Doutrina
A Exigência Indiscriminada de EIA/RIMA
na Zona Costeira – Lei nº 7.661/88,
Artigo 6º, § 2º
Giuliano Deboni
Advogado Sócio da Deboni, Rizzo & Sponton Advogados
Associados; Membro da Comissão de Defesa e das Prerrogativas
dos Advogados – OAB/RS; Especialista em Gestão
Ambiental pela PUCRS; Mestre em Direito Ambiental pela
Università degli Studi di Milano e Doutor em Direito Privado
Comparado pela mesma Universidade Italiana; Professor de
Direito Ambiental em Cursos de Graduação e Pós-Graduação.
RESUMO: A promulgação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
definiu avanços dos mecanismos de tutela preventiva do meio ambiente,
estabelecendo-se princípios e objetivos a serem seguidos. Foram eleitos instrumentos específicos à garantia do cumprimento desta nova política, destacando-se
dentre eles: o licenciamento ambiental e a avaliação de impactos ambientais para
a instalação de obras ou atividades potencialmente poluidoras. A referência a estes
mecanismos é importante para a compreensão do presente artigo, pois muito
além da importância deste novo ferramental, mostra-se tecnicamente adequada a
identificação da função destes procedimentos para a compreensão das condições
em que se assentam ou irão se assentar as exigências por determinados estudos
técnicos, como o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e seu respectivo RIMA
(Relatório de Impacto ao Meio Ambiente).
PALAVRAS-CHAVE: Política Nacional de Meio Ambiente. Licenciamento Ambiental. Avaliação de Impactos Ambientais (AIA). Estudo de Impacto Ambiental
(EIA). Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA).
SUMÁRIO: I – Considerações Iniciais. II – Licenciamento Ambiental e Avaliação
de Impactos Ambientais (AIA). III – Estudos Técnicos e a Exigibilidade de EIA/
RIMA. IV – EIA/RIMA e sua Realização em Empreendimentos Localizados na
Zona Costeira. V – Conclusão.
I – Considerações Iniciais
Com a promulgação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei
Federal nº 6.938/81), institui-se no país marco histórico no avanço dos mecanismos de tutela preventiva do meio ambiente, estabelecendo-se princípios
e objetivos a serem seguidos.
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Desta mesma forma, foram eleitos instrumentos específicos à garantia
do cumprimento desta nova política, mencionados no art. 9º da referida lei,
destacando-se,dentre eles: o licenciamento ambiental (inciso IV) e a avaliação de
impactos ambientais (inciso III) para a instalação de obras ou atividades potencialmente poluidoras.
A referência a estes mecanismos, com efeito, é seminal para a compreensão do presente artigo. Pois muito além da importância deste novo ferramental,
de seu referencial histórico, mostra-se tecnicamente adequada a identificação
da função destes procedimentos para a compreensão das condições em que se
assentam ou irão se assentar as exigências por determinados estudos técnicos,
como o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e seu respectivo RIMA (Relatório de
Impacto ao Meio Ambiente), ou de outro estudo mais simplificado que o órgão
ambiental indicar como suficiente à análise do caso concreto para a concessão
das respectivas licenças.
II – Licenciamento Ambiental e Avaliação de Impactos
Ambientais (AIA)
O licenciamento ambiental, nos termos do inciso I do art. 1º da Resolução Conama nº 237/07, é o “procedimento administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação
de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições
legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.
Esse procedimento “é conduzido no âmbito do Poder Executivo, dentro
de seu poder de regular o exercício de alguns direitos (poder de polícia), e será
realizado pelo órgão ambiental normativamente designado”1.
A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), por sua vez, é o conjunto de
procedimentos realizados no âmbito do licenciamento ambiental e que tem
o condão de assegurar uma análise sistemática dos impactos ambientais de
uma obra ou atividade proposta, bem como de suas alternativas.
Neste contexto da avaliação de impacto ambiental insere-se o EIA
(Estudo de Impacto Ambiental) – e seu respectivo RIMA (Relatório de Impacto
ao Meio Ambiente)2 – tratando-se do mais completo instrumento de avaliação
1
FINK, Daniel Roberto; ALONSO Jr., Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental.
3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 3.
2
O RIMA reflete as conclusões do EIA, em linguagem acessível ao público, com o objetivo de esclarecê-lo e
instrumentalizá-lo a exercer o seu direito de informação e participação.
46
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de impactos ambientais constante do licenciamento de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos naturais.
III – Estudos Técnicos e a Exigibilidade de EIA/RIMA
O licenciamento ambiental é tido como ato uno, porém complexo, em
que, nas suas sucessivas etapas, podem intervir vários agentes dos diversos
órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)3, podendo ser
precedido de estudos ambientais técnicos que subsidiarão a sua análise.
A propósito destes estudos, a Resolução Conama nº 237/07 (Dispõe sobre
a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento
ambiental), no art. 1º, parte inicial do inciso III, os define como sendo “todos
e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento,
apresentado como subsídio para a análise da licença requerida”. E na continuação enumera-os exemplificativamente: “tais como: relatório ambiental, plano
e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental,
plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco”.
(grifou-se)
Todavia, quando o impacto, a degradação forem significativos4, o licenciamento deverá ser precedido da elaboração de um Estudo de Impacto Ambiental
e um Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), procedimentos que foram
instituídos com a Resolução Conama nº 01/86 e representaram outro importante marco na evolução da proteção ambiental em nosso território. Por serem
realizados antes da instalação da obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradação ambiental, são considerados os mais notáveis instrumentos de “compatibilização do desenvolvimento econômico-social com
a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”5.
Deste panorama, é exato concluir-se que a opção legislativa e dos órgãos
técnicos de fiscalização sempre foi, em consonância com a Política Nacional do
Meio Ambiente, graduar o rigor dos estudos de forma coerente com a potencial
degradação do meio ambiente.
3
Criado pelo art. 6º da Lei nº 6.938/81, sendo constituído pelos “órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as Fundações Instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela
proteção e melhoria da qualidade ambiental”.
4
Conforme preconiza o parágrafo único do art. 3º da Resolução Conama nº 237/07, o “órgão ambiental competente,
verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá
os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento” (grifou-se).
5
Art. 4º, inciso I, da Lei nº 6.938/81.
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Ensina, a propósito, Erika Bechara6, na linha da Resolução Conama nº
237/07, que “conforme a amplitude ou a intensidade dos potenciais impactos
ambientais do empreendimento, os estudos ambientais relacionados serão
mais ou menos complexos e detalhados”.
O EIA e seu respectivo RIMA são estudos complexos, de profundo
diagnóstico, aplicáveis a casos, conforme referido, nos quais se preveja um relevante/significativo impacto ambiental. Não são – e não podem – ser realizados
para todo e qualquer empreendimento – sob pena, inclusive, de engessarem7
a administração pública com a exigência de estudos complexos quando esses
são desnecessários. Ante o princípio da eficiência administrativa, cabe ao órgão
licenciador a análise, sim, dos impactos ao meio ambiente, mas de forma mais
acurada, detalhada, a justificar um EIA/RIMA, para os casos complexos, onde
seja evidenciado um significativo impacto ambiental negativo.
Álvaro Luiz Valery Mirra, por exemplo, na obra Impacto Ambiental: aspectos da legislação brasileira, ensina que o impacto ambiental que a Constituição
Federal visa mitigar (ou evitar) com o EIA/RIMA é aquele de degradação
significativa, não qualquer alteração do meio ambiente, ou, nas suas palavras,
apenas a “alteração drástica e de natureza significativa da qualidade ambiental”8.
IV – EIA/RIMA e sua Realização em Empreendimentos Localizados
na Zona Costeira
A Zona Costeira brasileira é considerada patrimônio nacional (§ 4º
do art. 225 da Constituição Federal de 1988) e abrange uma faixa marítima
e outra terrestre, tendo seus limites conferidos pelos arts. 3º e 4º do Decreto
nº 5.300/049, sendo que este último artigo apresenta os municípios abarcados
pela faixa terrestre e suas confrontações.
Refere o mencionado artigo:
“Art. 4º Os Municípios abrangidos pela faixa terrestre da zona costeira serão:
6
Licenciamento e compensação ambiental. São Paulo: Atlas, 2009. p. 113.
7
Defende Erika Bechara (Licenciamento e compensação ambiental. São Paulo: Atlas, 2009. p. 115) que “diante da complexidade e completude do EPIA/RIMA, é razoável que não seja ele exigido em todo e qualquer procedimento de
licenciamento ambiental, mas apenas naqueles voltados à liberação de atividades potencialmente causadoras de um
relevante impacto negativo ou, como quer a Constituição, de um impacto ambiental significativo”.
8
Op. cit. Editora Juarez de Oliveira, 2008, p. 36 e seguintes.
9
“Art. 3º A zona costeira brasileira, considerada patrimônio nacional pela Constituição de 1988, corresponde ao
espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima
e uma faixa terrestre, com os seguintes limites: I – faixa marítima: espaço que se estende por doze milhas náuticas, medido a partir
das linhas de base, compreendendo, dessa forma, a totalidade do mar territorial; II – faixa terrestre: espaço compreendido pelos
limites dos Municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na zona costeira.”
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I – defrontantes com o mar, assim definidos em listagem estabelecida pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE;
II – não defrontantes com o mar, localizados nas regiões metropolitanas
litorâneas;
III – não defrontantes com o mar, contíguos às capitais e às grandes cidades
litorâneas, que apresentem conurbação;
IV – não defrontantes com o mar, distantes até cinquenta quilômetros da
linha da costa, que contemplem, em seu território, atividades ou infraestruturas de grande impacto ambiental na zona costeira ou ecossistemas
costeiros de alta relevância;
V – estuarino-lagunares, mesmo que não diretamente defrontantes com
o mar;
VI – não defrontantes com o mar, mas que tenham todos os seus limites
com Municípios referidos nos incisos I a V;
VII – desmembrados daqueles já inseridos na zona costeira.
§ 1º O Ministério do Meio Ambiente manterá listagem atualizada dos
Municípios abrangidos pela faixa terrestre da zona costeira, a ser publicada
anualmente no Diário Oficial da União.
§ 2º Os Estados poderão encaminhar ao Ministério do Meio Ambiente
propostas de alteração da relação dos Municípios abrangidos pela faixa
terrestre da zona costeira, desde que apresentada a devida justificativa para
a sua inclusão ou retirada da relação.
§ 3º Os Municípios poderão pleitear, junto aos Estados, a sua intenção de
integrar a relação dos Municípios abrangidos pela faixa terrestre da zona
costeira, justificando a razão de sua pretensão.”
Veja-se, portanto, que não apenas os municípios defrontantes com o
mar inserem-se na Zona Costeira brasileira, mas também outros, como por
exemplo, os localizados nas regiões metropolitanas litorâneas ou contíguos às
capitais e às grandes cidades litorâneas, que apresentem conurbação.
Para reger o seu gerenciamento, em se tratando de patrimônio nacional, foi promulgada a Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988, que instituiu o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC, com o intuito de “orientar
a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, e contribuir para elevar
a qualidade da vida de tais regiões, protegendo seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural”.
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A propósito do licenciamento nesta Zona, a Lei nº 7.661/88 previu
em seu art. 6º, § 2º, a elaboração de EIA/RIMA para o licenciamento de
atividades que causem “alterações” das características naturais da Zona
Costeira. In albis:
“Art. 6º O licenciamento para parcelamento e remembramento do solo, construção, instalação, funcionamento e ampliação de atividades, com alterações
das características naturais da Zona Costeira, deverá observar, além do disposto
nesta Lei, as demais normas específicas federais, estaduais e municipais,
respeitando as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro.
(...)
§ 2º Para o licenciamento, o órgão competente solicitará ao responsável pela atividade
a elaboração do estudo de impacto ambiental e a apresentação do respectivo Relatório de
Impacto Ambiental – RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei.” (grifou-se)
Não obstante, cuidou a mesma lei, em seu art. 5º, de conferir ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) a disciplina da tutela dos critérios
e padrões de controle necessários para a garantia do sucesso do PNGC.
“Art. 5º O PNGC será elaborado e executado observando normas, critérios e padrões
relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, estabelecidos
pelo Conama, que contemplem, entre outros, os seguintes aspectos: urbanização; ocupação e uso do solo, do subsolo e das águas; parcelamento e
remembramento do solo; sistema viário e de transporte; sistema de produção, transmissão e distribuição de energia; habitação e saneamento básico;
turismo, recreação e lazer; patrimônio natural, histórico, étnico, cultural
e paisagístico.” (grifou-se)
Por isso, inclusive, o Decreto nº 5.300/04 (que regulamentou a Lei
do PNGC) não ingressou na disciplina do Licenciamento Ambiental. Foi
garantida, assim, e para que não restem dúvidas, a vigência das normas emanadas pelo Conama – que já regulava a avaliação de impacto ambiental e, por
conseguinte, os critérios de exigência do EIA/RIMA (Resolução nº 01/86 e,
posteriormente, Resolução nº 237/97).
O art. 2º da Resolução Conama nº 01/86 assinala que dependerá de
EIA/RIMA o licenciamento de atividades “modificadoras” do meio ambiente.
Dentre as atividades elencadas, indica como exemplos para a necessidade de
EIA/RIMA a realização para projetos urbanísticos com área superior a 100
hectares ou para aqueles de relevante interesse ambiental, ficando, neste caso, a
cargo do órgão ambiental competente (licenciador) a sua indicação.
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“Resolução Conama nº 01/86
(...)
Art. 2. Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental – RIMA, a serem submetidos à
aprovação do órgão estadual competente, e da Secretaria Especial do Meio
Ambiente – SEMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente, tais como:
(...)
XV – Projetos urbanísticos, acima de 100 ha ou em áreas consideradas de relevante
interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes.” (grifou-se)
Ou seja, sob a égide da Resolução Conama nº 01/86, para empreendimentos com área inferior a 100 ha e não considerada de relevante interesse
ambiental (o órgão ambiental é quem efetua análise técnico-ambiental criteriosa por
intermédio de equipe multidisciplinar), não será exigido EIA/RIMA, independentemente de estar ou não localizado na Zona Costeira.
Assim, uma primeira conclusão é a de que a previsão do § 2º do art.
6º da Lei nº 7.661/88, deve ser compreendida e interpretada à luz da Política
Nacional do Meio Ambiente10, levando em conta – inclusive – os poderes e as
competências dos órgãos que a integram. Com fins de eficiência dos procedimentos administrativos, os órgãos técnicos integrantes do Sisnama têm,
amparados por critérios técnicos, o poder discricionário de indicar os limites
e as formas de sua atuação. Invadir a competência técnica administrativa do
Conama, com base numa interpretação apenas literal da regra indicada, sem
considerar a harmonia do sistema implementado, dá azo à alocação errônea
dos procedimentos administrativos e à consequente ineficiência sistêmica dos
órgãos da administração.
Exigir EIA/RIMA de toda e qualquer atividade antrópica na Zona
Costeira implicaria em cobrá-lo até mesmo para a edificação de um prédio
residencial de pequeno porte, o que não se justificaria, seja em razão da desnecessidade de certos estudos técnicos que comumente amparam um EIA,
seja em razão do seu elevado custo para o empreendedor (quem está afeito a
este tipo de estudo bem sabe que em não raros casos os custos do EIA/RIMA
inviabilizariam a obra).
10 Nesse sentido, inclusive, o art. 2º da referida lei.
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Mesmo desconsiderando-se o até aqui argumentado, há que se ressaltar,
ainda, que com o advento da Constituição Federal de 1988 (promulgada em
05 de outubro de 1988) não apenas houve uma notável evolução em prol da
proteção ambiental (se reconheceu o direito à qualidade do meio ambiente
como manifestação do direito à vida), como também se avançou consideravelmente na indicação das situações nas quais o EIA/RIMA deve ser realizado.
Assim pontuou o texto constitucional:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade; (grifou-se)
Em realidade, ao mencionar que será exigido Estudo Prévio de Impacto Ambiental exclusivamente em casos de obras ou atividades que causem
“significativa degradação do meio ambiente”, o texto constitucional avançou “corrigindo” os equívocos técnicos presentes na legislação infraconstitucional.
Houve uma mudança de paradigma em razão da releitura dada pela nova
Carta Constitucional.
Deste modo, os conceitos jurídicos indeterminados (abertos) presentes,
por exemplo, no art. 6º da Lei nº 7.661/81 (“com alterações das características
naturais da Zona Costeira”) e no art. 2º da Resolução Conama nº 01/86
(“modificadoras das características”), foram “reparados”, interpretação esta
em consonância com os novos contornos dados à matéria pela Constituição
Federal em seu art. 225, § 1º, IV.
Nesse sentido, inclusive, a doutrina de Édis Milaré11:
“Com isso, a Lei Maior corrigiu o equívoco técnico cometido pela legislação infraconstitucional, consolidando o papel do EIA como modalidade de avaliação de obras
ou atividades capazes de provocar ‘significativo’ impacto, e não de obras ou atividades
simplesmente ‘modificadoras’ do meio ambiente (como falava a Resolução Conama nº 01/86), até mesmo porque é impossível conceber uma atividade
11 Direito do Ambiente. 7. ed. São Paulo: RT, 2011. p. 470.
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antrópica que não altere de alguma forma o ambiente. “Toda a atividade
humana pode causar danos ao meio ambiente; não há ‘poluição zero’, de forma
que a ideia de natureza intocada é um mito moderno”.
Noutra passagem, o mesmo autor reforça seu entendimento:
“Isso quer significar que, sob a então Constituição, quaisquer atividades
modificadoras do meio ambiente dependiam, para serem licenciadas, da
elaboração e aprovação de EIA/RIMA.
Ocorre, no entanto, que essa Emenda é página virada na história republicana do Brasil.
Desde o dia 5 de outubro de 1988 o país vive sob novo regime constitucional, no qual, entre outras inovações, somente é exigível EIA/RIMA ‘para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente’ (art. 225, § 1º, IV).
Ou seja, nos termos da nova ordem constitucional, somente quando houver significativa degradação do meio ambiente poderá ser exigido o EIA/RIMA.
Isso, e apenas dessa forma, está na Constituição. Qualquer outra disposição
que houver na legislação infraconstitucional deve se conformar e assim ser interpretada.
Assim é que, dessa aplicação da lei no tempo, alcança-se a conclusão de que
os casos exemplificativamente listados na Resolução Conama nº 01/86 só
são passíveis de apresentação de EIA/RIMA se e quando houver significativa
degradação ambiental.”12 (grifou-se)
Assim, a presunção estabelecida pelo art. 2º, mediante rol exemplificativo de empreendimentos aos quais se deveria exigir EIA/RIMA, passou a ser
relativa diante da nova ordem constitucional, até mesmo porque se sabe que,
por exemplo, para os casos de loteamento residencial, a extensão da área não
indicará, por si só, se há ou não algum nível de impacto – ele poderá, v.g., ter
ocorrido em razão de atividade pré-existente no local.
Não restam dúvidas, portanto, que o pressuposto para a realização do
EIA/RIMA passou a ser, com a Constituição Federal de 1988, e a nova dimensão
de sentido conferida por ela13, o “significativo impacto” da obra ou atividade, não
sendo suficiente apenas “modificar” (conforme Resolução Conama nº 01/86)
ou “alterar” (conforme Lei nº 7.661/88) o meio ambiente e/ou as características
naturais da Zona Costeira para que seja exigido esse complexo Estudo.
12 Idem, p. 478.
13 Expressão cunhada por Luís Roberto Barroso em Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 294.
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Neste sentido, segue o entendimento doutrinário, que refere, inclusive,
que o “significativo impacto” carece de conformação ao caso concreto:
“Como já tivemos a oportunidade de mencionar, a Resolução Conama nº
01/86, que cuida do licenciamento ambiental e do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, introduz um conceito legal de impacto ambiental. Não
diz, porém, o que é impacto ambiental significativo – temos aí, portanto, um conceito
jurídico ‘indeterminado’, que deve ser preenchido “com dados extraídos da realidade”.
Ainda assim, buscando o preenchimento do conceito, sentimo-nos autorizados a concluir que significativa é a degradação ambiental de grande efeito, um
impacto negativo considerável, um impacto de grau maior e mais relevante do que o
impacto ambiental não qualificado dessa forma.” 14 (grifou-se)
Na esteira desta nova ordem Constitucional, calcada também nos ditames do equilíbrio ambiental e do desenvolvimento sustentável, foi publicado
o Decreto nº 99.274/90 (que regulamentou a Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente e revogou o anterior – Decreto nº 88.351/83). Dito Decreto, ao tratar
da competência do Conama, fez referência ao “significativo impacto”. Já o § 1º do
art. 17, por sua vez, ao tratar do licenciamento ambiental, deixou a critério do
Conama fixar os critérios básicos da exigência de estudo de impacto ambiental.
“Art. 7º Compete ao CONAMA:
(...)
II – determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos
ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem
assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos
estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades
de ‘significativa degradação’ ambiental, especialmente nas áreas consideradas
patrimônio nacional;” (grifou-se)
“Art. 17. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras, bem assim os empreendimentos
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de
prévio licenciamento do órgão estadual competente integrante do Sisnama,
sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
§ 1º Caberá ao Conama fixar os critérios básicos, segundo os quais serão exigidos
estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento, contendo, entre outros,
os seguintes itens:
14 BECHARA, Erika. Licenciamento e compensação ambiental. São Paulo: Atlas, 2009. p. 115.
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a) diagnóstico ambiental da área;
b) descrição da ação proposta e suas alternativas; e
c) identificação, análise e previsão dos impactos significativos, positivos e
negativos.” (grifou-se)
Não por acaso, a Resolução Conama nº 237/97 (dispõe sobre os critérios
e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental) corroborou esse entendimento (de que o texto constitucional redimensionou questões presentes na
legislação infraconstitucional), referindo que o EIA/RIMA será necessário para
“atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio”, sendo que para os casos em que o órgão ambiental competente
(licenciador) entender que o impacto não é significativo (atribuiu, portanto, a ele o
exame da potencialidade da atividade ou da obra causar ou não significativa degradação
ambiental), solicitará os estudos que entender pertinentes.
Dispõe o art. 3º da Resolução Conama nº 237/97:
“Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio
dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de
impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade,
garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo
com a regulamentação.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou
empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do
meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de
licenciamento.” (grifou-se)
E a ementa da decisão abaixo colacionada ilustra bem a questão relativa
à necessidade de significativa degradação do meio ambiente como justificativa
à realização do EIA/RIMA:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENÇAS CONCEDIDAS PELO IAP E AUTORIZAÇÃO DE DESMATE PELO IBAMA À
SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSÃO
DAS OBRAS E REPARAÇÃO DOS DANOS AMBIENTAIS. RISCOS
DE ENCHENTES. SAÚDE PÚBLICA. QUESTÃO SANITÁRIA.
(...)
2. A aplicação da Resolução nº 237/97 do CONAMA deve ser feita com razoabilidade à luz do que dispõe o art. 225 da Constituição, sem esquecer que a obra que
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necessita de estudo de impacto ambiental/relatório de impacto ambiental é predicada
pela “significativa degradação do meio ambiente.
3. Verificando a situação concreta, limpeza e desassoreamento de canais
vintenários, operação que deveria ocorrer periodicamente, anualmente
quiçá, não se mostra necessário o EIA/RIMA a cada operação de limpeza, o que
seria uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade, daí a conclusão de que as
autoridades avaliaram bem a situação, ao dispensá-los, neste caso.
(...)” (Processo nº 2003.04.01.014704-5, 3ª Turma, TRF da 4ª Região, Rel.
Des. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz)
Esta outra, também do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, demonstra que a legislação ambiental exige a realização de EIA/RIMA para o
licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades considerados
com potencial de significativa degradação ambiental, nos termos do art. 225
da Constituição Federal de 1988:
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. PORTOS E TERMINAIS DE MINÉRIO, DE
PETRÓLEO E DERIVADOS, DE PRODUTOS QUÍMICOS E SUAS
AMPLIAÇÕES. COMPARTIMENTAÇÃO DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL. EIA/RIMA. ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV). AUSÊNCIA DE PERICULUM IN MORA.
(...)
3. Quanto à dispensa de elaboração de EIA/RIMA, a legislação ambiental deve ser
interpretada de forma sistemática e, sob esse aspecto, a Resolução Conama nº 237/97
indica a possibilidade de utilização de outros instrumentos ou estudos ambientais para
subsidiar a avaliação da viabilidade ambiental de um empreendimento, tais como
Relatório de Controle Ambiental (RCA) e Plano de Controle Ambiental (PCA),
que não somente o EIA/RIMA. A seleção do estudo a ser utilizado é ato discricionário
da instituição condutora do procedimento de licenciamento e deve ser feita com base
em critérios técnicos relacionados ao porte do empreendimento e ao potencial indutor
de impactos ambientais que o empreendimento apresenta.
(...)
5. Não há notícia do descumprimento das determinações do órgão ambiental e deve-se
considerar a presunção de legitimidade dos atos administrativos, sobretudo quando
ausente prova concreta de dano ou prejuízo imprevisto.
(...)” (AI nº 5009757-32.2010.404.0000/PR, 4ª Turma, Relª Marga Inge
Barth Tessler, publicada em 18.03.2011)
Justamente com o intuito de estabelecer critérios mais objetivos para
a definição de “significativo impacto ambiental”, o Poder Público criou normas em âmbito Federal e Estadual. A Resolução Conama nº 01/86 trouxe em
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seu bojo rol exemplificativo de empreendimentos e atividades para as quais
o significativo impacto ambiental é presumido, e para os quais, portanto, se
exige a apresentação de EIA/RIMA no processo de licenciamento. Em âmbito
estadual, por exemplo, o Estado de Santa Catarina aprovou por intermédio do
Consema (Conselho Estadual do Meio Ambiente) a Resolução nº 03/08, que
apresenta, no Anexo I, Listagem das Atividades Consideradas Potencialmente
Causadoras de Degradação Ambiental.
Na esteira da previsão Constitucional, os Estados promulgaram suas
constituições e Códigos Ambientais. No Rio Grande do Sul, por exemplo, a
Lei nº 11.520/00 recepcionou o comando constitucional relativo à necessidade
de EIA/RIMA em caso de significativo potencial de degradação ou poluição (art. 71),
com a ressalva inserida em seus §§ 1º e 2º de que a caracterização do impacto dos
empreendimentos e atividades seria dada pelo órgão ambiental (§ 1º), bem como ele
fundamentaria a necessidade ou não de EIA/RIMA após avaliação preliminar (§ 2º).
“Art. 71. O licenciamento para a construção, instalação, ampliação, alteração
e operação de empreendimentos ou atividades utilizadoras de recursos
ambientais considerados de significativo potencial de degradação ou poluição,
dependerá da apresentação do Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA)
e do respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), ao qual se dará
publicidade, pelo órgão ambiental competente, garantida a realização de
audiência pública, quando couber.
§ 1º A caracterização dos empreendimentos ou atividades como de significativo potencial
de degradação ou poluição dependerá, para cada um de seus tipos, de critérios a
serem definidos pelo órgão ambiental competente e fixados normativamente pelo
Conselho Estadual do Meio Ambiente, respeitada a legislação federal.
§ 2º Baseado nos critérios a que se refere o caput deste artigo, o órgão
ambiental competente deverá realizar uma avaliação preliminar dos dados e
informações exigidos do interessado para caracterização do empreendimento ou
atividade, a qual determinará, mediante parecer técnico, a necessidade ou não
da elaboração do EIA/RIMA, que deverá fazer parte do corpo da decisão.”
E confirmando o entendimento de que cabe ao órgão ambiental, por
intermédio de seus técnicos, preencher o conceito jurídico de “significativo
impacto” relativamente ao caso concreto, afirma Erika Bechara15:
“Daí concluirmos que o preenchimento do conceito jurídico significativo se dará
por critérios técnicos, pois só os conhecimentos dessa natureza é que poderão dar a
medida da degradação, tomando por base o conteúdo e local de implantação
do projeto, assim como a vulnerabilidade ambiental, social e econômica
da área.” (grifou-se)
15 Licenciamento e compensação ambiental. São Paulo: Atlas, 2009. p. 117.
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Ainda, oportuno o lúcido ensinamento de Paulo de Bessa Antunes16:
“a exigência de estudos de impacto ambiental, ou de qualquer outra forma de
avaliação de impacto ambiental, é medida tipicamente administrativa e, portanto,
praticada apenas pelo Poder Executivo”. (grifou-se)
Assim, conclui-se que para empreendimentos em que não haja significativo impacto (independentemente, por exemplo, da área de implantação localizar-se
ou não na Zona Costeira), o órgão ambiental (licenciador), por meio de criteriosa análise técnico-ambiental, realizada por equipe multidisciplinar, definirá os
estudos pertinentes, indispensáveis à proteção ao meio ambiente, justificando,
quando for o caso, a desnecessidade de EIA/RIMA17.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, o órgão licenciador estadual
(Fepam) dispõe de formulário padrão para solicitação de Licença Prévia (LP)
para parcelamento de solo para fins residenciais (constantemente atualizado) e no
qual são contemplados todos os requisitos ambientais previstos na legislação
pátria. Dadas as características do caso concreto, o órgão ambiental solicita
eventuais estudos complementares ou, até mesmo, quando entende necessário,
a complementação mediante a realização de EIA/RIMA.
A propósito do Rio Grande do Sul, praticamente todos os empreendimentos do tipo loteamento residencial – condomínio unifamiliar com menos de 100
ha localizados na Zona Costeira – estariam irregulares diante da não exigência
do EIA/RIMA pela Fepam.
Não obstante isso, e em confirmação ao entendimento de que a definição da necessidade ou não de EIA/RIMA se dá em virtude do potencial de
degradação do meio ambiente, e não apenas do local onde se desenvolve a
atividade ou localiza-se o empreendimento, a Lei nº 11.428/06 – incidente na
Zona Costeira – em regra, exige a realização de EIA/RIMA somente para obras
ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente
(nos termos do art. 1518).
Por fim, mesmo que se considere que para obras e atividades a serem
instaladas na Zona Costeira se aplique a Resolução Conama nº 01/86 até o
16 Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 283.
17 Erika Bechara (Licenciamento e compensação ambiental. São Paulo: Atlas, 2009. p. 119), ensina que “considerando que o
EPIA/RIMA só pode ser exigido quando a obra ou atividade licenciada puder causar uma degradação significativa,
temos, contrario sensu, que o órgão licenciador pode dispensar o estudo quando constatar que o empreendimento
gerará um impacto ambiental não significativo – o próprio art. 3º, parágrafo único, da Resolução Conama nº 237/97
o confirma”.
18 “Art. 15. Na hipótese de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
o órgão competente exigirá a elaboração de Estudo Prévio de Impacto Ambiental, ao qual se dará publicidade,
assegurada a participação pública.”
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advento da Constituição Federal de 1988 e que se desconsidere que após esta
o grau de impacto determinará a necessidade ou não de estudo, tendo o texto
constitucional dado uma nova dimensão de sentido, de certa forma corrigindo
o equívoco da previsão posta pelo § 2º do art. 6º da Lei nº 7.661/88 (conceito
indeterminado, amplo, aberto), ainda assim deve ser levado em consideração
o caso concreto, mediante a verificação da ocorrência ou não das “alterações das
características naturais da Zona Costeira”, o que deverá, por óbvio, ser analisado
pela equipe multidisciplinar do órgão ambiental licenciador competente.
Do contrário, o EIA/RIMA será exigido para qualquer tipo de obra ou
atividade a ser localizada nos limites geográficos da Zona Costeira, o que seria
ilógico e inoperante, banalizando completamente esse importante mecanismo
de prevenção de danos ao meio ambiente.
Há que se acrescer, ainda, que o Zoneamento Ecológico-Econômico da Zona
Costeira – estudo mais restritivo que o EIA/RIMA e que norteia o órgão ambiental
licenciador – em muitos casos permite e incentiva atividades de urbanização
(parcelamento do solo) na zona costeira. É o que ocorre no Zoneamento
realizado, por exemplo, no Rio Grande do Sul (GERCO-RS)19.
V – Conclusão
Por todo o exposto e:
Considerando que o § 2º do art. 6º da Lei nº 6.771/88 não é autoaplicável,
pois remete à normativa do Conama que, através da Resolução nº 01/86 (e,
posteriormente, da Resolução nº 237/97), indicou os casos em que o EIA/
RIMA é exigido;
Considerando que, após a Constituição Federal de 1988, o pressuposto
para a realização do EIA/RIMA, diante da previsão expressa do inciso IV,
§ 1º, art. 225, passou a ser o “significativo impacto ao meio ambiente”. Assim,
disposições discrepantes, previstas na legislação infraconstitucional, tais como
a do § 2º do art. 6º da Lei nº 6.771/88, que faz apenas menção a “atividades
com alterações das características naturais da Zona Costeira”, devem com ela
se conformar e assim ser interpretadas. E em razão do disposto no art. 3º,
parágrafo único, da Resolução Conama nº 237/97, que determina que o órgão
ambiental competente, entendendo que “a atividade ou empreendimento não
é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente,
definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento”;
19 O GERCO-RS enquadra-se no Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE, estabelecido pelo Decreto
nº 4.297/02, que regulamentou o inciso II, art. 9º, da Lei nº 6.938/81, que estabeleceu o zoneamento ambiental como
instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.
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Considerando que, subsidiariamente, diante da previsão do § 2º do art. 6º
da Lei nº 7.661/88 – exigindo que para a realização de EIA/RIMA é necessária
a ocorrência de “alterações das características naturais da Zona Costeira” –, será
atribuição do órgão ambiental competente pelo licenciamento examinar o
caso concreto para verificar se ocorrerão as “alterações” exigidas pela lei. Caso
contrário, todo e qualquer empreendimento ou atividade na Zona Costeira
(independente de sua dimensão ou nível de impacto) exigiria EIA/RIMA.
Considerando que a não exigência de EIA/RIMA não significa que não
tenham sido exigidos pelo órgão ambiental a realização de outros estudos
técnicos suficientes à compreensão ambiental da área e seus impactos;
Considerando, por fim, que em muitas situações o próprio Zoneamento
Ecológico-Econômico da Zona Costeira permite e incentiva atividades de urbanização;
Entende-se que a exigência de EIA/RIMA não se verifica pelo simples
fato de o empreendimento estar localizado nos limites geográficos estabelecidos pela Lei nº 7.661/88 e seu respectivo Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro (PNGC), sendo necessário que o órgão ambiental competente, com
base em critérios técnicos, entenda que a elaboração do referido estudo é
necessário ao caso concreto em razão do seu potencial de degradação ao meio
ambiente. Do contrário, poderia ser exigido EIA/RIMA para área impactada
por atividade pré-existente, onde houve, por exemplo, cultivo de alguma
cultura sazonal por décadas.
TITLE: The indiscriminate requirement of EIA/EIR in the Coastal Zone – Law no. 7,661/88, article 6, § 2.
ABSTRACT: The enactment of the National Environmental Policy established advances in environment
preventive injunction mechanisms, setting principles and objectives to be followed. Specific instruments
have been chosen to ensure the compliance of this new policy, emphasizing, among them: the environmental licensing and environmental impact assessment for the installation of works or potentially polluting
activities. The reference to these mechanisms is important for the understanding of the present paper,
because far beyond the importance of this new tool, the identification of the function of these procedures
is technically adequate to understand the conditions under which are based or will be the demands for
certain technical studies, as the EIA (Environmental Impact Assessment) and its EIR (Environmental
Impact Report).
KEYWORDS: National Environmental Policy. Environmental Licensing. Environmental Impact Assessment (EIA). Environmental Impact Report (EIR).