
acompanhar as mudanças globais e tecnológicas do mundo. O objetivo geral
dessa pesquisa foi analisar a relevância do controle interno na Administração
Pública Municipal e a contribuição da Lei de Acesso à Informação. Já os
objetivos específicos são compreender a importância, os avanços e desafios
que permeiam a ação destes instrumentos de controle, acompanhamento e
fiscalização dos recursos públicos; descrever os principais métodos de controle
interno aplicados na administração pública municipal; analisar a aplicabilidade
da Lei nº 4.320/64 na administração pública municipal da atualidade e verificar
de que forma a Lei de Acesso à Informação contribui para o controle na
administração pública municipal. Ao final concluiu-se, entre outros, que a Lei de
Acesso à Informação pode ser agente modificador da Administração Pública se bem
aplicada. Em virtude do seu caráter transparente, percebeu-se ao longo da pesquisa
que a norma demonstra uma mudança da visão do legislador brasileiro.
Palavras-chave: Administração Pública. Transparência. Lei de Acesso à Informação.
ABSTRACT
This study is justified in order to analyze the changes that public administration
has undergone over time, in order to monitor the global and technological
changes in the world. The overall goal of this research is to analyze the
relevance of internal control in the Municipal Public Administration and the
contribution of Law Access Information. Specific objectives are to understand
the importance, the advances and challenges that underlie the action of these
instruments of control, monitoring and surveillance of public resources; describe
the main methods of internal control applied in municipal government; analyze
the applicability of Law nº 4.320/64 in municipal public administration today and
check out how the Law on Access to Information contributes to the control in
municipal government. At the end it was concluded, inter alia, that a the Access
to Information Act can be modifier Public Administration if implemented.
Because of its transparent nature, it was noticed during the research that
demonstrates a shift from the standard view of the Brazilian legislature.
Key-words: Public Administration. Transparency. Law on Access to Information.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 08
1.1 Definição, temática e problematização .......................................................... 09
1.2 Objetivos ........................................................................................................ 09
1.2.1 Objetivo geral.............................................................................................. 09
1.2.2 Objetivos específicos .................................................................................. 09
1.3 Justificativa .................................................................................................... 10
1.4 Metodologia da pesquisa ............................................................................... 10
2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................. 12
2.1 Princípio da legalidade................................................................................... 15
2.2 Princípio da impessoalidade .......................................................................... 17
2.3 Princípio da moralidade ................................................................................. 18
2.4 Princípio da publicidade ................................................................................. 19
2.5 Princípio da eficiência .................................................................................... 20
2.6 A importância, os avanços e desafios que permeiam a ação desses
instrumentos de controle, acompanhamento e fiscalização dos recursos
públicos................................................................................................................ 21
2.7 Principais métodos de controle interno aplicado na Administração
Pública municipal ................................................................................................. 24
2.8 Aplicabilidade da Lei nº 4.320/64 na Administração Pública da
atualidade ............................................................................................................ 25
2.8.1 A lei de licitações ........................................................................................ 31
2.8.2. Lei de responsabilidade fiscal .................................................................... 33
3 METODOLOGIA ..................................................................................................... 37
3.1 Escolha do tema ............................................................................................ 37
3.2 Tipo de pesquisa............................................................................................ 37
3.3 Escolha dos dados......................................................................................... 38
3.4 Análise dos dados.......................................................................................... 38
4. A RELEVÂNCIA DO CONTROLE INTENRO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E A CONTRIBUIÇÃO DA LEI E ACESSO À INFORMAÇÃO .................. 39
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 49
6 REFERÊNCIAS....................................................................................................... 52
8
1 INTRODUÇÃO
No mundo moderno e global é cada vez mais necessário que as
organizações, sejam elas públicas ou privadas, invistam em controle interno.
Geralmente isso se faz necessário para que o gestor e sua equipe mantenham
conhecimento amplo de tudo o que ocorre na administração. Com relação à
Administração Pública, adotar esse posicionamento se mostra importante para
dar mais transparência às ações, de modo que seja possível prestar contas à
sociedade.
A Lei nº. 4.320/64, que disciplina normas gerais para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e
do Distrito Federal, apesar de ser antiga, ainda é a legislação em vigor para
disciplinar os orçamentos públicos. Ressalta-se que a legalidade é um dos
princípios básicos da administração Pública, de modo que, nada que não esteja
na lei pode ser aplicado.
Para tanto, a finalidade do controle da execução orçamentária
compreenderá a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita
ou a realização da despesa. Além disso, a Constituição Federal de 1988
também disciplina as ações que necessitam de controle por parte do gestor.
Verifica-se que a Administração Pública, bem como todos os órgãos
que a compõem, são responsáveis diretamente pela gestão e fiscalização de
recursos públicos, uma vez que a prestação de contas é cada vez mais
necessária no mundo moderno e global, no qual as tecnologias estão a serviço
do cidadão e acessível a quase todos.
Além disso, a Lei de Acesso à Informação nº 12.527/11 trouxe um
importante passo para a consolidação democrática do País, uma vez que a
legislação representa, principalmente, um avanço na transparência das ações
do Poder Público de uma forma geral. Sabe-se que, segundo a referida lei, as
informações de interesse público devem ser amplamente divulgadas por
diversos meios de comunicação pela gestão pública, mesmo que não sejam
solicitadas.
Para isso, as instituições públicas devem disponibilizar na internet
(um dos meios de comunicação mais intensos dos últimos tempos), todas as
informações da gestão, entre as quais, a estrutura organizacional, horário de
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funcionamento, telefones, principais ações, remuneração dos agentes,
resultados de licitações, contratos, parcerias, entre outros.
1.1 DEFINIÇÃO, TEMÁTICA E PROBLEMATIZAÇÃO
Com a globalização, a internet e o avanço dos meios de
comunicação, empreender uma administração transparente tornou-se uma
necessidade para os gestores, sobretudo os gestores públicos. Para tanto, a
presidência da República sancionou a Lei de Acesso à Informação, que veio
potencializar essa necessidade, tendo em vista, ainda, que no Estado
Democrático, a sociedade tem o Direito de saber como e com o quê os
impostos pagos estão sendo gastos. Diante do exposto tem-se o seguinte
questionamento: o controle interno na Administração Pública municipal como
instrumento de transparência pode potencializar resultados efetivos e benéficos
para a sociedade?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
Analisar o controle interno na Administração Pública Municipal e a
contribuição da Lei de Acesso à Informação.
1.2.2 Objetivos específicos
- Descrever os principais métodos de controle interno aplicados na
administração pública municipal;
- Analisar a aplicabilidade da Lei nº 4.320/64 na administração pública
municipal da atualidade;
- Verificar de que forma a Lei de Acesso à Informação contribui para o
controle na administração pública municipal.
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1.3 JUSTIFICATIVA
Esse estudo justifica-se no sentido de analisar as mudanças pelas
quais a Administração Pública vem passando ao longo do tempo, de modo a
acompanhar as mudanças globais e tecnológicas do mundo.
Entre as principais mudanças, considera-se, sobretudo, o avanço da
necessidade
de
se
implantar
uma
Administração
Pública
totalmente
transparente, baseada no controle interno e em legislações contemporâneas,
como é o caso da Lei de Acesso à Informação.
É notório que a Administração Pública vem passando por uma série
de mudanças e, neste estudo, pretende-se realizar um estudo com base na
comunidade acadêmica sobre a importância do controle interno para gestão
pública municipal, levando-se em consideração a necessidade de informar ao
contribuinte todas as decisões tomadas pela gestão pública.
A relevância da presente pesquisa, como contribuição teórica,
justifica-se pela intenção de expor, de forma clara e objetiva, informações
pertinentes à Administração Pública Municipal na condição de provedora do
bem-estar comum, a partir da elaboração e consecução do planejamento
público para efetivar as políticas públicas, e o papel do Controle Interno na
gestão da aplicação das despesas municipais.
Como contribuição prática, a presente pesquisa procura mostrar
que, por falta de amplo conhecimento, ainda há reprovação de contas frente ao
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM-CE) pela falta do
uso do Controle Interno.
Como contribuição social, a presente pesquisa visa apontar a
obrigatoriedade de se manter Sistemas de Controle Interno na Administração
Pública Municipal, sendo o Controle Interno uma ferramenta que assegura a
transparência na gestão dos gastos públicos.
1.4 METODOLOGIA DA PESQUISA
Para a concepção desta pesquisa, pretende-se utilizar como método
as referências bibliográficas e documentais. Na pesquisa bibliográfica, segundo
Kauark; Manhães (2010) ocorre “quando elaborada a partir de material já
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publicado, constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e,
atualmente, material disponibilizado na Internet”. Considera-se importante esta
fase, pois é nela que é possível visualizar ideias de autores de renome que já
estudaram sobre o assunto em questão.
Além disso, pretende-se utilizar a pesquisa documental, baseada,
sobretudo, na legislação pátria. Para Gil (2007), a pesquisa documental ocorre
“quando elaborada a partir de materiais que não receberam tratamento
analítico”.
Ressalta-se, no entanto, que, durante o processo da pesquisa e
levantamento de dados, é possível que haja a implementação de outros
métodos de estudo.
O presente trabalho será distribuído da seguinte forma: no primeiro
capítulo aborda-se a introdução, problemática, objetiva geral e específica, além
da justificativa e metodologia do presente estudo.
No segundo capítulo, pretende-se falar sobre a Administração
Pública e sua relevância para a sociedade e o Estado., abordar-se-á Lei de
Acesso à Informação e a contribuição que ela pode dar à sociedade no
sentindo de tornar mais transparente as ações do Poder Público na atualidade.
No terceiro capítulo será analisada a metodologia utilizada para
desenvolver este trabalho.
No quarto capítulo, fala-se sobre o controle interno como ferramenta
de transparência da gestão do Poder Público. No quinto capítulo, conclui-se o
estudo, apresentando as últimas considerações e impressões acerca da
pesquisa.
No sexto capítulo trará as referências utilizadas nesta pesquisa.
12
2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública, assim como o Estado, pode ser
considerada um aglomerado de situações. Não se pode, no entanto, buscar o
seu conceito sem antes observar o Estado como um todo. Nesse sentido, Silva
(2007, p.97-98) define Estado como uma ordenação que tem por fim específico
e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de
uma dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação
expressa a ideia de poder soberano, institucionalizado.
O Estado, como se nota, constitui-se de quatro elementos essenciais:
um poder soberano de um povo situado num território com certas
finalidades. E a Constituição, como dissemos, é certo, ainda, na
evolução histórica, houve vários tipos de Estado, entre os quais
Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado Medieval, mas
nessa pesquisa a concentração será a partir do Estado moderno
(SILVA, 2007, p.97-98).
O território, por sua vez, constitui-se na base física, na extensão
territorial sobre a qual o Estado exerce sua jurisdição ou soberania. Sem a
caracterização desse elemento é impossível conceber a existência do Estado.
Já a soberania é poder supremo ou incontrastável do Estado, que se manifesta
de duas formas: externa e internamente. Para a finalidade, segundo o autor,
constitui-se no objetivo maior do Estado, que é, sem dúvida, prestar o bem
público. O art. Art. 1° da Constituição Federal do Bra sil destaca que:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Art. 2° São poderes da União, independentes e harmô nicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Como se vê, o Estado brasileiro se amolda bem ao conceito de
Estado Moderno, pois possuem os quatro elementos bem definido, conforme
diz a Carta Magna. Seguindo esta ótica, não se pode, portanto, desatrelar o
conceito de Estado ao de Administração Pública, pois um completa o outro.
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Administração Pública é o conjunto de Poderes e órgãos
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções
estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos
negócios públicos... É, pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das
necessidades coletivas. (MEIRELLES, 2008, p. 65).
É, por exemplo, a Administração Pública a responsável por garantir
o cumprimento art. 3 da Constituição Federal, que especifica os objetivos
fundamentais do Brasil.
Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil;
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Tendo como base os conceitos supracitados, entende-se por
Administração Pública todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à
realização das atividades públicas, ou seja, o conjunto de agentes, pessoas
físicas e jurídicas, incumbidos legalmente de gerir o patrimônio público, na
intenção de atender às necessidades da coletividade e promover o bem-estar
de todos.
Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para a
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o
conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral; em
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois,
todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. [...] A
Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em
prática as opções políticas do Governo (MEIRELLES, 2007, p.65-66).
No entendimento de Kohama (2006, p. 9), administração pública é
todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços,
visando à satisfação das necessidades coletivas. Como se percebe por meio
das palavras do autor, a Administração Pública busca, sobretudo, prestar
serviço ao cidadão, à coletividade. Nesse sentido, as ações do administrador
público devem obedecer a um planejamento e visar o desenvolvimento social e
melhoria da qualidade de vida, uma vez que a Administração Pública, na
condição de gestora de patrimônio público, precisa também atender e respeitar
certos preceitos legais tanto para a geração dos ingressos quanto para
realização dos dispêndios.
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Por isso, Kohama (2006, p. 9), diz que administrar é gerir os serviços
públicos, ou seja, não é só prestar serviço e executá-lo, mas dirigir, governar,
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil. Seguindo esse
entendimento, o autor diz ainda que há íntima sintonia entre Administração
Pública e o serviço público, o que se faz supor que a execução deste seja feita
por aquela, quer diretamente, quer por delegação.
Kohama (2006, p. 10) salienta que os preceitos legais que devem
ser observados na gestão dos recursos públicos, que servem de orientação
para a elaboração de novas normas e também para a condução do trabalho do
administrador público, encontram amparo e origem na Constituição Federal,
como já se viu. Isso porque o estado não é fim do homem, mas um meio para
proporcionar-lhe satisfação e bem estar, mediante um sistema organizado e
próspero.
No modelo federativo brasileiro as entidades estatais são a União,
os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal, conforme dispõe o art.
1º da Constituição.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
De acordo com Kohama (2006, p. 11), Governo e Administração
Pública não se confundem, portanto, existe uma distinção entre ambos.
Governo é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. Ainda segundo o
autor, a União constitui-se em pessoa de direito público interno, autônoma em
relação aos Estados, tendo como missão o exercício das prerrogativas da
soberania do Estado brasileiro, pois configura-se como entidade federal
resultante da união dos Estados-membros.
No entanto, Locke (2012, p. 75-76) ressalta-se que:
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Existe uma clara separação entre o poder legislativo, de um lado, e
os poderes executivo e federativo, de outro. Os dois últimos, embora
distintos entre si: [...] dificilmente devem ser separados e colocados
ao mesmo tempo nas mãos de pessoas distintas; e como ambos
requerem a força da sociedade para o seu exercício, é quase
impraticável situar a força da comunidade civil em mãos distintas e
sem elo hierárquico; ou que os poderes executivo e federativo sejam
confiados a pessoas que possam agir separadamente; isto
equivaleria a submeter a força pública a comandos diferentes e
resultaria, um dia ou outro, em desordem e ruína (LOCKE, 2012, p.
75-76).
No entendimento de Locke (2012, p. 75), não convém que as
mesmas pessoas que detêm o poder de legislar tenham também em suas
mãos o poder de executar as leis, pois elas poderiam se isentar da obediência
às leis que fizeram, e adequar a lei à sua vontade, tanto no momento de fazê-la
quanto no ato de sua execução, e ela teria interesses distintos daqueles do
resto da comunidade, contrários à finalidade da sociedade e do governo.
Meirelles
(2005,
p.62)
salienta
que
a
Federação
brasileira
compreende a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios,
que também são entidades estatais, com autonomia política reconhecida pela
Constituição da República, embora em menor grau que a dos Estados
membros. Essa outorga constitucional de autonomia política aos Municípios é
uma peculiaridade da Federação brasileira, como já assinalamos em estudos
anteriores. Assim, integra a organização política da nossa Federação um
Estado-membro anômalo, que é o Distrito Federal, onde se localiza a Capital
da União, que é Brasília.
Para atender a sua finalidade constitucional, o Estado exerce
também uma atividade financeira, que não se restringe apenas ao aspecto da
consecução das receitas públicas.
Nesse aspecto, há de se ressaltar ainda que, segundo a
Constituição Federal, por meio do art. 37, a Administração Pública (Federal,
Estadual e Municipal) deverá estar pautada, direta ou indireta, obedecendo aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade e eficiência,
como se vê nos tópicos seguintes.
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade prevê que nenhum ato administração deve
ser feito sem estar em conformidade com a lei. Por isso, Silva (2006, p. 121)
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destaca que o princípio da legalidade é também um princípio basilar do Estado
Democrático de Direito. Ressalta-se que o referido princípio está previsto no
art. 37 caput da Constituição Federal.
Meirelles (2005, p. 87) ressalta que significa que o administrador
público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei
e às exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob
pena de praticar ato inválido.
Há de se ressaltar ainda o art. 5º, II, da Constituição Federal, que
estabelece “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei”. Com isso, pode-se considerar que o principio da
legalidade surgiu como uma forma de proteger o cidadão do Estado, tendo em
vista que, por estar fincado na lei, o Estado não poderá, em hipótese alguma,
praticar atos que nela não esteja previsto. Isso quer dizer que o princípio da
legalidade é uma confiança que a sociedade deve ter na lei como uma garantia
de limitação do poder estatal.
De acordo com Mazza (2013) o princípio da legalidade é inerente ao
Estado de Direito e representa a subordinação da Administração Pública à
vontade popular. O exercício da função administrativa não pode ser pautado
pela vontade da Administração ou dos agentes públicos, mas deve
obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.
No entendimento de Meirelles (2002), as leis administrativas são,
normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos,
nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e
destinatários, uma vez que contêm verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis
pelos agentes públicos.
Seguindo Di Pietro (2013, p. 65), a observância do referido princípio
é garantida por meio de outro direito assegurado pelo art. 5º da Constituição
Federal. Trata-se do inciso XXXV, que diz que: “a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, ainda que a mesma
decorra de ato da administração. Além disso, a Constituição ainda prevê outros
remédios específicos contra a ilegalidade administrativa, como é o caso dos
habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança e o mandado de
injunção.
17
Além disso, há, ainda, no ordenamento jurídico brasileiro a questão
dos princípios, ferramenta de muita valia para as decisões judiciais, que
permeiam as condutas da Administração Pública, os quais se destacam nos
tópicos a seguir.
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O princípio da impessoalidade é importante instrumento que deve
ser levado em conta sempre que se fala em Administração Pública. Isso porque
todo comportamento da Administração Pública tem que ser impessoal.
Na visão de Bastos (2007, p. 34), sempre que o administrador
pratica alguma entorse na legislação para abranger uma situação por ela não
colhida ou para deixar de abarcar outra naturalmente inclusa no modelo legal, a
Administração está se desviando da trilha da legalidade.”
Já Mazza (2013) explica que o princípio da impessoalidade
estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público,
impedindo
discriminações
e
privilégios
indevidamente
dispensados
a
particulares no exercício da função administrativa.
Segundo o art. 2º da Lei do Processo Administrativo (Lei
n.9.784/99), trata-se de uma obrigatória objetividade no atendimento do
interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades. Para
Meirelles (2002), o princípio da impessoalidade é do que o clássico princípio da
finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para
seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica
expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
A impessoalidade possui outro aspecto de suma importância. Pelo
que seu pode-se entender que o referido princípio estabelece que a atuação
dos agentes públicos é imputada somente ao Estado, o que significa dizer que
o agente público deve agir de forma impessoal na Administração Pública.
Assim, as realizações não devem ser atribuídas à pessoa física do agente
público, mas à pessoa jurídica estatal, ao Estado como instituição pública.
Na visão de Di Pietro (2013, p. 68), é em virtude desse princípio que
a lei proíbe que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de
18
atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos. Ainda
segundo o autor, outra aplicação desse princípio encontra-se em matéria de
exercício de fato, ou seja, quando se reconhece validade aos atos praticados
por funcionários irregularmente investidos no cargo público, sob o fundamento
de que os atos não são do órgão e sim do agente público.
2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
O princípio da moralidade é outro relevante conceito para a
Administração Pública e extremamente importante para todos os seus atos.
Segundo Di Pietro (2001, p. 77-78), o princípio da moralidade surgiu associado
à ideia de desvio de poder, pois em ambas as hipóteses, a Administração
Pública.
A Constituição de 1988, em alguns momentos impõe aos agentes
públicos o dever de observância à moralidade administrativa, como se vê no
art. 5º, LXXIII, no qual ela autoriza a propositura de interposição de Ação
Popular contra ato lesivo à moralidade administrativa, como se vê:
Art. 5º, LXXIII: Qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação
Popular que vise a anular ato lesiva ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.
Percebe-se que o texto constitucional não exime o Estado de sofrer
punição caso o agente público provoque ato lesivo, ímprobo, fora da lei, em
desconforme com a boa-fé. Nota-se, com isso, que o legislador buscou
proteger a sociedade e dar meios para que ela busque punição ao Estado
quando algum ato lesivo for causado, quando as ações do Estado não
estiverem em condizendo com o que diz a moral.
Para Di Pietro (2013, p. 77), esse princípio está diretamente ligado à
questão da moral. O autor diz, no entanto, que antiga é a distinção entre moral
e Direito, ambos representados por círculos concêntricos, sendo o maior
correspondente à moral e, o menor, ao Direito. Ainda para o autor, licitude e
honestidade seriam os traços distintivos entre o Direito e a moral, numa
aceitação ampla da frase “nem tudo o que é legal é honesto”.
19
Seguindo esta ótica, Di Pietro (2013, p. 79), ressalta que o princípio
deve ser seguido não somente pelo administrador, mas também pelo particular
que se relaciona com a administração pública, uma vez que são frequentes,
sobretudo nas licitações, os conflitos entre licitantes, o que caracteriza ofensa
ao referido princípio. Para ele, é evidente que, a partir do momento em que o
desvio de poder for considerado um ato ilegal e não apenas imoral, a
moralidade administrativa teve seu campo reduzido, o que não impede o
reconhecimento da sua existência.
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Previsto no art. 37 da Constituição Federal, o princípio da
publicidade quer dizer que os atos da administração devem ser públicos, ou
seja, a Administração Pública não pode esconder da sociedade os atos que ela
pratica, pois, como atua com dinheiro público, é Direito de o cidadão comum ter
acesso às contas públicas e saber com o que e como o dinheiro dos impostos
está sendo gastos.
De acordo com Meirelles (2008), como princípio de administração
pública, abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação
oficial de seus atos como também de propiciação de conhecimento da conduta
interna de seus agentes.
Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação,
os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os
despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os
contratos em quaisquer interessados, bem como os comprovantes de
despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes.
De acordo com Silva (2006, p. 50), do principio da publicidade saem
três características principais:
a) possibilidade efetiva de acompanhamento pelo público das
deliberações das Câmaras;
b) disponibilidade ao público em geral de atas das sessões e reuniões
aprovadas pela própria Câmara e suas comissões;
c) publicação pela imprensa de resumos ou extratos de suas atas e
da livre informação do ocorrido em suas sessões e reuniões.
Dias (2008, p. 68), no entanto, atenta, para os elevados custos das
campanhas publicitárias públicas e chama a atenção para o dever dos
20
Tribunais de Contas de examinarem a eficácia social das referidas iniciativas
ao longo do tempo, à luz dos princípios da eficiência e da proporcionalidade.
Pelo que se nota, se de um lado o princípio da publicidade é uma
garantia constitucional, por outro ele desperta dúvida a cerca da eficácia dessa
publicidade. No entanto, é preciso se levar em conta, como disse o autor, o
princípio da proporcionalidade, pois o gestor público não pode estar pautado
pelo princípio da publicidade sem, com isso, observar o da proporcionalidade,
de modo a evitar danos também ao princípio da legalidade. Trata-se, no
entanto, de uma questão de bom senso do gestor.
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Com a Emenda Constitucional n.º 19, acrescentou-se aos princípios
constitucionais da Administração Pública (art. 37, caput, da Constituição
Federal) o Princípio da Eficiência. Meirelles (2003, p. 102) fala na eficiência
como um dos deveres da Administração Pública e diz que trata-se de um
princípio no qual se impõe a todo agente público o dever de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Di Pietro (2013, p. 84) considera o princípio da eficiência o mais
moderno dos princípios da função administrativa, que já não se contenta em
ser desempenhada apenas com a legalidade, exigindo resultados positivos
para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade. Ainda segundo o autor, a eficiência sob duplo aspecto, ou seja,
em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições para lograr os melhores resultados,
e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração
Pública com o mesmo objetivo de conseguir os melhores resultados na
prestação do serviço público.
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode
ser considerado em relação ao modo de atuação ao agente público,
do qual se espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao
modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados
na prestação do serviço público (DI PIETRO, 2013, p. 84)
Pelo que se impõe, percebe-se que foi imposto ao servidor público o
encargo de realizar suas atribuições com agilidade, perfeição e qualidade,
21
sendo orientado pelas modernas técnicas administrativas, uma vez que, pode
perder o cargo se não se mostrar eficiente no desenvolvimento do trabalho.
O legislativo, cujo dever é formular leis visando o bem de todos os
executivos, que tem o dever de executar tais leis. Se o executivo agir de forma
contrária ao bem social em suas decisões, poderá o povo agir através do
legislativo, que é o poder supremo. Mas quando esse legislativo também atuar
em descompasso com o anseio popular, a ação da sociedade se fundamenta
no fato de que é nela que reside o poder soberano.
2.6 A IMPORTÂNCIA, OS AVANÇOS E DESAFIOS QUE PERMEIAM A AÇÃO DOS
INSTRUMENTOS DE CONTROLE, ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DOS
RECURSOS PÚBLICOS
A Constituição Federal de 1988, também é conhecida como
Constituição Cidadã, pois nela consta várias normas nas quais se estabelece
direitos aos cidadãos, mas também prevê deveres.
Nesse ponto, fica claro que o legislador preocupou-se em dar
diretrizes por meio das quais o Poder Judiciário pudesse punir aqueles que não
agissem com probidade no que diz relação à Administração Pública.
Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência demonstram bem isso e, ao longo do tempo mostraram-se
importante para que os direitos da Administração Pública estivessem
assegurados em favor da supremacia do interesse público.
Di Pietro (2013, p. 60-61), diz que a Administração Pública pode
submeter-se ao regime jurídico de direito privado ou a regime de direito público.
Por esta razão, a Administração Pública também é ladeada por prerrogativas,
as quais estabelecem algumas restrições a que ela está sujeita, sob pena de
nulidade do ato administrativo. Essas restrições, segundo o autor, são os
princípios que norteiam as relações da Administração Pública.
Trata-se, segundo o autor supracitado, de um conjunto de
prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração Pública e que não
se encontram nas relações entre particulares, chamado de regime jurídico
administrativo, importante para a satisfação das necessidades dos interesses
coletivos.
22
Isso significa que a Administração Pública possui prerrogativas ou
privilégios, desconhecidos na esfera do direito privado, tais como a
autoexecutoriedade e autotutela, o poder de expropriar, o de
requisitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o imóvel
alheio, o de instituir servidão, o de aplicar sanções administrativas, o
de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de imprimir
medidas de polícia. Goza, ainda, de determinados privilégios como a
imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo,
processo especial de execução, presunção de veracidade de seus
atos (DI PIETRO, 2013, p. 62)
Percebe-se que a Administração Pública goza de diversas
prerrogativas, que nada mais são do que privilégios. No entanto, tais premissas
devem vir acompanhadas em observância aos princípios que a regem, sob
pena de nulidade, como já se viu.
A aplicação dos princípios, bem como a aplicação de sanções
quando eles não forem devidamente observados, é importante para garantir a
supremacia do interesse público em detrimento ao privado. Pode-se dizer ainda
que é importante também essas medidas para coibir a improbidade
administrativa e a má gestão do dinheiro público.
De acordo com Mello (2007, p. 119), a Administração e seus
agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará
violação ao próprio direito, configurando ilicitude que a sujeita a conduta viciada
a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na
conformidade do artigo 37 da constituição. Ainda segundo o autor, o desvio aos
princípios ocorre quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade
alheia à natureza do ato utilizado e pode manifestar-se quando o agente busca
uma finalidade alheia ao interesse público.
Pelo que se nota, o grande desafio para a aplicabilidade dos
princípios está na conduta dos agentes públicos, ou seja, está na batalha
contra a improbidade administrativa e a corrupção. Por isso, Para Di Pietro
(2013, p. 886) diz que a inclusão do princípio da moralidade na Constituição foi
um reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o
combate à corrupção e à impunidade no setor público.
Ainda segundo o autor supracitado, até então, a improbidade
administrativa constituía infração prevista e definida apenas para os agentes
públicos e, para os demais, punia-se apenas o enriquecimento ilícito. Com a
inserção do princípio da moralidade na Constituição, a exigência da moralidade
23
estendeu-se a toda Administração Pública, e a improbidade ganhou
abrangência maior, porque passou a ser prevista e sancionada com rigor para
todas as categorias de servidores públicos e a abranger infrações outras que
não apenas o enriquecimento ilícito.
Ainda segundo Di Pietro (2013, p. 886), a inclusão do princípio da
moralidade na Constituição é coerente com a evolução do princípio da
legalidade ocorrida no sistema jurídico de outros países, o que significa que
passou a abranger outros valores, como os da razoabilidade, boa-fé,
moralidade, economicidade, entre outros. Nesse sentido, segundo o autor, o
princípio da legalidade absolveu todos os demais princípios, inclusive o da
moralidade, pois exige obediência à lei, enquanto a moralidade exige
honestidade e observância às regras da boa administração pública.
No Brasil, sabe-se que a corrupção é um dos grandes problemas
existentes na Administração Pública. Percebe-se que um dos grandes desafios
e dificuldades para a aplicação desses princípios tem sido exatamente a
corrupção atrelada à má gestão pública. Matias–Pereira (2010) explica que
uma gestão pública orientada para resultados depende do nível de qualificação
profissional e remuneração dos agentes públicos, mas também depende de
estímulo para a formação de novas lideranças no setor público.
O autor leva em consideração que no Brasil há a necessidade de
uma gestão mais profissional no setor público, baseada no conhecimento
técnico, na qualificação necessária, com o objetivo de obter resultados de
forma eficiente e eficaz.
Ainda segundo o autor, mesmo diante dos reflexos provocados pela
globalização e pelas crescentes pressões da sociedade, a administração
pública brasileira, não tem sido capaz de responder adequadamente, enquanto
organização, às demandas e aos desafios da modernidade. O supracitado
autor aponta que os mecanismos para melhorar o desempenho da
administração pública estão presentes no processo orçamentário, no sistema
de gestão de pessoal, na transparência e na geração do bem comum.
Matias–Pereira
(2010) ressalta
que
os
desafios
da
gestão
contemporânea são em virtude das mudanças de paradigmas no mundo, que
ocorrem principalmente devido ao ritmo crescente do processo de globalização,
na qual é impossível permanecer inerte, pois as transformações tecnológicas,
24
organizacionais,
políticas,
econômico-financeiras,
culturais,
sociais
são
evidentes. Para o autor é relevante destacar, que além da preocupação
permanente em elevar o nível de desempenho da gestão pública, o governo
deve dedicar especial atenção às questões que envolvam a ética, a moral, e a
transparência na administração pública.
2.7 PRINCIPAIS MÉTODOS DE CONTROLE INTERNO APLICADOS NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
O controle interno é uma ferramenta importante para qualquer
administração, em qualquer esfera, seja pública ou privada. No que diz respeito
à administração pública, o controle interno ganha outra vertente, uma vez que
ela lida com dinheiro público e, para tanto, precisa exercer controle mais rígido
sobre os bens da sociedade e seus impostos.
De acordo com Matias-Pereira (2008, p. 69), o controle é importante
também porque garante transparência às ações da administração pública:
É o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os
decisores governamentais a prestarem contas dos resultados de suas
ações, garantindo-se maior transparência e a exposição das políticas
públicas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem
discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da
coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais accountable a um
governo.
Dessa forma, Matias-Pereira (2008, p. 184), o controle interno na
administração deve ser aceito como a ação exercida sobre a própria
administração, pela organização responsável pelo desempenho da atividade
controlada.
Seguindo esse entendimento Matias-Pereira apud Meirelles (1991,
p. 564) dizem que controle interno é todo aquele realizado pelo órgão
responsável, no âmbito da própria administração pública. Assim, todo controle
do executivo sobre seus agentes é considerado interno, bem como interno
também será o controle do legislativo sobre o Judiciário, por seus órgãos de
administração, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
Matias-Pereira (2008, p. 185) ressalta ser essencial que o controle
interno possa atuar com ampla liberdade, de modo que a administração pública
tem o dever de lhe outorgar liberdade e independência. A Constituição Federal
fala sobre o controle interno por meio do art. 37:
25
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
No âmbito da administração municipal, o controle interno é tão
fundamental como em qualquer outro poder. Isso porque o município, por ser
um órgão mais restrito em comparação ao Estado, por exemplo, tem o dever
de também exercer o controle interno sobre suas ações. Seguindo esse
entendimento, a lei nº 4.320/64 é a norma que trata com propriedade sobre o
controle
interno
na
administração
pública
com
ênfase
também
na
administração municipal. Sobre essa norma, fala-se no tópico seguinte.
Trata-se uma lei federal que estabelece critérios de arrecadação e
despesas, direitos e obrigações, legalidade dos atos da administração pública,
entre outros. Estabelece, ainda, normas relacionadas ao direito financeiro e
controle orçamentário na administração pública no que diz respeito ao controle
interno e externo.
2.8 APLICABILIDADE DA LEI Nº 4.320/64 NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DA ATUALIDADE
A Lei nº 4.320/64, de mais de quarenta anos de existência, objetiva
estabelecer normas para a elaboração dos orçamentos e balanços da
Administração Pública no que diz respeito à União, os Estados, os Municípios e
o Distrito Federal.
A norma engloba ainda as autarquias e fundações da administração
indireta. Por mais antiga que seja, uma vez que a sua promulgação ocorreu
ainda na época da ditadura militar, a legislação ainda está em vigência no
Brasil, o que gera na doutrina algumas críticas, uma vez que alguns autores
26
consideram a norma ultrapassada. Apesar disso, no entanto, os orçamentos da
Administração Pública ainda estão sob a sua vigência.
Conhecida como a Lei do Orçamento, o art. 4º é claro ao dizer que:
“A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do
Governo e da Administração centralizada, ou que por intermédio deles se
devam realizar”.
O art. 2º é claro ao dizer que: “a Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade universalidade e anualidade”. Ela pode ainda conter autorização do
executivo para:
Art. 7º I - Abrir créditos suplementares até determinada importância...
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de
crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de
caixa.
§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de
recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender
à sua cobertura.
§ 2º O produto estimado de operações de crédito e de alienação de
bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras
forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma
que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no
exercício.
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no
tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de
Orçamento.
Percebe-se que o objetivo principal da lei é o controle da
Administração Pública, ou seja, garantir que os gastos públicos sejam
controlados pelos administradores e não gastos deliberadamente. Para tanto,
os arts. 27 e 28 da lei são claros ao disseminar que os orçamentos públicos
deverão guardar restrita conformidade com a política financeira do órgão. Vêse:
Art. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita
conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual
de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para
o orçamento de cada unidade administrativa.
Art. 28. As propostas parciais das unidades administrativas,
organizadas em formulário próprio, serão acompanhadas de:
I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no
artigo 22, inciso III, letras "d", "e" e "f";
II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a
indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras
públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.
27
Como se sabe, a referida lei foi recepcionada pela Constituição
Federal, que também disciplina a norma por meio dos artigos 70 a 75.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988, art. 70).
A Carta Magna de 1988 estabelece ainda por meio do artigo 74 a
exigência de um sistema de controle interno como parte da estrutura da
administração, cuja função é acompanhar as ações:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
§ 1o Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
§ 2o Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Percebe-se a força Constitucional já previa a importância do controle
para as organizações. A legislação também busca separar o controle interno do
controle externo, cuja responsabilidade é do Congresso Nacional e do Tribunal
de Constas da União (TCU) e aquele de responsabilidade do próprio Governo
Federal. A referida legislação estabelece normas de direito financeiro e controle
dos orçamentos públicos, privilegiando também o controle interno e fiscalização
contábil, financeira e orçamentária.
Basicamente,
responsabilidade
do
a
lei
Poder
separa
o
Executivo,
controle
do
interno,
controle
que
externo,
é
de
cuja
responsabilidade é do legislativo.
Para tanto, aborda, entre outros, a proposta orçamentária que o
Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos
nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, das Previsões
28
Plurianuais relacionadas à elaboração da proposta orçamentária, as previsões
anuais dos orçamentos, exercício financeiro e lei do orçamento. De acordo com
Silva (2002, p. 181), o controle interno deve estar infiltrado em toda a
organização e inclui os sistemas de contabilidade, administração financeira e
auditoria interna, conforme é demonstrado na figura 1.
CONTABILIDADE
ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA
AUDITORIA
CONTROLE INTERNO
Figura 1. Composição do sistema de controle interno
Fonte: Silva (2002, p. 181)
De acordo com Matias-Pereira (2008, p. 184-185), o controle interno
na Administração Pública pode ser aceito como a ação exercida, sobre si
própria, pela organização responsável pelo desempenho da atividade
controlada, é o controle administrativo direto, que pode ser realizado de forma
prévia, concomitantemente ou depois.
Para o autor, é essencial que a área de controle interno possa atuar
com ampla liberdade, e a administração tem o dever de lhe outorgar um
espaço mínimo de independência. Não deve ficar restrito ao controle
orçamentário, podendo também opinar sobre conveniência ou oportunidade da
consumação do ato administrativo.
Pelo que se nota nas palavras do autor, o fato é que o controle
interno é um importante instrumento contra a corrupção no Brasil. Tanto que
Matias-Pereira (2008, p. 185) ressalta ainda que para o fortalecimento da
democracia é fundamental ter como referência o nível de confiança que a
população deposita nos dirigentes da Administração Pública, pois a
credibilidade desses agentes se transforma em um elemento fundamental para
dar legitimidade ao sistema político.
29
Por esta razão, diz ainda o autor, o esforço do governo em controlar
a corrupção é indispensável no processo de recuperação da legitimação das
instituições públicas. Por isso, segundo ele, o governo federal vem
desenvolvendo ações para responder às demandas da sociedade civil nesse
sentido.
Um dos exemplos disso foi que em 2003, o governo do presidente
Luis Inácio Lula da Silva, à época, criou a Controladoria-Geral da União (CGU),
cuja missão é a defesa do patrimônio público e o combate aos desvios e
desperdícios de recursos públicos a nível federal. Para isso, a CGU atua como
órgão central de controle interno, correição, ouvidoria e prevenção e combate à
corrupção.
A Lei 4.320/64 também traz princípios básicos para o controle a nível
nacional. De acordo com Bastos (2007, p. 14), esta norma representa o
diploma legal básico aplicável ao orçamento governamental.
Ela estatui normas gerais de Direito Financeiros para elaboração e
controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. Outro ponto importante desta lei
são regras formais de apresentação dos instrumentos orçamentários
como classificação de receitas e despesas, nível de detalhamento,
regras contábeis e definições como despesa permanente, restos a
pagar. (BASTOS, 2007, p. 14)
De acordo ainda com o autor supracitado, a lei instituiu normas
gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos de
qualquer esfera pública, bem como, termo amplo de receita pública
orçamentária para qualquer entrada de recursos nos cofres públicos.
Já Silva (2001) ressalta que a referida lei estabelece os fundamentos
da transparência orçamentária e exige a discriminação da receita e despesa,
evidenciando a política econômico-financeira e o trabalho do governo que
deverá obedecer aos princípios orçamentários.
Para Castro, (2008, p. 27), o controle interno é peça-chave para a
auditoria, pois é importante para os gestores e os auditores, isso porque o
principal papel de uma auditoria interna é garantir, para os dirigentes da
entidade, que os controles internos estão funcionando adequadamente.
Ainda segundo Castro (2008, p. 27), o controle administrativo
compreende o plano de organização e todos os métodos e procedimentos
referentes à eficiência operacional e à obediência às diretrizes administrativas,
30
que normalmente, se relacionam apenas de forma indireta com os registros
contábeis.
Já o controle contábil, segundo o autor, compreende o plano de
organização e todos os procedimentos diretamente relacionados com a
consistência e a fidedignidade dos registros contábeis. Como se percebe, a
questão do controle, disciplinado pela referida lei, é uma tarefa obrigatória da
União, dos Estados e Municípios.
A figura 2 demonstra a composição dos órgãos nas três esferas para
se estabelecer melhor compreensão a cerca do que se fixa para cada esfera da
Administração Pública.
ESFERA DE
GOVERNOS/
UNÃO
ESTADOS
MUNICÍPIOS
Congresso Nacional
Assembleias
Câmaras de
Legislativas
Vereadores
Presidente da
Governadores e
Prefeitos e
República e Ministros
Secretários
Secretários
Agentes
Agentes
Agentes
arrecadadores,
arrecadadores,
arrecadadores,
pagadores e
pagadores e
pagadores e
tesoureiros
tesoureiros
tesoureiros
FUNÇÕES
Volitivas
Diretivas
Executores
Figura 2:. Distribuição das funções segundo as esferas de governo (com adaptações)
Fonte: Fonte: Silva (2002, p. 181)
Esse esquema facilita a compreensão de como deve funcionar o
controle na Administração Pública, de modo que sobre a contabilidade central
desses órgãos não recaia toda a responsabilidade, pois os demais órgãos, na
visão de Silva (2002, p. 181), devem exercer de maneira acessória a função de
controlar as finanças.
A aplicação dessa legislação na Administração Pública brasileira
parece estar diretamente ligada à questão do controle e sua importância para a
preservação do interesse público em detrimento ao particular.
Por esta razão, Di Pietro (2013) ressalta que:
A administração Pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes
Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre
os próprios atos. Esse controle abrange não só órgãos do Poder
Executivo, mas também os dos demais Poderes, quando exerçam
função tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a
Administração considerada em sentido amplo. A finalidade do
31
controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância
com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.
A lei nº 4.320/64 também trás a questão do Balanço Financeiro, que
demonstra a receita prevista e a despesa fixada no orçamento anual. Esse
demonstrativo representa o resultado da Contabilidade Financeira que registra
os lançamentos correspondentes a dinheiro público, no final do exercício.
Para Silva (2004, p. 350), o balanço financeiro representa ao final do
exercício o produto da contabilidade financeira, cuja função é a de registrar as
operações relativas à movimentação de valores. O art. 105 da referida lei
dispõe que o Balanço Patrimonial demonstrará:
I - O Ativo Financeiro;
II - O Ativo Permanente;
III - O Passivo Financeiro;
IV - O Passivo Permanente;
V - O Saldo Patrimonial;
VI - As Contas de Compensação.
Essa demonstração evidencia várias contas do patrimônio da
entidade, contas essas obrigatórias para a Administração Pública, que deve dar
ainda publicidade aos seus atos, não deixando de divulgar para a sociedade a
respeito.
Não se pode, no entanto, deixar de ressaltar ainda outra norma de
controle da Administração Pública de suma relevância para os contratos de
gestão, serviços e aquisição de produtos. Trata-se da a Lei nº 8.666, a Lei de
Licitações, sobre a qual fala-se no tópico seguinte.
2.8.1 LEI DE LICITAÇÕES (LEI Nº 8.666/93)
A Lei de Licitações e Contratos Administrativos também contribui
para o sistema de controle. Para Di Pietro (2013, p. 370), licitação é um
procedimento integrado por atos e fatos da Administração e atos e fatos do
licitante, todos contribuindo para formar a vontade contratual. O autor explica
que, por parte da administração, o edital ou convite, o recebimento das
propostas, a habilitação, a classificação, a adjudicação, além de outros atos
intermediários ou posteriores, como o julgamento de recursos interpostos pelos
interessados, a revogação, a anulação, os projetos, as publicações, anúncios,
atos, etc.
32
O artigo 102 da Lei nº 8.666/93 estabelece que os titulares dos
órgãos integrantes do Sistema de Controle Interno deverão remeter ao
Ministério Público cópias e documentos necessários ao oferecimento de
denúncia, quando verificarem a existência de quaisquer dos crimes definidos
nos artigos 89 a 99 da referida lei.
Pode-se dizer que a finalidade principal do processo licitatório é o
cumprimento
do
princípio
constitucional
da
isonomia
por
parte
da
Administração Pública, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de modo
que se contrate com isonomia, sem buscar priorizar um ou outro. A medida
está expressa na Constituição Federal de 1988.
Art. 37, XXI: A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Di Pietro (2013, p. 371) explica que, pela licitação, a Administração
permite que todos os interessados participem do processo fixado por meio de
um instrumento convocatório.
Quando a Administração convida os interessados pela forma de
convocação prevista na lei (edital ou carta-convite), nesse ato
convocatório vêm contida as condições básicas para participar da
licitação, bem como as normas a serem observadas no contrato que
se tem em vista celebrar; o atendimento à convocação implica a
aceitação dessas condições por parte dos interessados... O edital é a
lei da licitação e, em consequência, a lei do contrato. Nem a
Administração pode alterar as condições, nem o particular pode
apresentar propostas ou documentação em desacordo com o exigido
no ato de convocação, sob pena de desclassificação ou inabilitação,
respectivamente. (DI PIETRO, 2013, p. 371).
Ainda segundo o autor supracitado, a licitação constituiu um
princípio a que se vincula a Administração Pública, ela é uma decorrência do
princípio da indisponibilidade do interesse público e que se constitui em uma
restrição à liberdade administrativa na escolha do contratante, uma vez que a
Administração Pública terá que escolher aquele cuja proposta melhor atenda
ao interesse público. Um dos artigos que demonstra com clareza o que
representa a referida lei é o art. 3º:
Art 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa
para a Administração e será processada e julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
33
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório,
do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação,
cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o
seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em
razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de
qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o
específico objeto do contrato;
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal,
trabalhista, previdenciária ou qualquer outra, entre empresas
brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda,
modalidade e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos
financiamentos de agências internacionais, ressalvado disposto no
parágrafo seguinte e no art. 3º da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de
1991.
§ 2º Em igualdade de condições, como critério de desempate, será
assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços:
I - produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital
nacional;
II - produzidos no País;
III - produzidos ou prestados por empresas brasileiras.
§ 3º A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao
público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das
propostas, até a respectiva abertura.
Esse artigo sintetiza o processo licitatório e sua importância para a
Administração Pública que, ao contratar não deve priorizar e sim usar o
princípio da isonomia, pois o que precisa se sobressair dessa relação é o
interesse público.
A Lei Complementar nº 101, conhecida por Lei de Responsabilidade
Fiscal, de 4 de maio de 2000, também determina normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na Administração Pública, tendo como
principais objetivos a transparência e o controle dos gastos. Sobre essa norma
fala-se no tópico seguinte.
2.8.2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também é considerada um
instrumento legal que objetiva disseminar o controle das finanças na
Administração Pública brasileira. Segundo Costa Reis (2008, p. 14), a referida
lei dispõe sobre normas de comportamento ético para o gestor público no trato
do patrimônio público que lhe fora confiado. Como se vê, pode-se dizer que a
LRF busca dar mais transparência na aplicação dos recursos públicos, de
modo a garantir mais credibilidade à Administração Pública, tendo, sobretudo
34
como objetivo principal evitar a corrupção de os desvios, fazer com que os
agentes públicos cumpram metas e não gastem mais do que está previsto no
orçamento.
Silva (2003, p. 217) diz que a LRF está apoiada em quatro eixos:
planejamento, transparência, controle e responsabilização, que são orientados
para a implantação do modelo de informações gerenciais, pois o planejamento
e o controle são instrumentos essenciais para a geração de informações uteis
para o atendimento da lei, como também para auxiliar o processo decisório e,
assim, melhorar a transparência e a responsabilização. Alem disso, a LRF
estabelece limites e restrições orçamentárias aos entes públicos no que se
refere:
a) À despesa com pessoal;
b) Ao montante da dívida pública;
c) À concessão e ampliação de benefícios tributários;
d) À limitação da execução da despesa orçamentária em caso de
frustração da arrecadação prevista;
e) Aos restos a pagar.
Como instrumentos de transparência, por exemplo, a referida lei
determinou, entre outros, o Relatório de Gestão Fiscal, o Relatório Resumido
da Execução Orçamentária e as Prestações de Contas. O art. 59 da referida
lei, por exemplo, trata da fiscalização da gestão fiscal:
Art. 59: O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos
Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e
do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta
Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias;
II - Limites e condições para realizações de operações de crédito e
inscrição em resto a pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal
no respectivo limite;
IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para
recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos
respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo
em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar ;
VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos
municipais, quando houver;
§ Os tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no
art. 20 quando constarem:
I – a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II
do art. 4o e no art. 9o;
II – que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%
(noventa por cento) do limite;
III – que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das
operações de crédito e da concessão de garantia se encontram
acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
35
IV – que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima
do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos
programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
Como se vê, as limitações dos orçamentos públicos objetivam
preservar a situação fiscal dos entes federativos, para que atendem aos seus
balanços anuais, de modo que possam garantir solidez das finanças de
estados e municípios, bem como a aplicação dos recursos públicos nos setores
corretos e necessários e, até mesmo para que fique recursos financeiros para
os futuros gestores. Matias-Pereira (2009, p. 188) destaca algumas deficiências
e limitações dos controles internos:
- baixo nível de conhecimento das finalidades do órgão de controle
interno na administração;
- desatenção e negligência dos servidores na execução das tarefas;
- baixa qualificação de formação para exercer a função;
- baixo nível de interesse no processo de educação continuada, por
meio da participação em cursos de qualificação, especialização;
- dificuldades para detectar conluio de servidores nas fraudes e
irregularidades;
- descaso ou omissão na denúncia de atos de improbidades ou falta
de comunicação à administração para as providências;
- baixo nível de interesse da administração em estruturar o controle
interno de modo a cumprir satisfatoriamente suas atribuições
constitucional e legal;
- estruturação deficiente do órgão, em termos de recursos humanos e
tecnologia.
Com relação ao controle externo, sabe-se que o art. 70 da
Constituição Federal estabelece que ele é feito pelo Congresso Nacional com o
auxílio do Tribunal de Contas da União.
Em nível dos estados, esse controle é feito pelo Tribunal de Constas
dos Estados e, em nível dos municípios, pelo Tribunal de Contas dos
Municípios. Nesse sentido, de acordo com Debus (2008), os dez mandamentos
da LRF são:
I – Não terás crédito orçamentário com finalidade imprecisa, nem
dotação ilimitada (Art. 5º, § 4º);
II – Não farás investimento que não conste do Plano Plurianual (Art.
5º § 5º);
III - Não criarás nem aumentarás despesa sem que haja recursos
para o seu custeio (Art. 17, § 1º);
IV – Não deixarás de prever e arrecadar os tributos de tua
competência (Art. 11);
V – Não aumentarás a despesa com pessoal nos últimos seis meses
do teu mandato (Art. 21,II, § único);
VI – Não aumentarás a despesa com seguridade social sem que a
sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24);
VII – Não utilizarás recursos recebidos por transferência para
finalidade diversa daquela que foi pactuada (Art. 25, § 2º);
36
VIII – Não assumirás obrigação para com teus fornecedores, para
pagamento a posterior, de bens e serviços (Art. 37, IV);
IX – Não realizarás operação de ARO (Antecipação da Receita
Orçamentária) sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, “a”);
X – Não utilizarás receita proveniente de alienação de bens para o
financiamento de despesas correntes (Art.44)
Com base em tudo, há de se ressaltar que as referidas legislações
buscam, no final, o controle sobre a corrupção. Na visão de Pinto (2006, p.
391), o agente público que atua com responsabilidade fiscal é aquele que tem
as suas ações planejadas, tem previsão de riscos, cujos desvios são corrigidos
para impedir o desequilíbrio das contas públicas.
Por esta razão, segundo o autor, a LRF traçou o caminho para que o
administrador cumpra bem o seu papel, deixando claro que a Administração
Pública não pode ficar à mercê da incompetência e irresponsabilidade de seus
gestores.
37
3 METODOLODIA
3.1 Escolha do tema
Com a globalização e o avanço dos meios de comunicação,
empreender uma administração transparente tornou-se uma necessidade para
os gestores públicos. Em função disso, a presidência da República sancionou,
em 2011, a Lei de Acesso à Informação, que veio potencializar essa
necessidade, tendo em vista que no Estado Democrático, a sociedade tem o
Direito de saber como e com o quê os impostos pagos estão sendo gastos.
Para a escolha desse tema para a produção dessa pesquisa,
observou-se exatamente essa nova legislação como uma obrigação a ser
cumprida pela Administração Pública em todas as suas esferas. Segundo
Marconi e Lakatos (2007) a escolha do tema é o assunto que se deseja estudar
e pesquisar, de acordo com as inclinações, as possibilidades e aptidões de um
trabalho científico.
Conforme disse os autores sobre a escolha do tema, um dos
aspectos levado em consideração ao fazer essa escolha é pelo fato de
profissionalmente desempenhar atividades junto à Administração Pública, ou
seja, estar inserido no meio principal desta pesquisa contribuiu para ampliar o
interesse em desenvolver a pesquisa com o tema. Por esta razão criou-se a
necessidades de, no meio acadêmico, explorar uma pesquisa desse modo.
3.2 Tipo de pesquisa
Para a concepção desta pesquisa utilizou-se dois tipos:
1 Pesquisa bibliográfica: analisou-se as questões bibliográficas, observada
através de obras produzidas por estudiosos que nos últimos tempos têm se
dedicado ao estudo do tema a ser investigado. Para Acevedo e Nohara (2006,
p.48), o levantamento bibliográfico consiste na busca de estudos anteriores que
já foram produzidos por outros cientistas e que geralmente já foram publicados
em livros ou artigos científicos. Considerou-se importante esta fase, pois é nela
que é possível visualizar ideias de autores de renome que já estudaram sobre
o assunto em questão.
2 Pesquisa documental: utilizou-se ainda como método a pesquisa documental
por meio da Constituição Federal e artigos científicos. Para Gil (2007), a
38
pesquisa documental ocorre “quando elaborada a partir de materiais que não
receberam tratamento analítico”.
3.3 Escolha dos dados
Inicialmente, com base na pesquisa bibliográfica extraiu-se as
principais ideias de autores de renome no que diz respeito ao tema estudado.
Em seguida, partiu-se para a primeira seleção dos trechos das obras que
pretendia-se utilizar. Essa seleção foi efetivada por meio de marcadores nas
respectivas obras.
Objetivando obter uma seleção melhor dos trechos das obras
analisadas, em seguida, partiu-se para o fichamento. As obras foram
reanalisadas, nesse momento mais superficialmente, e a partir de então foi
feito um fichamento, uma seleção mais apuradas dos dados que se pretendia
extrair das obras.
Para Jacobini (2004, p.17), fichamento designa o processo de registrar
elementos de um discurso em meio material. O termo lembra que o exercício
de registrar esses elementos se deu, por um tempo considerável, sobre fichas.
O fichamento no âmbito da atividade de estudo e pesquisa visa à
documentação e à classificação de um conteúdo
Há de se ressaltar, no entanto, que nem todas as obras pesquisas e
inseridas nas análises bibliográficas, foi possível, efetivamente, a realização do
fichamento. Em virtude do tempo estipulado para a produção da pesquisa, na
de algumas obras foram colhidos capítulos específicos, por meio dos quais não
foi feito fichamento e sim leitura.
3.4 Análise dos dados
Após o fichamento e das leituras necessárias, partiu-se para a
inserção dos dados na estrutura do trabalho científico, buscando, sempre,
levantar diálogo com os autores em questão. Em muitos casos observou-se
autores com as mesmas ideias de outros, ou seja, não havia divergência de
opiniões. Em virtude de a Lei de Acesso à Informação ser uma legislação
relativamente nova, a pesquisa bibliográfica acerca do tema foi mais difícil em
detrimento a outros momentos da pesquisa.
39
4
A
RELEVÂNCIA
DO
CONTROLE
INTERNO
NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A CONTRIBUIÇÃO
DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Em um momento em que a sociedade demonstra certa descrença
com relação à Administração Pública, cada vez mais estigmatizada e marcada
pela corrupção, o controle interno deve desenvolver um papel fundamental
para evitar malversação dos recursos públicos. O controle interno desenvolve
função administrativa e visa o cumprimento do que foi planejado pela
Administração Pública. Para evitar que a condução dos negócios públicos se
transformarem em improvisos.
O controle interno na Administração Pública brasileira está focada,
inicialmente, por meio do artigo 76, da Lei nº 4.320/64. Essa legislação foi a
primeira a inserir o controle interno e o externo. Por meio dela, foi conferido ao
Poder Executivo o controle interno e o externo foi atribuído ao Poder
Legislativo. Os objetivos do controle interno na Administração Pública estão no
art. 74 da Constituição Federal:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
O controle interno na Administração Pública remete à questão da
prevenção dos gastos excessivos com dinheiro público. Para Crepaldi (2002, p.
215) o chefe da repartição pública é o responsável pelo estabelecimento do
Sistema de Controle Interno, pela verificação de seu cumprimento pelos
funcionários e por sua modificação, visando adaptá-lo às novas circunstâncias.
Para Di Pietro (2013, p. 797) a finalidade do controle é a de
assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe
são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade,
finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade. Abrange ainda o
controle discricionário da atuação da administração pública. Ainda segundo o
40
autor, é interno o controle que cada um dos poderes exerce sobre seus
próprios atos e agentes.
Segundo Attie (1998, p. 115) as principais características do controle
interno dizem respeito a:
- Plano de organização: plano simples que se deve prestar ao estabelecimento
de linhas claras de autoridade e responsabilidade. Um elemento importante em
qualquer plano de organização é a independência estrutural das funções de
operações, custódia, contabilidade e auditoria;
- Sistema de autorização e procedimentos de escrituração: constituído de
sistema adequado de contabilidade para assegurar que as transações sejam
classificadas e registradas com respaldo;
- Manual de procedimentos: que estabelece os procedimentos operacionais e
contábeis, normatiza as políticas e instruções e uniformiza tais procedimentos;
- Manual de formulários e documentos: possibilita padronizar os formulários,
estabelecendo seus objetivos, finalidades, nível de informação que deve
conter, emitentes usuários, pontos de controle, critérios e locais de arquivos;
- Estímulo à eficiência operacional: abrange a competência do pessoal,
baseada na capacidade técnica prevista para o cargo.
Se
em
1964
a
legislação
que
controlava
internamente
a
Administração Pública, atualmente, o Brasil ganhou outra lei para auxiliar nesse
controle. Objetivando regulamentar a transparência da administração pública
no Brasil, a presidente Dilma Roussef sancionou, no dia 18 de novembro de
2011, a Lei nº 12.527, que dispõe sobre a necessidade de a administração
pública publicar todos os seus atos e despesas. Atende, ainda, ao que diz o art.
5° inciso XXXIII da Constituição Federal:
Art. 5º, XXXIII: Todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado.
São subordinados à lei os órgãos públicos integrantes da
administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de
Contas, e Judiciário e do Ministério Público, além das autarquias, fundações
públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais
41
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
Pelo que se percebe, a Lei de Acesso à Informação é uma norma
que veio dar transparência aos atos da administração pública brasileira. Tendo,
desta forma, como objetivo principal tentar diminuir a corrupção dando
transparência a todos os atos como forma de prevenção da corrupção.
Essa transparência é indispensável para permitir que os responsáveis
pela gestão pública sejam controlados pela sociedade. Essa pratica,
por sua vez, contribui de forma indireta para a boa governança. Em
síntese, a busca permanente da transparência na Administração
Pública deve ser vista como uma condição essencial para os países,
em especial, os latino-americanos, possam continuar a progredir no
processo de desenvolvimento socioeconômico e na consolidação da
democracia. Nesse contesto, a transparência do Estado se efetiva por
meio do acesso à informação governamental, o que torna mais
democráticas as relações entre Estado e sociedade civil. (MATIASPEREIRA, 2008, p. 75).
Há de se ressaltar que a norma é de suma relevância para a
administração pública de uma forma, mas principalmente para a administração
pública municipal, que fica mais perto do cidadão, na qual as informações
podem ser conseguidas com maior agilidade e facilidade. Dar transparência na
administração pública municipal parece ser um meio de dar também mais
credibilidade aos atos municipais.
Seguindo esse entendimento, o Portal da Transparência, criado pelo
Decreto n. 5.482, de 30 de junho de 2005, diz que transparência é o melhor
antídoto contra corrupção, dado que ela é mais um mecanismo indutor de que
os gestores públicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade,
com informações, colabore com o controle das ações de seus governantes, no
intuito de checar se os recursos públicos estão sendo usados como deveriam.
Antes da referida lei ser sancionada, a legislação que disseminava
sobre transparência dos atos da administração pública no Brasil e que também
valia para todas as esferas do poder público era a Lei de Responsabilidade
Fiscal que, no art. 48 diz:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer
prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos.
Parágrafo único.
A transparência será assegurada também
mediante:
42
I – incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso
público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União.
Percebe-se que, com o advento da internet, que revolucionou os
meios de comunicação, tornando-a mais rápida e acessível a qualquer lugar, o
legislador brasileiro sentiu a necessidade de adequar-se à realidade propondo
uma legislação atual, que atenda às necessidades da população no que diz
respeito ao direito que ela tem de saber como e com o quê estão sendo gastos
com os impostos que se paga. A própria Lei de Acesso à Informação deixa, de
forma bem clara na sua redação, quais são seus objetivos por meio dos art. 3 e
4:
Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar
o direito fundamental de acesso à informação e devem ser
executados em conformidade com os princípios básicos da
administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como
exceção;
II - divulgação de informações de interesse público,
independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia
da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na
administração pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública.
Como se nota, seu objetivo principal consiste em estabelecer
requisitos mínimos para divulgação das informações públicas e medidas
tomadas, de modo que todo cidadão possa ter acesso às informações, sem
discriminação de qualquer teor.
Para Matias-Pereira (2008, p. 75), em resumo, a lei de acesso à
informação busca dar mais transparência na Administração Pública e por isso
deve ser vista como uma condição essencial, pois a transparência do Estado
se efetiva por meio do acesso à informação governamental, o que torna mais
democráticas as relações entre Estado e sociedade civil.
Há de se ressaltar ainda que o direito de acesso à informação já
estava contemplado na Constituição Federal por meio do art. 37. Segundo
43
Martins Junior (2010, p. 42), o Estado só é democrático se visível e aberto para
o povo e se assim forem suas ações e o processo de tomada de decisões.
Ainda segundo o autor, a transparência se instrumentaliza pelo
subprincípio da participação popular de indivíduos ou grupos de interesse,
estranhos aos quadros dos servidores públicos, chamados ou estimulados a
tomar parte no processo de decisões na gestão do interesse público. Ainda
para o autor, a transparência administrativa é formalizada pela publicidade,
motivação e pela participação popular, nas quais os direitos de acesso, de
informação, de um devido processo legal articulam-se como forma de atuação,
pois quanto maior o grau de transparência administrativa maior será o respeito
devotado pelos agentes públicos aos princípios-jurídico-administrativos.
Quanto maior o grau de transparência administrativa maior também
será o respeito devotado pelos agentes públicos aos princípios
jurídico administrativos (moralidade, legalidade, imparcialidade, etc.).
A visibilidade proporcionada é fator psicológico de temor ao desvio de
poder, ao comprometimento irresponsável dos recursos públicos, etc.
Em grande parte, os vícios da Administração Pública devem-se à
sigilosidade, cuja redução, além de efetividade do controle, principia
com a maior visibilidade (MARTINS JUNIOR, 2010, p. 122)
Há de se ressaltar ainda que, além da administração pública, a Lei
de Acesso à Informação também abrange as entidades privadas sem fins
lucrativos, mas que recebem recursos públicos diretamente do orçamento ou
indiretamente por meio de convênio, acordo, termo ou contrato de gestão.
É preciso destacar ainda o que diz o art. 4º da Lei de Acesso à
Informação, pois trata-se de um artigo que especifica que tipo de informação se
enquadra e que deve ser devidamente divulgada:
Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se:
I - informação: dados, processados ou não, que podem ser utilizados
para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer
meio, suporte ou formato;
II - documento: unidade de registro de informações, qualquer que seja
o suporte ou formato;
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à
restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para
a segurança da sociedade e do Estado;
IV - informação pessoal: aquela relacionada à pessoa natural
identificada ou identificável;
V - tratamento da informação: conjunto de ações referentes à
produção, recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução,
44
transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento,
eliminação, avaliação, destinação ou controle da informação;
VI - disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida
e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados;
VII - autenticidade: qualidade da informação que tenha sido
produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado
indivíduo, equipamento ou sistema;
VIII - integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive
quanto à origem, trânsito e destino;
IX - primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o
máximo de detalhamento possível, sem modificações.
Esse artigo, como se viu, é particularmente importante, pois destaca
ao controle interno na Administração Pública brasileira a devida publicidade
aos atos da administração. Nesse sentido, Martins Junior (2010, p. 225) diz que
é obrigatório da transparência na direção do aumento do nível de influência da
comunidade, viabilizando a produção de atos orientados pela imparcialidade,
legalidade,
moralidade,
razoabilidade
e
eficiência,
e
possibilitando
a
ponderação transparente e racional de todos os elementos na decisão, sem o
estabelecimento de preconceitos ou favorecimentos ilícitos.
O princípio da transparência ou publicidade tem se destacado como o
mais proeminente na transição da Administração Pública burocrática
para gerencial, pois dá efetividade aos princípios da participação
popular e o da impessoalidade, permitindo a aplicação do controle
social da Administração Pública (WALLACE JÚNIOR, 2010, p. 220)
Dar a devida publicidade aos atos da administração é o grande
desafio dessa lei, no entanto, necessário, sobretudo em um momento em que o
Brasil atravessa, de constantes desvios e corrupção em todas as esferas. É
preciso ressaltar, no entanto, que por mais que seja obrigatória, a lei de acesso
à informação regulamenta o tipo de informação que deve ser divulgada, e
resguardas as informações sigilosas, como se vê no art, abaixo:
Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende,
entre outros, os direitos de obter:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso,
bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a
informação almejada; II - informação contida em registros ou
documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou
entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; III - informação
produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada
decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades,
mesmo que esse vínculo já tenha cessado; IV - informação primária,
íntegra, autêntica e atualizada; V - informação sobre atividades
exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua
política, organização e serviços; VI - informação pertinente à
45
administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos,
licitação, contratos administrativos; e VII - informação relativa:
Como se vê, nem toda informação pode ser divulgada pela
administração pública e a lei de acesso teve o cuidado de resguardar esse
direito. No entanto, como se viu na redação da lei, toda negativa de acesso à
informação deverá ser devidamente fundamentada pela administração pública.
Os artigos abaixo também falam mais sobre as informações que não poderão
ser acessadas pelo cidadão brasileiro.
Art. 21. Não poderá ser negado acesso à informação necessária à
tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais.
Parágrafo único. As informações ou documentos que versem sobre
condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por
agentes públicos ou a mando de autoridades públicas não poderão
ser objeto de restrição de acesso.
Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais
de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo
industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica
pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha
qualquer vínculo com o poder público.
Não se pode deixar de ressaltar que essa lei foi importante para a
sociedade brasileira, pois, de uma forma geral, pode estar desacreditada das
instituições públicas e a lei de acesso à informação é um instrumento que pode
buscar dar mais credibilidade aos atos uma vez que qualquer cidadão poderá
acessar os gastos públicos. Há de se ressaltar, no entanto, que a lei não é uma
discricionariedade da administração. Trata-se de uma obrigatoriedade.
É dever da Administração Pública praticar gestão transparente das
informações, sendo, também fundamental o desenvolvimento dessa cultura da
transparência, conforme o art. 5º da Constituição Federal: “é dever do Estado
garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante
procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem
de fácil compreensão”.
Com o acesso prévio à informação, o cidadão não precisa acionar os
órgãos e entidades públicas, gerando benefícios tanto para ele, quanto
economia de tempo e recursos para a Administração Pública e o Estado,
conforme diz o art. 8º.
o
Art. 8 É dever dos órgãos e entidades públicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil
46
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
o
§ 1 Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão
constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e
telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao
público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos
financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive
os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos
celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações,
projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Como se vê, nem toda informação pode ser divulgada pela
administração pública e a lei de acesso teve o cuidado de resguardar esse
direito. No entanto, como se viu na redação da lei, toda negativa de acesso à
informação deverá ser devidamente fundamentada pela administração pública.
Há de se ressaltar ainda que o acesso à informação funciona como
elemento fundamental para o controle interno da Administração Pública pelo
cidadão, que paga os impostos e tem o direito de saber como e com o que eles
são gastos. Esse tipo de controle, como se nota, representa o Estado
Democrático, no qual a Administração Pública preza e respeita a transparência
de suas ações.
Nesse sentido, é preciso constatar ainda que o acesso à informação
por parte do cidadão não pode ser negado. Com exceção às informações que
devem correr em sigilo, as demais devem ser acessíveis sob pena de
responsabilidade da Administração Pública, conforme se vê abaixo:
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do
Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à
Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco)
dias se:
I - o acesso à informação não classificada como sigilosa for negado;
II - a decisão de negativa de acesso à informação total ou
parcialmente classificada como sigilosa não indicar a autoridade
classificadora ou a hierarquicamente superior a quem possa ser
dirigido pedido de acesso ou desclassificação;
III - os procedimentos de classificação de informação sigilosa
estabelecidos nesta Lei não tiverem sido observados; e
IV - estiverem sendo descumpridos prazos ou outros procedimentos
previstos nesta Lei.
47
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à
Controladoria-Geral da União depois de submetido à apreciação de
pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que
exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco)
dias.
§ 2o Verificada a procedência das razões do recurso, a
Controladoria-Geral da União determinará ao órgão ou entidade que
adote as providências necessárias para dar cumprimento ao disposto
nesta Lei.
§ 3o Negado o acesso à informação pela Controladoria-Geral da
União, poderá ser interposto recurso à Comissão Mista de
Reavaliação de Informações, a que se refere o art. 35.
A sanção da lei é importante para a sociedade brasileira e para o
Estado Democrático de Direito. Desta forma, ressalta-se que a Lei de Acesso à
Informação pode contribuir com a Administração Pública não só no sentido de
divulgar as informações ou dar transparência às ações, mas fazer de um jeito
que o cidadão compreenda que tipo de informação é aquela. Caso contrário, a
legislação não estará cumprindo o seu objetivo principal, pois de nada adianta
o cidadão ter acesso às informações se não puder entendê-las.
Se em algum caso, a administração pública deixar de dar
cumprimento à lei, negando pedido de informação, como por exemplo, ou até
mesmo entregando a informação de forma incompleta, o cidadão pode entrar
com recurso para a autoridade superior à que emitiu a decisão de negativa de
acesso ou que prestou a informação. Vê-se o que diz o artigo abaixo sobre
isso:
Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade
do agente público ou militar: I - recusar-se a fornecer informação
requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu
fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta,
incompleta ou imprecisa; II - utilizar indevidamente, bem como
subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou
parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que
tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições
de cargo, emprego ou função pública; III - agir com dolo ou má-fé na
análise das solicitações de acesso à informação; IV - divulgar ou
permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido à
informação sigilosa ou informação pessoal; V - impor sigilo à
informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de
ocultação de ato ilegal cometido por si ou por outrem; VI - ocultar da
revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para
beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e VII destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a
possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do
Estado.
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Há de se ressaltar que nem sempre foi assim. Para o Brasil, que
viveu décadas mergulhadas na ditadura militar, ampliar o acesso à informação
ao cidadão de todos os atos da administração pública e em todas as esferas,
talvez não seja uma tarefa ainda fácil.
O legislador percebeu essa necessidade, tendo em vista que muitas
informações, documentos e dados referente ao regime militar até pouco tempo
atrás eram sigilosos. Pode-se considerar, no entanto, que a lei de acesso à
informação é uma ferramenta importante para o Brasil consolidar o Estado
Democrático de Direito.
Para isso, a Administração Pública deve se estruturar para
aperfeiçoar sua comunicação com a sociedade e para divulgar as informações
em linguagem acessível. Nessa ótica, a expectativa é que a transparência e o
incentivo para que a sociedade tenha acesso às informações da Administração
Pública inaugure uma nova era no serviço público brasileiro, de modo que a
administração arcaica e fechada dê espaço para a administração moderna,
focada na boa gestão dos recursos, nos objetivos e melhorias para a
sociedade.
49
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a realização dos estudos para a concepção desta pesquisa
conclui-se que a Lei de Acesso à Informação pode ser agente modificador da
Administração Pública se bem aplicada. Em virtude do seu caráter
transparente, percebeu-se ao longo da pesquisa que a norma demonstra uma
mudança da visão do legislador brasileiro que, em detrimento a ações
nebulosas e obscuras, optou por beneficiar a obrigatoriedade de o
administrador público exercer a transparência de seus atos. Com isso, acreditase ter atingido o objetivo geral deste estudo que foi analisar a relevância do
controle interno na Administração Pública Municipal e a contribuição da Lei de
Acesso à Informação.
Isso porque percebeu-se ainda que o controle interno é fundamental
para que as ações, sejam elas quais forem, sejam frutíferas, ou seja, para que
o administrador público consiga por em prática as ações planejadas. E se antes
da Lei de Acesso à Informação o controle interno estava evidenciado como
norma que beneficiava a transparência, com a norma ganhou mais uma
oportunidade de promover credibilidade junto à sociedade.
Além disso, observa-se que essa mudança de postura de fazia
urgentemente necessária tendo em vista que a sociedade detém nível alto de
descrença com relação à Administração Pública tendo em vista o descontrole
com os gastos e a malversação do dinheiro do contribuinte. Sendo assim, se
efetivamente aplicada, a Lei de Acesso à Informação poderá ser um meio de
consolidar uma mudança de paradigma na gestão pública brasileira, ganhando,
em muitos casos, a confiança das pessoas, o que é fundamental para o Estado
Democrático de Direito.
Sabe-se que a sociedade vem mudando ao longo do tempo. Após o
processo global e com a massificação dos meios de comunicação, não era
viável que a Administração Pública não buscasse adequar-se à nova realidade
mundial. Percebeu-se ao longo da pesquisa que isso ainda é uma dificuldade
e, portanto, um desafio para o administrador público, que precisa mudar a
mentalidade de que o poder público é “terra sem dono”. Esse tipo de postura
passa a cada vez menos contribuir para a realidade. Com isso, entende-se ter
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atingido o primeiro objetivo específico, que foi compreender a importância, os
avanços e desafios que permeiam a ação destes instrumentos de controle,
acompanhamento e fiscalização dos recursos públicos.
Com relação à lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, percebeu-se que é preciso
que haja uma mudança nessa norma. Por tratar-se de uma lei bastante antiga,
a realidade da sociedade brasileira não permite que ela ainda esteja em vigor.
O mesmo ocorre com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Não se busca, com isso, a inaplicabilidade da referida lei, mas a sua
adaptação. O que se percebeu é que é preciso que o legislador adapte essa lei
à realidade atual da Administração Pública no que diz respeito aos avanços
tecnológicos e de comunicação, levando-se em conta que o controle dos
orçamentos pode ser feito de forma muito mais eficaz por meio de um
programa de computador, por exemplo. Assim, acredita-se ter alcançado
segundo objetivo específico.
Com a globalização, o advento da internet e o avanço dos meios de
comunicação, empreender uma administração transparente tornou-se uma
necessidade para os gestores, sobretudo os gestores públicos. Para tanto, a
presidência da República sancionou a Lei de Acesso à Informação, que veio
potencializar essa necessidade, tendo em vista, ainda, que no Estado
Democrático, a sociedade tem o Direito de saber como e com o quê os
impostos pagos estão sendo gastos.
Neste estudo, ficou evidente também que ainda precisa haver
esforços no sentido de garantir o fácil acesso e a compreensão das
informações prestadas pela Administração Pública à sociedade. Apesar de ser
de fácil acesso e de ser considerado referência internacional, os portais das
empresas públicas ainda demonstram certas deficiências de interface, entre as
quais: dificuldades para acessar as informações e links incompletos, o que
impede o desenvolvimento da real finalidade da Lei de Acesso à Informação.
Isso porque mais do que informar seus atos à sociedade, a
Administração Pública precisa informar com confiabilidade. Além disso, é
preciso considerar que existe no Brasil uma considerável diversidade de
classes socioeconômicas, raças, nível de instrução, educação, entre outros,
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devendo, essas informações e os meios para os quais elas serão divulgadas,
de fácil acesso a todos os cidadãos, de forma simplificada, que priorizem os
instrumentos de controle de forma fácil. A Administração Pública precisa
entender isso para o real funcionamento e cumprimento da legislação,
devendo-se também observar que uma informação que é relevante para um
pode não o ser para outro.
Omissões e divergências nas prestações de contas e divulgação das
informações de interesse publico são falhas de transparência da Administração
Pública, que denota perfil de corrupção, atitudes que denigrem o exercício do
controle social, da cidadania e da própria democracia.
Ao final, observa-se que não se buscou com essa pesquisa finalizar
o assunto. Por isso, espera-se que esse estudo sirva de base para que outros
possam surgir nesse sentindo, tendo em vista a relevância do assunto e
importância para a sociedade.
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