Da teoria da burocracia à
demonização da burocracia e do burocrata
Burocracia
“Uma estrutura social na qual a direção das atividades
coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal
hierarquicamente organizado, que deve agir segundo
critérios impessoais e métodos racionais” (Motta, 1985,
p. 7).
Por que obedecemos?
Alguns conceitos fundamentais
 Poder: A probabilidade de impor a própria vontade numa
relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o
fundamento dessa probabilidade.
 Dominação: é a probabilidade de encontrar obediência a uma
ordem de determinado conteúdo, entre determinadas
pessoas.
 Obediência: quando a ação de quem obedece ocorre
substancialmente como se este tivesse feito do conteúdo da
ordem e em nome dela a máxima de sua conduta, sem tomar
em consideração a opinião própria sobre o valor ou desvalor
da ordem como tal.
 Disciplina: é a probabilidade de encontrar obediência pronta,
automática e esquemática a uma ordem, entre um conjunto
de pessoas, em virtude de atividades treinadas.
Racionalidade
 Ação social pode ser determinada:
 De modo afetivo;
 De modo tradicional;
 De modo racional referente a fins;
 De modo racional referente a valores.
Burocracia
 As categorias fundamentais da autoridade racional-legal
são:








Um organização contínua de cargos;
Uma área específica de competência;
A organização dos cargos obedece ao princípio da hierarquia;
As normas que regulam o cargo podem ser regras técnicas ou
normas;
Os membros estão separados da propriedade dos meios de
produção e administração;
Há completa ausência de apreciação do cargo pelo ocupante
(garantia do caráter objetivo);
Todos os atos são registrados em documentos;
Pode ser exercida em uma ampla variedade de formas diferentes.
Burocracia
 Na vida cotidiana dominação é, em primeiro lugar,
administração (Weber, 1991, p. 144).
 O tipo mais puro de dominação legal é o que se
exerce por meio de um quadro administrativo
burocrático.
Burocracia
 Os funcionários individuais do quadro administrativo :
 São livres, obedecem somente às obrigações do cargo;
 São nomeados, numa hierarquia de cargos;
 Têm competências funcionais fixas;
 São regulados por contrato (as competências);
 Têm qualificação profissional;
 São remunerados com salários fixos em dinheiro;
 Exercem o cargo como profissão única;
 Têm perspectiva de carreira;
 Não possuem os meios de produção, nem os cargos;
 Estão submetidos a um sistema rigoroso de disciplina e controle.
Burocracia
 Conseqüências principais da dominação burocrática:
 Nivelamento para garantir uma base de recrutamento
ampla;
 Tendência à plutocratização para garantir a longa
formação profissional necessária;
 Predominância de um espírito de impessoalidade
formalista (sine ira et studio).
A demonização da burocracia e do
burocrata
O começo: disfunções da burocracia
 Lembrando: uma das contribuições de Weber à análise
da burocracia foi relacioná-la ao processo de
racionalização do mundo moderno; Weber não foi
nem o criador nem o defensor da burocracia.
 A transição da teoria weberiana de origem europeia
para a sociologia americana foi feita inicialmente por
Talcott Parsons, que traduziu textos para a língua
inglesa e, também, para o seu próprio referencial:
sistema social.
Um parêntese: Parsons e os
sistemas sociais
Características básicas do
funcionalismo - método de análise
 Explicação dos fenômenos sociais:
a) micro - escolhas e decisões dos indivíduos explicadas pela
socialização como processo interno e pela diferenciação de
papéis e controle social como processos externos ordem
social;
b) macro - decisões e escolhas dos grupos sociais nas
organizações e na sociedade pela diferenciação estrutural dos
sistemas sociais - processo interno + especificações
normativas e transações com o ambiente como processos
externos
ordem social.
Funções do sistema social voltadas
para a sua sobrevivência
 Latência - sistema se sustenta e se reproduz
continuamente pela transmissão de valores e padrões
culturais que o embasam.
 Integração - assegura coerência e coordenação entre
indivíduos e grupos, bem como entre as partes
diferenciadas do sistema.
 Gerar e atingir objetivos
 Adaptação - busca de recursos para a sobrevivência.
Sistema social
fornece valores
(latência)
Contribuindo para a adaptação
do sistema pela produção dos
recursos fundamentais para sua
sobrevivência
Indivíduos se integram na
sociedade
Buscando atingir
os objetivos fornecidos
pelo sistema
Modelo de Parsons: cultura e ação
individual
Adaptação às
estruturas
Luta pela
realização
dos objetivos
individuais
Valores
e
cultura
Integração e
normas
de interação
A tradução parsoniana de Weber
 1937
 Ênfase no caráter normativo da ação social.
 Uma organização é definida pela primazia de um
determinado tipo de meta, o foco do seu sistema de
valores terá de ser o da legitimação de suas metas, em
termos do significado funcional de sua realização para
o sistema superior (isto é, o sistema social) e, em
segundo lugar, a legitimação da primazia dessa meta
sobre outros possíveis interesses e valores da
organização e de seus membros.
 O tipo ideal deixa de ser uma ferramenta, sendo
interpretado como um modelo.
Sendo um modelo ...
 Os atributos do tipo ideal se transformam em funções
a serem efetivamente executadas para que o sistema
seja eficiente.
 Modelo: Uma estrutura social racionalmente organizada
envolve padrões de atividade claramente definidos, nos
quais, idealmente, todas as séries de ações estão
funcionalmente relacionadas aos fins da organização.
 Disfunções: situações nas quais uma ou mais funções não
estão presentes.
 Principais autores: Merton, Selznick, Gouldner.
Origina-se, então, o senso comum
 Burocracia é sinônimo de...
A NOVA ORTODOXIA
Contexto: reaganismo e tatcherismo

1989- Washington - convocados pelo Institute for International Economics,
funcionários do FMI, Banco Mundial, BID e do governo norte-americano discutem o
tema Latin American Adjustment: How Much has Happened?, para avaliar as
reformas econômicas em curso.
 John Willianson, economista e diretor do Instituto promotor do encontro,
falinhavou os dez pontos consensuados e a expressão "Consenso de Washington“:
 disciplina fiscal – limitação dos gastos à arrecadação, eliminando o déficit público;
 focalização dos gastos públicos;
 Reforma tributária ampliando a base de incidência da carga tributário, maior peso






nos impostos indiretos e menor progressividade nos diretos;
liberalização financeira e afastamento do Estado do setor, taxa de câmbio
competitiva;
Liberalização do comércio exterior;
eliminação de restrições ao capital externo;
privatização, com a venda de empresas estatais;
redução dos controle do processo econômico e das relações trabalhistas;
propriedade intelectual.
Neoliberalismo
 Financeirização: relocalização do poder de acumulação
do capital dos proprietários para as instituições
financeiras às expensas de outras frações do capital.
 Desregulações, privatizações e a retirada do Estado de
muitas áreas do bem-estar social.
 Para David Harvey: destruição criativa, não somente
dos antigos poderes e estruturas institucionais, mas
também de modos de vida e de pensamento, de
atividades reprodutivas, das formas de ligação à terra e
das relações afetivas.
Para construir o consenso
 Foi necessário propor um aparato conceitual que
mobilizasse “sensações e instintos”, valores e desejos,
assim como as possibilidades inerentes ao mundo
social.
 Foi preciso conquistar o consentimento geral,
construído com base em práticas de longa data de
socialização cultural, gerando um senso comum.
 Foi preciso atacar a credibilidade de instituições que se
colocavam no caminho do consentimento geral.
Em síntese:
 O neoliberalimso é uma teoria das práticas político-
econômicas que propõe que o bem-estar humano pode ser
melhor promovido liberando-se as liberdades e
capacidades empreendedoras individuais no âmbito de
uma estrutura institucional caracterizadas por sólidos
direitos a propriedade privada, livres mercados e livre
comercio. O papel do Estado é criar e preservar um
estrutura institucional apropriada a essas práticas, o Estado
tem de garantir, por exemplo, a qualidade e a integridade
do dinheiro. Deve também estabelecer as estruturas e
funções militares, de defesa, da polícia e legais requeridas
para garantir direito de propriedade individuais e para
assegurar, se necessário, pela força, o funcionamento
adequando dos mercados. ( HARVEY, 2005, p.12)
Gerencialismo
 A gestão (e o gerencialismo) se tornou a tecnologia generalizada de
controle, produzindo um modelo hegemônico de organização.
 Como ideologia transplanta o ethos de negócios do setor privado para a
administração pública:
 as virtudes dos gestores eram comparadas com as falhas de burocratas,
profissionais e políticos;
 enquanto os burocratas eram submetidos a regras, voltados para dentro
e inertes, os gestores eram inovadores, voltados para fora e dinâmicos;
 enquanto os profissionais eram paternalistas, desenvolviam místicas de
expertise para ocultar e proteger seu poder e eram autorreguladores, os
gestores eram centrados no cliente, criavam organizações transparentes
e eram testados no mundo real do mercado;
 enquanto os políticos eram dogmáticos, interferentes e mutáveis, os
gestores eram realistas, capazes de assumir uma visão estratégica e,
desde que recebessem liberdade para gerir, conseguiam cumprir a
promessa de que fariam a coisa certa.
Gerencialismo na AP
 É uma ideologia que legitima direitos ao poder,
especialmente ao direito de gerir, construídos como
necessários para alcançar maior eficiência na busca de
objetivos organizacionais e sociais.
 É uma estrutura calculista que organiza o
conhecimento sobre as metas organizacionais e os
meios para alcançá-las.
‘Verdades globais’
 Coincidentemente, estas “verdades”, nos diversos
espaços de vida e ação social, possuem um mesmo
pano de fundo (de caráter marcadamente ideológico):
as concepções da nova economia política.
 Em síntese: uma mistura dos referenciais da economia
dos custos de transação com a teoria da escolha pública
e a teoria da agência, com ingredientes de uma versão
modernizada da tradição corporificada no trabalho de
Frederick Taylor e da teoria do processo decisório à
moda de Herbert Simon.
A ‘verdade global’ sobre a AP:
 As burocracias públicas são incapazes de um
gerenciamento eficiente e, em decorrência, suas funções
devem, sempre que possível, passar para a execução de
organizações privadas com fins lucrativos.
 Quando este não for o caso (ações e serviços com alto grau
de externalidade ou que se dirigem a grupos populacionais
sem condições de compra) podem ser executadas por
organizações públicas não estatais (OSCIPS ou ONGs).
 As organizações públicas ou sem fins lucrativos devem
adotar formas organizacionais e modelos de gestão das
organizações privadas, que teriam sua eficiência
evidenciada pela mera capacidade de sobreviver e
expandir-se em ambientes competitivos.
Mudanças organizacionais para
transformar a AP
 Separação da elaboração das políticas da provisão, com
uma correspondente centralização do controle sobre
os recursos orçamentários em relação aos resultados
produzidos.
 Introdução do princípio do pagamento por parte dos
usuários, ainda que através de subsídios.
 Concentração das decisões estratégicas em pequenos
grupos.
 Abolição do monopólio público na provisão dos
serviços, introduzindo o princípio da competição.
Enfoque da Nova Administração
Pública - NAP
 Assume implicitamente que o setor público e o setor
privado são similares em sua essência.
 Respondem aos mesmos incentivos e processos.
 As agências governamentais podem ser vistas como
corpos empresariais que funcionam melhor em um
ambiente competitivo.
 Separar a operação da formulação de políticas,
entendida agora, como a definição de objetivos e da
missão da organização, de metas de desempenho e
indicadores de avaliação.
Traços comuns em diferentes
contextos:
 Mudança de ênfase do processo de elaboração de
políticas para habilidades gerenciais, de processos para
resultados, de hierarquias ordenadas para bases mais
competitivas para a provisão de serviços, de
pagamentos fixos para variados, de serviços uniformes
e inclusivos para contratos de provisão.
 Teria se constituído um novo paradigma - pósburocrático, que corresponderia ao surgimento de uma
cultura em que relações organizacionais, enfoques
operativos, tecnologias administrativas, mística e
atitudes seriam de um novo tipo.
O cliente consumidor é rei!
 Para o vitorioso paradigma do mercado o autointeresse do
indivíduo consumidor, manifesto em preferências
expressas, forma a referência para toda a decisão
administrativa.
 A satisfação material dessas preferências é assumida como
sendo de fundamental importância para a política
governamental, que deve ser limitada para não interferir
com a produção e nas relações no mercado.
 Não existem comunidades, apenas agregados de
indivíduos.
 Portanto, o conflito em torno de fins políticos e sociais
pode ser ignorado e a atenção ser dirigida para o
desenvolvimento de modos mais eficientes e efetivos de
atingir fins – é o império da racionalidade instrumental.
Segundo Luiz Carlos Bresser Pereira
(http://blogs.al.ce.gov.br/unipace/files/2011/11/Bresser1.pdf)
Precedentes:
 Após a II Guerra Mundial há uma reafirmação dos valores
burocráticos, mas, ao mesmo tempo, a influência da
administração de empresas começa a se fazer sentir na AP.
 As ideias de descentralização e de flexibilização
administrativa ganham espaço em todos os governos.
 A reforma da administração pública só ganhará força a
partir dos anos 70, quando tem início a crise do Estado,
que levará à crise também a sua burocracia.
 Nos anos de 1980 inicia-se uma grande revolução na
administração pública dos países centrais em direção a
uma administração pública gerencial.
Aonde:
 Os países em que essa revolução foi mais profunda
foram o Reino Unido, a Nova Zelândia e a Austrália
(NAP).
 Nos Estados Unidos essa revolução irá ocorrer
principalmente a nível dos municípios e condados revolução que o livro de Osborne e Gaebler,
Reinventando o Governo (1992) descreverá de forma
tão expressiva.
 É a administração pública gerencial que está surgindo,
inspirada nos avanços realizados pela administração de
empresas.
Contornos da nova administração pública
 Descentralização do ponto de vista político, transferindo






recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais.
Descentralização administrativa, através da delegação de
autoridade para os administradores públicos transformados em
gerentes crescentemente autônomos.
Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de
Piramidal.
Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total.
Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido,
passo a passo, dos processos administrativos.
Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés
de autorreferida.
Antes...
 A Reforma do DASP – Decreto Lei 200.
 Transferência das atividades de produção de bens e serviços
para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades
de economia mista, consagrando e racionalizando uma
situação que já se delineava na prática.
 Princípios de racionalidade administrativa: planejamento e
o orçamento, descentralização e controle dos
 resultados.
 Nas unidades descentralizadas foram utilizados
empregados celetistas, submetidos ao regime privado de
contratação de trabalho - momento era de grande expansão
das empresas estatais e das fundações.
Constituição Federal de 1988
 Momento de retrocesso burocrático.
 Afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas.
 Crise fiscal e do modo de intervenção do Estado na economia e
na sociedade
 começaram a ser percebidas a partir de 1987.
 Os constituintes de 1988, entretanto, não perceberam a crise
fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado.
 Não se deram conta, portanto, que era necessário reconstruir o
Estado. Que era preciso recuperar a poupança pública. Que era
preciso dotar o Estado de novas formas de intervenção mais
leves, em que a competição tivesse um papel mais importante.
Que era urgente montar uma administração não apenas
profissional, mas também eficiente e orientada para o
atendimento das demandas dos cidadãos.
A reforma do Ap. de Estado - 1995
 Ajuste fiscal – exoneração de pessoal; reforma
previdenciária; tetos remuneratórios.
 Modernização ou aumento da eficiência da
administração pública - fortalecer a administração
pública direta ou o “núcleo estratégico do Estado”, e
descentralizar a administração pública através da
implantação de “agências autônomas” e de
“organizações sociais” controladas por contratos de
gestão.
Núcleo estratégico
 Define as leis e políticas públicas.
 É um setor relativamente pequeno, formado, em nível
federal, pelo Presidente da República, pelos ministros
de Estado e a cúpula dos ministérios, responsáveis pela
definição das políticas públicas, pelos tribunais
federais encabeçados pelo Supremo Tribunal Federal e
pelo Ministério Público.
Classificação das atividades
 Exclusivas do Estado - aquelas em que o “poder de
Estado”, ou seja, o poder de legislar e tributar é exercido.
Inclui a polícia, as forças armadas, os órgãos de fiscalização
e de regulamentação, e os órgãos responsáveis pelas
transferências de recursos.
 Serviços não-exclusivos ou competitivos do Estad0 –
ele realiza e/ou subsidia porque os considera de alta
relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem
economias externas, não podendo ser adequadamente
recompensados no mercado através da cobrança dos
serviços.
 Produção de bens e serviços para o mercado é realizada
pelo Estado através das empresas de economia mista, que
operam em setores de serviços públicos e/ou em setores
considerados estratégicos.
Sobre a propriedade
 Pública - a propriedade que é de todos e para todos.
 Estatal - instituição que detém o poder de legislar e




tributar, é estatal a propriedade que faz parte
integrante do aparelho do Estado, sendo regida pelo
Direito Administrativo.
Privada - propriedade que se volta para o lucro ou para
o consumo dos indivíduos ou dos grupos.
Uma fundação “de Direito Privado”, embora regida
pelo Direito Civil, é uma instituição pública.
Em princípio
Todas as organizações sem fins lucrativos são ou
devem ser organizações públicas não estatais.
Setores do Estado, forma de propriedade e administrção, organizações
Forma de propriedade
Estatal
Pública não Privada
estatal
Forma de administração Organização
Burocrática Gerencial
Atividade Núcleo
exclusiva estratégico
do Estado Congresso,
tribunais
superiores,
Presidência,
cúpula dos
ministérios
Atividade Unidades
exclusiva descentralizadas:
do Estado Política,
regulamentação,
fiscalização,
fomento da área
social e
científica,
seguridade social
básica.
Serviços não
Publicizaexclusivos:
ção
escolas,
hospitais, centros
de pesquisa,
museu s
Produção para o
Privatização
mercado:
empresas estatais
Fonte: Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (MARE, 1995)
Secretarias
formuladoras
de políticas.
Contrato de
gestão.
Agências
executivas e
autônomas.
Organizações
Sociais.
Empresas
privadas
No Governo Lula
 Aumento do número de servidores no nível federal, na
lógica da Reforma da APG (de 485.741 para 542.843 ).
 No entanto: o emprego público diminuiu não só a sua
participação em relação ao total de ocupados de 11,3%
(1995) para 10,7% (2005), mas também em relação ao
total do emprego formal que passou de 32,7% (1995)
para 25,9% (2005).
 Manteve-se estável a relação entre emprego público e o
total da população, ou seja, 5,14% (1995) e 5,07%
(2005).
No Governo Lula
 Focalização das políticas sociais.
 Ênfase na função do Estado apenas como regulador e
fiscalizador dos serviços sociais.
 Aprofundamento da diluição das fronteiras entre o
público e o privado.
 Ex: PPPs - por intermédio de uma PPP, a União, os
Estados ou os Municípios podem selecionar e contratar
empresas privadas que ficarão responsáveis pela
prestação de serviços de interesse público por prazo
deterninado. As principais leis que regem as PPPs são
as Leis Federais nº 8.987/1995 e nº 11.079/2004.
 Outro exemplo: fundações estatais na saúde.
 Origem: Proposta do Ministério da Saúde -
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/07_0862_M.pdf
 A possibilidade de criação de fundações estatais pelos entes
federados, mesmo diante da inexistência de lei
complementar federal estabelecendo as áreas de atuação
das fundações.
 Regime jurídico para contratação de pessoal, tal qual ocorre
com as empresas públicas e as sociedades de economia
mista, é o celetista.
 Mais uma reforma, por dentro, do SUS.