PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO PARANÁ
COMARCA DA REGIÃO METROPOLITANA DE MARINGÁ - FORO
CENTRAL DE MARINGÁ
2ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE MARINGÁ - PROJUDI
Av Cerro Azul, 245 - Centro - Maringá/PR - CEP: 87.010-000 - Fone: (44) 3266-7123
Autos nº. 0001222-09.2014.8.16.0190
Processo:
Classe Processual:
Assunto Principal:
Valor da Causa:
Autor(s):
Réu(s):
0001222-09.2014.8.16.0190
Ação Civil Pública
Posturas Municipais
R$1.000,00
MINISTERIO PUBLICO (CPF/CNPJ: Não Cadastrado)
prej, prej - MARINGÁ/PR
Município de Maringá/PR (CPF/CNPJ: 76.282.656/0001-06)
Avenida Quinze de Novembro, 701 - Zona 01 - MARINGÁ/PR - CEP: 87.013-230
- Telefone: (44) 3221-1234
O Ministério Público, por seu representante legal, veio perante este Juízo, aforar ação
civil pública, com o fito de obter a declaração de nulidade do §2º do artigo 11 do Decreto Municipal
nº201/2014, o qual, segundo sua interpretação normativa, estaria por violar a Lei Municipal nº8.508/2009,
que regulamenta o Plano Diretor do Município.
Pleiteou, ainda, a concessão de antecipação dos efeitos da tutela, para o fim de se
devolver o prazo por inteiro de inscrição de setores da sociedade civil, sem a indevida exigência de
constituição legal, com ampla divulgação pelos meios de comunicação locais.
Juntou documentos (evento 1).
Suscintamente relatado, passo a decidir.
Delibero sobre a tutela antecipada pleiteada.
Considerando que a parte autora requereu a antecipação dos efeitos da tutela final,
impõe-se analisar se estão presentes os requisitos para a concessão da medida pretendida.
Pois bem. Para a obtenção de toda e qualquer medida liminar, faz-se necessária a
presença de dois requisitos, quais sejam, o fumus boni juris (verossimilhança das alegações) e o periculum
in mora (perigo da demora em caso de não concessão da medida).
Conforme salienta o doutrinador Humberto Theodoro Júnior em sua obra Curso de
Direito Processual Civil, 34ª Edição, Ed. Forense, volume II, páginas 387/388, assim se configuram tais
requisitos:
“(...) A concessão de liminar, todavia, não depende de estar o requerente na iminência de
suportar ato do requerido que venha a provocar a consumação do dano temido. O perigo tanto
pode derivar de conduta do demandado como de fato natural. O que justifica a liminar é
simplesmente a possibilidade de o dano consumar-se antes da citação, qualquer que seja o
motivo. Impõe-se o provimento imediato, porque se se tiver de aguardar a citação, o perigo se
converterá em dano, tornando tardia a medida cuja finalidade e, essencialmente, preveni-lo.
(...) Para deferir-se a medida liminar a cognição sumária dos seus pressupostos pode ser feita à
luz de elementos da própria petição inicial, ou, se insuficientes, de dados apurados em
justificação prévia, unilateral, produzida pelo requerente, sem a ciência da parte contrária.
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Essa cognição prévia é incompleta; não dispensa a instrução sumária posterior, em
contraditório (...)”.
No mesmo diapasão, o doutrinador Nelson Nery Junior, em seu Código de Processo
Civil Comentado, 6ª edição, Editora Revista dos Tribunais, página 763, leciona que:
“Adiantamento da tutela. A tutela específica pode ser adiantada, por força do CPC 461 §3º,
desde que seja relevante o fundamento da demanda (fumus boni juris) e haja justificado receio
de ineficácia do provimento final (periculum in mora). É interessante notar que, para o
adiantamento da tutela de mérito, na ação condenatória em obrigação de fazer ou não fazer, a
lei exige menos do que para a mesma providência na ação de conhecimento tout court (CPC
273). É suficiente a mera probabilidade, isto é, a relevância do fundamento da demanda, para a
concessão da tutela antecipatória da obrigação de fazer ou não fazer, ao passo que o CPC 273
exige, para as demais antecipações de mérito: a) a prova inequívoca; b) o convencimento do juiz
acerca da verossimilhança da alegação; c) ou o periculum in mora (CPC 273 I) ou o abuso do
direito de defesa do réu (CPC 273 II)”.
Continuando, vislumbra-se que os pedidos de tutelas antecipadas, nos termos do
novo parágrafo sétimo do artigo 273 do CPC, podem ser requeridos em qualquer tipo de ação, sendo
certo, ainda, que seus requisitos são os acima mencionados, bem como, dependendo do caso, os contido
no caput do citado artigo, sendo os seguintes:
Artigo 273 do Código de Processo Civil: “(...) poderá o juiz, a requerimento da
parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que,
existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação, e haja fundado receio de dano
irreparável ou de difícil reparação, ou fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto
propósito protelatório do réu”.
Segundo o brilhante doutrinador Carlos Eduardo da Fonseca Passos para concessão da tutela
antecipada a lei exige dois requisitos:
“(...) um de caráter positivo, que deverá estar presente, e outro negativo, cuja presença
acarretará o indeferimento da medida. O primeiro requisito, que é positivo, vem previsto no
próprio ‘caput’ do art. 273, com a nova redação que lhe foi dada. A exigência, segundo a lei, é
de que, existindo prova inequívoca do argumento, se convença da verossimilhança da alegação.
Além desse requisito de ordem positiva, o legislador fez outra exigência de caráter negativo.
Com efeito, de acordo com o parágrafo 2º do art. 273, a tutela não será concedida “quando
houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado”. Isto quer dizer que se o
provimento concedido puder acarretar a impossibilidade do retorno ao status quo ante, a
medida não deverá ser deferida, pois terá caráter absolutamente satisfativo, possivelmente,
desastroso para o réu (...)”. [A Tutela Antecipada na Reforma do Código de Processo Civil,
Seleções Jurídicas, COAD]”.
Tecidas referidas considerações, tem-se que os requisitos, acima referidos, que
autorizam a concessão de tutela antecipada, se fazem presentes no caso em questão, razão porque merece
ser deferida.
No que concerne ao fumus boni jures (verossimilhança das alegações), consoante se
observa dos documentos acostados na peça de impulso, realmente, temos que a lei que rege as
Conferências Públicas Municipais, relacionadas à política de desenvolvimento urbano, afetas ao Plano
Diretor do Município de Maringá (Lei Complementar Municipal nº632/2006), notadamente seus artigos
213 e 214, ou seja, a Lei Municipal nº8508/2009, em nenhum momento determina que, para a
participação nas Conferências Públicas Municipais relativas ao desenvolvimento urbano, faz-se necessária
a devida constituição legal para aferir legitimidade a possível organização que assim pretenda proceder.
Com efeito, seu artigo 2º, claramente, explicita que as Conferências Públicas
Municipais, relacionadas à política de desenvolvimento urbano, tem por objetivo mobilizar o Poder
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Público Municipal e a sociedade civil na elaboração e avaliação das políticas de desenvolvimento urbano,
conforme dispõe o artigo 212 da Lei Complementar nº632/2006 – Lei do Plano Diretor do Município de
Maringá.
Resta claro, portanto, que o intuito da lei foi propiciar a toda sociedade civil, quer
regularmente constituída, quer não, a mais ampla oportunidade de participação de tema tão importante
para toda a coletividade maringaense, pelo que, ao menos neste juízo de cognição sumária, não
exauriente, temos que o contido no §2º do artigo 11 do Decreto Municipal nº201/2014, extrapolou sua
função regulamentar, pelo que, deve ser declarado nulo.
Outro ponto que merece reflexão, é a questão da autoaplicabilidade das normas
constitucionais estaduais e municipais que asseguram a participação popular na elaboração e
implementação de normas que visem soluções para o desenvolvimento viário.
O direito à democracia participativa existe, ou não. Se existe, não haverá norma
regulamentadora que possa suprimi-lo.
A legislação do Município de Maringá, como acima já explicitado, assegura esse
direito na Lei Complementar nº632/2006 (Plano Diretor).
Da mesma forma, o Estatuto da Cidade - Lei Federal n. 10.257/2001, que se aplica a
todos os municípios brasileiros, dispõe:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
[...]
II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
[...]
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana.
[...]
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e
Executivo municipais garantirão:
I - a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas
dos vários segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
[...]
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes
instrumentos:
[...]
II - debates, audiências e consultas públicas;
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Esse quadro legal não impediria, por óbvio, a edição de normas mais especificadoras
sobre formas e meios da participação popular, desde que não restritivas aos debates, audiências
populares e consultas públicas. É que, retornando ao que interessa, a ofensa não está na afronta aos
textos infraconstitucionais, eis que mera subsunção do dispositivo constitucional de eficácia plena e,
portanto, a verdadeira norma violada.
Essa é a tão decantada "participação popular", sob a forma direta e não mais
exclusivamente representativa em assuntos que afetam e desafiam diuturnamente os interesses dos
cidadãos.
José Afonso da Silva, discorrendo sobre o denominado "planejamento urbanístico
democrático" leciona:
"Esse tipo de planejamento busca realizar-se com base no consentimento popular. Entende que o povo
deverá participar, a fim de que seja legítimo. Concepção bem sintetizada por Lubomir Ficinski nos
seguintes termos: "O novo tipo de planejamento - uma nova fase - será de conteúdo humano e
democrático. É um completo engano pensar que a Democracia atrapalha o planejamento, mesmo porque,
se esta antinomia fosse verdadeira, seria correto eliminar, imediatamente, o planejamento. Ao contrário,
o planejamento é uma forma de organizar a Democracia e de exprimi-la. O que devemos dizer, de forma
clara e tranquila, é que esse tipo de planejamento toma o partido da maioria da população da cidade e a
defende - aliás, por isso, ele é democrático. Participação que o Estatuto da Cidade tornou obrigatória
por via de debates, audiências e consultas públicas, ou por iniciativa popular de projeto de lei e planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano'" (Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed., Malheiros,
2008. p. 110-111).
Idêntica conclusão é esposada à larga pelas Cortes Pátrias em casos análogos.
São exemplos de precedentes: ADIn n. 2006.008950-9, rel. Des. Monteiro Rocha;
ADIn n. 70015837131, rel. Des. Arno Welang; ADIn n. 7001755719, rel. Des. Guinther Spode, ADIn n.
70029607819, rel. Des. Paulo de Tarso Vieira Sanseverino (TJRS); ADIn n. 2009.007.000, rel. Des.
Alexandre H. P. Varella (TJRJ); ADIn n. 0248939-81.2010.8.26.0000, rel. Des. José Roberto Bedran,
ADIn n. 9023953-25.2009.8.26.0000, rel. Des. Boris Kaufmann, ADIn n. 994.9.224728-0, rel. Des. Artur
Marques e ADIn n. 50.2010.8.26.0000, rel. Des. Guilherme G. Strenger (TJSP).
É oportuno reproduzir, no que interessa, excerto desse último julgado, mudando o
que deve ser mudado:
“Desde logo, impende destacar que o vício de inconstitucionalidade formal (também chamado de
inconstitucionalidade nomodinâmica) se configura sempre que uma lei ou um ato normativo achar-se em
desconformidade com o texto constitucional, no tocante às regras que disciplinam o devido processo
legislativo - tanto em relação à competência para a deflagração da atividade lefigerante
(inconstitucionalidade formal subjetiva ou orgânica), quanto no que concerne ao procedimento fixado
para a elaboração, alteração ou substituição das espécies legais (inconstitucionalidade formal objetiva
ou propriamente dita)”.
A respeito do tema, o Professor ALEXANDRE DE MORAES esclarece que: "o
processo legislativo é verdadeiro corolário do princípio da legalidade [...] que deve ser entendido como ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de espécie normativa devidamente
elaborada de acordo com as regras de processo legislativo constitucional (arts. 59 e 69, da Constituição Federal).
Assim sendo, a inobservância das normas constitucionais de processo legislativo tem como consequência a
inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno controle repressivo de
constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo método concentrado" (
Direito constitucional. 26º ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 712).
Voltando aos olhos ao que interessa no presente, cumpre salientar, primeiramente,
que o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (cfr. Artigo
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182, § 4º, do Texto Maior), qualifica-se como o plexo de regras legais e vetores técnicos e tendentes a
ordenar o crescimento físico, social, econômico e administrativo do ente municipal. É, em outras palavras,
o ato normativo pelo qual são definidas as metas e traçadas as diretrizes para o desenvolvimento do
Município.
E, justamente em razão de seu papel proeminente na elaboração do planejamento
municipal, deve ele corresponder à "expressão das aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território
municipal no seu conjunto cidade/campo” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São
Paulo: Malheiros, 2008. p. 550). Vale dizer, faz-se necessária durante todo o processo legislativo do
plano diretor municipal, bem assim, durante sua ratificação, como sói acontecer no caso sub oculis,
a efetiva participação da sociedade civil, diretamente ou por meio de entidades comunitárias.
Cabe aqui destacar que as reuniões feitas pelo Conselho Municipal de Gestão e
Desenvolvimento Territorial jamais podem ser equiparadas às audiências públicas com participação
popular. São deliberações internas da própria Administração Pública, que nunca ultrapassaram os umbrais
ao conhecimento e à participação popular.
Digno de registro são os precedentes a respeito do tema, senão vejamos:
“A presente ADIn veicula a tese de que o texto constitucional (art. 180, II, CE) não deixa dúvida de que a
participação popular abrange "estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e
projetos que lhes sejam concernentes.
Ora, se há previsão da participação comunitária nas fases de elaboração dos estudos, dos planos, dos
programas e dos projetos, é curial que a realização de uma única audiência pública, no dia em que
antecede à 2ª votação do PLC, não tenda ao desiderato constitucional, porque, nessa ocasião, o Poder
Executivo já exauriu as providências concernentes à definição do projeto, entregando-o pronto e
detalhado à Câmara Municipal, que, de seu lado, não detém recursos técnicos para modificá-lo em
substância” (TJSP, ADIn n. 0248939-81.2010.8.26.0000, rel. Des. José Roberto Bedran).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR DISCIPLINANDO O USO
E OCUPAÇÃO DO SOLO. PROCESSO LEGISLATIVO SUBMETIDO A PARTICIPAÇÃO POPULAR.
VOTAÇÃO, CONTUDO, DE PROJETO SUBSTITUTIVO QUE, A DESPEITO DE ALTERAÇÕES
SIGNIFICATIVAS DO PROJETO INICIAL, NÃO FOI LEVADO AO CONHECIMENTO DOS
MUNÍCIPES. VÍCIO INSANÁVEL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA.
"O projeto de lei apresentado para apreciação popular atendia aos interesses da comunidade local, que
atuava ativamente a ponto de formalizar pedido exigindo o direito de participar em audiência pública.
Nada obstante, a manobra política adotada subtraiu dos interessados a possibilidade de discutir assunto
local que lhes era concernente, causando surpresa e indignação. Cumpre ressaltar que a participação
popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida como mera
formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do
legislador ordinário é exposto e contrastado com idéias opostas que, se não vinculam a vontade dos
representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhes expõem os interesses envolvidos e as
consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da normal, tal como proposta" (TJSP, ADIn
n. 184.449-0/2-00, rel. Des. Artur Marques, sem grifo no original).
O certo é que se a Lei Complementar Municipal (Plano Diretor), bem assim, a Lei
Municipal nº8508/2009 que a regulamentou, exigiu, além da representatividade, o instrumento
democrático da participação popular, só cabe ao intérprete o respeito à norma. Não se pode ler preto onde
está escrito branco, o que impõe a autoaplicabilidade das citadas normas, pelo que, eventual decreto
regulamentar que as desrespeite deve ser tido como ilegal, nulo portanto.
De lembrar, por derradeiro, que os vereadores (representatividade) podem ser
substituídos a cada quatro anos. Já o povo (participação popular) permanece, inclusive para futuras
gerações.
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De outro giro, o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação também
chamado de periculum in mora está perfeitamente demonstrado, pois conforme se observa dos autos, a
Conferência mencionada tem sua data designada para o dia 20 próximo, pelo que, urge ser tal ato
postergado, possibilitando-se, destarte, a efetiva participação de toda a sociedade maringaense em tão
importante ato, já não mais com a restrição ora afastada.
Assim sendo, pelas razões acima expostas, por entender que os requisitos necessários
para a concessão de tutela antecipada se fazem presentes, DEFIRO O PEDIDO LIMINAR
PRETENDIDO, para o fim de determinar que a Conferência Pública de Avaliação do Plano Diretor
e Eleição dos Representantes do Conselho Municipal de Planejamento e Gestão Territorial seja
postergada, abrindo-se, por completo, novo prazo para inscrições de representantes dos
movimentos sociais e populares e das organizações não governamentais possam, querendo,
inscrever-se, agora, sem a restrição constante do §2º do artigo 11 do Decreto Municipal nº201/2014.
Comunique-se a ré com URGÊNCIA, acera da concessão desta medida, a qual,
inclusive, deverá ser amplamente divulgada pelos meios de comunicação social do Município.
No mais, cite-se a parte ré para que no prazo legal, querendo, apresente resposta,
constando do respectivo mandado as advertências do art. 285 e art. 319, ambos do Código de Processo
Civil.
Com a resposta, cumpram-se as determinações da Portaria 01/2013 desta 2ª Vara da
Fazenda Pública, relativas ao prosseguimento da presente demanda.
Diligências necessárias.
Intimem-se.
Maringá, 11 de Março de 2014.
Nicola Frascati Junior
Juiz de Direito
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