Empresas Municipais:
outsourcing ou
desorçamentação?
António Nogueira Leite
Paredes, 30 de Junho de 2007
LIS-ZYO041060901
ESTRUTURA DO DOCUMENTO
• Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia
• Iniciativas para a redefinição do papel do Estado
• Potencial impacto e implicações
1
LIS-ZYO041060901
BASE PARA A REFLEXÃO SOBRE O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA E NA
SOCIEDADE
1
Perímetro de
intervenção
2
Questões-chave
Princípios de actuação
• Onde deve o
• Esfera de Soberania (área exclusiva do Estado)
• Serviço Público (área com presença tanto pública como
Estado estar
presente?
• De que forma
Objectivos de
intervenção
3
deve o Estado
intervir na
economia e na
sociedade?
• Como deve ser o
Organização e
práticas de
gestão
funcionamento
interno do
Estado?
privada)
• Sector Empresarial (área exclusivamente privada)
• Justiça e coesão social
– Equidade intergeracional
– Protecção dos desfavorecidos
– Acesso a bens fundamentais
• Desenvolvimento sustentado
– Investimento em capital humano e infra-estruturas
– Defesa do ambiente
• Competitividade e eficiência
– Acesso aos mercados e promoção da concorrência
– Subsidiariedade e aposta na sociedade civil
• Objectivos e incentivos plurianuais
– Quantificação de objectivos
– Responsabilização por resultados
• Organização simples e transparente
– Definição clara de funções e recursos associados
– Eliminação do desperdício
• Processos eficazes e eficientes
– Optimização dos custos de execução
– Garantia de níveis de serviço
2
LIS-ZYO041060901
ENTENDIMENTO SOBRE O ACTUAL DESEMPENHO DO ESTADO
Princípios de actuação
1
Perímetro de
intervenção
2
Objectivos de
intervenção
• Esfera de Soberania
• Serviço Público
• Sector Empresarial
Desempenho do Estado
• Intervenção demasiado alargada e potenciadora de distorções
•
•
• Justiça e coesão social
• Desenvolvimento
• Elevadas e permanentes bolsas de desigualdade e iniquidade
sustentado
•
eficiência
•
•
• Competitividade e
•
3
Organização e
práticas de
gestão
• Objectivos e incentivos
intra e inter-geracional
Assinalável complexidade e reduzida transparência na relação
do Estado com as empresas
Insuficiente actividade reguladora e de defesa da concorrência
Excessiva carga fiscal que desincentiva a actividade privada e o
desenvolvimento económico
Insustentabilidade das políticas fiscais e orçamentais (em
particular motivada pelos sistemas de saúde e de segurança
social)
plurianuais
• Dimensão excessiva da máquina do Estado
• Custos de provisão elevados, em virtude da complexidade da
transparente
Processos eficazes e
eficientes
organização, das ineficiências, dos processos e da falta de
incentivos
• Desmotivação e degradação da qualidade dos recursos
humanos
• Organização simples e
•
em diversos sectores de actividade económica
Produção pública excessiva em detrimento da contratação de
fornecedores privados
Relevância crescente das funções de soberania em virtude dos
fenómenos globais como o terrorismo internacional e o crime
organizado
3
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ESTRUTURA DO DOCUMENTO
• Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia
• Iniciativas para a redefinição do papel do Estado
1. Perímetro de intervenção: Onde deve o Estado estar
presente?
2. Objectivos de intervenção: De que forma deve o Estado
intervir na economia e na sociedade?
3. Organização e práticas de gestão: Como deve ser o
funcionamento interno do Estado?
• Potencial impacto e implicações
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1. PERÍMETRO DE INTERVENÇÃO: PARTICIPAÇÃO EXCESSIVA EM DIVERSOS
SECTORES DE ACTIVIDADE
2003. Índice: 0 – intervenção mínima; 6 – intervenção máxima
Controlo estatal
Dinamarca
Propriedade pública
1,3
Reino Unido
Suécia
Irlanda
1,7
1,9
1,7
2,2
1,9
2,0
Alemanha
1,8
2,8
2,2
França
2,7
Portugal
2,7
Grécia
3,3
3,1
2,4
2,8
2,1
Nota: Ver detalhe das variáveis em anexo
Fonte: OECD indicators of product market regulation
Média aritmética OCDE
2,4
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1. PRINCÍPIOS E MEDIDAS ILUSTRATIVAS PARA REDEFINIR O PERÍMETRO DE
INTERVENÇÃO DO ESTADO
Princípios
orientadores
Medidas (ilustrativo)
Esfera de Soberania
• Min Defesa: ~70.000 efectivos
(40.000 militares no activo)
• Min. Adm. Int.: ~51.000 efectivos
(GNR: 25.000; PSP: 23.000)
• Min. Justiça: ~22.000 efectivos
• …
• Defesa da
• Reforçar as capacidades do Estado em resposta aos desafios
Serviço Público
• Min. Educ.: ~206.000 efectivos
• Min. Saúde: ~124.000 efectivos
• Min. Trab. e Solidariedade:
~26.000 efectivos
• Admin. Autárquica e Regional:
~144.000 efectivos
• Outros Ministériosa: ~67.000
efectivos
• …
• Garantia da
Âmbito
identidade nacional
e exercício do
poder de soberania
globais do terrorismo e das associações criminosas globais
– Promovendo a criação de uma força de âmbito europeu, e estimulando
a cooperação internacional
– Consolidando os sistemas de informação de várias forças de
segurança nacionais (PSP, GNR, SEF, PJ, …)
• Promover a extensão da participação privada em sã concorrência
prestação com
qualidade e
eficiência dos
serviços públicos
•
Sector Empresarial
• Mais de 61.000 efectivos em
grandes empresas públicasc
• Cerca de 30.000 efectivos na
Galp, EDP e PT (empresas com
participação pública)
• …
com a intervenção pública
– Educação: reduzindo o financiamento público directo aos
estabelecimentos de ensino superior (p.ex., cursos de Economia,
Gestão, Direito e Comunicação Social); introduzindo cheque
educação em todo o ensino público com abertura do sistema a
escolas privadas, entregando gestão das escolas públicas a privados
– Saúde: prosseguindo com a realização de parcerias com privados
com vista à gestão dos hospitais públicosb
– Segurança Social: substituindo o sistema pay-as-you-go por um
sistema de capitalização
Promover outsourcing de forma mais intensa em áreas não core onde
possa existir uma oferta concorrencial (e.g., águas, manutenção)
• Posição subsidiária • Excluir a participação pública activa em empresas a actuar em
do Estado
enquanto agente
económico
a Excluindo funções de soberania
b Eventualmente excluindo os Hospitais Universitários (p.ex., à luz do realizado na Alemanha)
c Empresas com mais de 1.000 colaboradores. Detalhado em anexo
d Ou onde um clima concorrencial possa ser estabelecido
Fonte: Relatório Empresarial do Estado; Ministério das Finanças; Orçamento de Estado de 2006
sectores competitivosd, sendo as excepções devidamente justificadas.
Potenciais privatizações a considerar com base em experiências bem
sucedidas no estrangeiro
– TAP (vide British Airways)
– ANA (vide British Airports Authority)
– CP (vide Japan Rail)
– edp (vide Western Ireland Electricity)
– APL (vide Porto Klang, Malásia)
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ESTRUTURA DO DOCUMENTO
• Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia
• Iniciativas para a redefinição do papel do Estado
1. Perímetro de intervenção: Onde deve o Estado estar
presente?
2. Objectivos de intervenção: De que forma deve o Estado
intervir na economia e na sociedade?
3. Organização e práticas de gestão: Como deve ser o
funcionamento interno do Estado?
• Potencial impacto e implicações
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2. OBJECTIVOS DE INTERVENÇÃO: INSUFICIENTE PROMOÇÃO DA EQUIDADE E DA
EFICIÊNCIA
2003
Média aritmética
Rendimento dos 20% mais ricos vs 20% mais pobres
8,0
Portugal
Receita fiscal total
Percentagem do PIB
Portugal
7,2
Reino Unido
Grécia
6,2
Irlanda
6,1
França
5,6
Espanha
5,4
Espanha
34,9
Polónia
34,2
Turquia
Eslováquia
Bélgica
Suécia
37,1
32,8
31,1
4,5
Irlanda
4,0
Ø
5,9
Elevado nível de desigualdade na
distribuição do rendimento
Fonte: OCDE; UNDP – Human Development Reports
29,7
36,3
36,3
OCDE
Falta de competitividade fiscal em particular
face aos principais “concorrentes” na atracção
de investimento
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2. MEDIDAS ILUSTRATIVAS PARA GARANTIR A CONCRETIZAÇÃO DOS OBJECTIVOS
DA INTERVENÇÃO DO ESTADO
Objectivos
Medidas (ilustrativo)
• Melhorar o enquadramento do mercado de trabalho, potenciando a criação de emprego
• Aumentar a oferta do bem segurança (p.ex., transferir quadros administrativos excedentários para substituir no
trabalho “de secretária” as forças de segurança)
• Desenvolver um plano integrado de combate à pobreza e às condições indignas de vida
Justiça e coesão
social
• Promover a criação sustentada de recursos humanos qualificados
Desenvolvimento
sustentado
– Atrair e reter recursos qualificados através de incentivos dedicados
– Estimular uma cultura de empreendedorismo (p.ex., introduzindo práticas de empreendedorismo nos currículos
de educação)
• Promover a atracção de investimento
• Promover o enquadramento da actividade empresarial e do investimento
• Assegurar o óptimo funcionamento e a sã concorrência nos mercados
Competitividade
e eficiência
• Promover a dinâmica dos mercados
– Simplificar os procedimentos para a criação e encerramento de empresas
– Garantir a celeridade da justiça nas relações económicas (p.ex., alargar o âmbito dos tribunais de arbitragem,
reduzir as operações que careçam de certificação notarial ou registo)
* Possibilidade aberta apenas a PMEs e com um número limitado de contratos por empresa
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• Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia
• Iniciativas para a redefinição do papel do Estado
1. Perímetro de intervenção: Onde deve o Estado estar
presente?
2. Objectivos de intervenção: De que forma deve o Estado
intervir na economia e na sociedade?
3. Organização e práticas de gestão: Como deve ser o
funcionamento interno do Estado?
• Potencial impacto e implicações
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3. EXCESSIVO DIMENSIONAMENTO DO ESTADO
Percentagem da despesa pública no PIB. 2005
50,1
48,2
47,8
46,2
Média UE 15
45,7
45,4
38,3
43,1*
Bélgica
Itália
Portugal
Ø
44,5
47,0
34,5
Grécia
* Percentagem da despesa pública no PIB em 2000
Fonte: Eurostat; OECD; Dados estatísticos nacionais
Holanda
Hungria
Espanha
Irlanda
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3. REDUZIDOS NÍVEIS DE SERVIÇO APESAR DO SIGNIFICATIVO
ESFORÇO FINANCEIRO REALIZADO
ILUSTRATIVO
Fraca qualidade da oferta de serviços de educação
Média nos testes de literacia em leitura, matemática e
ciências da OCDE – estudantes de 15 anos (2003)
Elevada despesa nos serviços de educação
Percentagem dos gastos totais em educação no PIB
(2002)
Ranking OCDE
(em 30 países)
Finlândia
545
Ranking OCDE
(em 28 países)
1
Islândia
7,4
1
Holanda
525
5
França
6,1
12
Irlanda
508
12
Finlândia
6,0
13
França
506
13
Portugal
5,8
16
Alemanha
499
15
Holanda
5,1
20
Espanha
484
24
Espanha
4,9
22
Portugal
470
26
Irlanda
Grécia
466
27
Grécia
Fonte: OECD; Pyramid; Census; Web sites governamentais
4,4
4,1
25
27
12
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3. MEDIDAS PARA REDEFINIÇÃO DA ORGANIZAÇÃO E DAS PRÁTICAS DE
GESTÃO DO ESTADO
ILUSTRATIVO
• Implementar um processo orçamental plurianual e participado por todos os níveis do Estado
• Traduzir políticas e objectivos de curto, médio e longo prazo em indicadores facilmente
Objectivos e
incentivos
plurianuais
mensuráveis, permitindo a aferição da produtividade e da qualidade dos serviços prestados em
todos os níveis do Estado (p.ex., seguindo o modelo do Reino Unido) e na relação do Estado com
privados
• Garantir a ligação dos objectivos aos sistemas de incentivos individuais e à progressão nas
carreiras
• Eliminar layers de decisão, aumentando
Organização
simples e
transparente
• Centralizar as unidades de negociação e acompanhamento da administração pública
• Simplificar orgânica dos ministérios, evitando duplicações e custos/responsabilidades
deficientemente definidas
• Aplicar a metodologia lean nos principais processos dos mais importantes ministérios
Processos
eficazes e
eficientes
• Realizar o outsourcing de actividades “menos nobres” partilháveis e oferecidas em mercado
competitivo (p.ex., gestão de frotas, limpeza, lavandarias, gestão de edifícios e cantinas)
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3. EXEMPLOS DE MODERNIZAÇÃO E AUMENTO DA EFICIÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA EUROPA
Exemplos de iniciativas
Reino
Unido
Processos
• Modernização baseada em IT
• Racionalização dos RH
• Implementação de e-procurement
Organização
• Reestruturação de funções e partilha de serviços especializados
• Reestruturação dos serviço centrais
Processos
• Definição e modernização de instrumentos de gestão e controlo (a
partir de 1997)
Alemanha • Simplificação regulatória (a partir de 1997)
Organização
• Redução do número de organismos federais e organização dos
Ministérios (entre 1995 e 1997)
Itália
Noruega
Processos
• Definição de objectivos para a Administração
• Simplificação de processos e gestão de desempenho acompanhado
de medidas específicas (p.ex., e-procurement)
Organização
• Implementação de um programa articulado de redesenho organizativo
Processos
• Definição de estratégias de IT e implementação da gestão por
objectivos (entre 1997 e 2000)
Organização
• Reorganização de organismos de supervisão, desenvolvimento dos
RH e revisão da divisão Ministérios/Direcções entre 2000 e 2002
Ministério
Saúde
Medidas
Impacto
• Implementação de
• £3B p.a.
IT para reduzir a
carga
administrativa do
frontline
• Racionalização do
backoffice
suportada por IT
Defesa
• Modernização dos
• Libertação
de 15.000
funcionários
• £300M p.a.
• £1B p.a.
processos
logísticos e de
aprovisionamento
Transportes
• Aumento de
• £145M p.a.
eficiência nas
cobranças
• Optimização de
trajectos de
aprovisionamento
• £190M p.a.
Poupança total prevista em 2007/08
de £20B; ~1,5% a 2% do PIB
Fonte: OCDE; Entrevistas; Administração Pública – Serviço e Qualidade; Relatório Gerhson de Julho de 2004
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• Entendimento geral sobre o papel do Estado na economia
• Iniciativas para a redefinição do papel do Estado
• Nas autarquias locais
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Papel das empresas municipais
• Há serviços prestados/bens produzidos pelas autarquias que beneficiam de uma verdadeira
Agilizar a gestão
agilização administrativa:
– Gestão empresarial é a mais adequada a esse fim;
– Não implicam piores práticas de controlo financeiro:
• Empresas não são sinónimo de descontrolo ou más práticas;
• Abrangidas pelo controlo adicional que resulta da aplicação do POCAL.
•
Adequação a
objectivos
Empresas municipais podem permitir partilha de risco com agentes privados
– Alinhamento accionista
• Devem ser criadas apenas em áreas mais afastadas do que são as funções de sobrerania,
mesmo quando têm expressão ao nível do poder local:
– Exemplo 1: pode fazer sentido ter uma empresa municipal para gerir recintos e parques
desportivos;
– Exemplo 2: será anacrónico ter uma empresa municipal de segurança.
• A existência de empresas municipais pode conviver com o outsorcing (US)/outsourcing
Empresas
Municipais e
Outsourcing
(UK)
– Podemos ter outsourcing ao nível da administração formal do Estado
– Podemos ter outsourcing ´contratado pelas próprias empresas municipais
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Exemplos de outsourcing
BUSINESS PROCESS OUTSOURCING
•Facturação ao Processo/Documento
• Conversão de Custos Fixos em Custos Variáveis;
• Flexibilidade para reagir às mudanças;
• Controlo de Qualidade permanente e Auditoria em Tempo Real;
• Garantia de Níveis de Serviço
Outsourcing de Infra-estruturas Informáticas
•Disponibilização às empresas de uma gestão integrada de todo o seu sistema de informação por operadores
especiaizados e portanto mais eficientes;
•Os serviços em outsorcing podem incluir: Soluções de HelpDesk de Tecnologias de Informação, Manutenção e
Integração de Sistemas, Projecto de Concepção e Implementação de Redes de Dados e Segurança;
Outsourcing de Serviços de Contact Center
•serviços completos de inbound e outbound de suporte ao negócio das empresas, outsourcing de infra-estruturas,
• serviços de apoio à gestão de optimização de atendimento multicanal;
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ILUSTRAÇÃO DE UM POTENCIAL PROGRAMA DE REDUÇÃO DO NÚMERO DE CUSTOS
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COM REDUÇÃO DE EFECTIVOS E OUTSOURCING
Alavancas a accionar
Pool de colaboradores da
Administração Pública
2 Turnover
natural
1 Contratação
3
Privatização e
outsourcing
4 Bolsa de renovação
5 In-sourcing
Linha gerais do programa (baseado na experiência do
Estado de Berlim)
0. Estabelecer objectivo
• Definir e quantificar o objectivo de colaboradores (número e qualidade)
para cada organismo/área do Estado
• Identificar lacunas e excedentes por organismo/área
• Criar uma agência central* para gestão das lacunas e excedentes
1. Controlar contratação
• Não prolongar contratos temporários em organismos com excedentes
• Requerer autorização da agência para contratação de recursos externos
– Permitir contratação apenas para organismos com lacunas
– Preencher lacunas preferencialmente com recursos internos (da bolsa
de renovação)
2. Facilitar turnover natural
• Facilitar reformas antecipadas
• Estabelecer incentivos à saída voluntária
3. Transferir actividades para o sector privado, garantindo a
correspondente redução de efectivos
4. Criar bolsa de renovação, apostando na renovação e flexibilidade para os
colaboradores excedentários, em particular através de
• Programas de formação
• Programa de outplacement
• Programa de recolocação interna (dentro da Administração Pública, em
organismos com necessidades de recursos)
• Programas de emprego temporário em empresas/organismos privados
5. In-sourcing de actividades como forma de utilização de recursos
disponíveis
* Employment Management Agency
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