XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público em Minas Gerais: tensões
entre autonomia e controle
Renata Anício Bernardo
Humberto Falcão Martins
1. INTRODUÇÃO
Minas Gerais é um estado reconhecido pelo pioneirismo na experimentação de novos modelos de
gestão. Desde 2003, a Administração Pública estadual vem implantando instrumentos que visam
modernizar a gestão pública, dentre os quais se destaca o Termo de Parceria com Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs.
Implantado no contexto do Choque de Gestão, esse modelo de parceria visa promover maior eficiência,
efetividade, agilidade e flexibilidade gerencial às políticas públicas, por meio da pactuação de metas
entre o Poder Público Estadual e entidades privadas sem fins lucrativos (Lemos et al, 2006).
O Termo de Parceria pode ser entendido como um gênero da espécie Contrato de Gestão. Trata-se,
portanto, de um compromisso entre duas partes, que implica, por um lado, na regulação da autonomia
da instituição privada (para adoção dos meios mais adequados ao alcance dos resultados acordados) e,
por outro lado, na responsabilidade dessa instituição de prestar contas sobre o grau de atingimento
desses resultados (Pacheco, 2004). Nesse sentido, os modelos de gestão para resultados pressupõem
uma substituição do modelo tradicional de controle dos meios pelo controle por fins, em que o sucesso
do desempenho do contratado será avaliado principalmente em função dos resultados atingidos.
Entretanto, destaca-se que a exclusividade do controle de fins, preconizada pelos modelos de gestão
tradicionais (notadamente os surgidos na Inglaterra e nos Estados Unidos), não se sustenta diante da
cultura política brasileira, marcada por profundos traços de patrimonialismo. Sua completa substituição
pelo controle de resultados poderia colocar em risco os princípios que regem a coisa pública e o uso do
recurso público, em especial, a legalidade, a moralidade, a impessoalidade e a transparência. Segundo
Coutinho et al (2009), a eficácia não pode suprir a ausência da legalidade e do controle, posto que no
sistema administrativo brasileiro a eficiência não configura um fim em si mesma.
Nesse sentido, o presente trabalho advoga a necessidade de construção de um modelo de gestão para
resultados “à brasileira”: focada em resultados, mas balizada por requisitos relativos aos meios e
processos empregados, que não representem obstáculos à autonomia e não promovam o engessamento
do parceiro privado pela submissão completa às regras do direito público, mas que, ainda assim,
garantam a observância dos princípios supracitados.
Isso porque a efetividade dos Termos de Parceria (e dos Contratos de Gestão como um todo) depende
da adequada manutenção do equilíbrio entre estes dois elementos centrais da lógica de
contratualização: o grau de autonomia concedido e o tipo de controle adotado. Esse equilíbrio é tênue,
permeado por tensões e, como o pêndulo de uma balança, pode privilegiar um ou outro aspecto, de
acordo com fatores relacionados ao desenho do modelo e, principalmente, à sua implementação.
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Diante do exposto, o presente trabalho irá analisar o modelo mineiro de Termo de Parceria visando
identificar como o instrumento, em sua concepção e em sua implementação, buscou conciliar as
tensões entre a autonomia concedida às OSCIPs e o controle de seus meios e fins. Para tanto, serão
analisados os principais aspectos formais do modelo, ou seja, seu arcabouço legal, sua estrutura de
governança e seus principais processos. Em seguida, serão analisados os principais elementos relativos
à implementação do modelo.
Tendo em vista que a legislação é geral e abstrata, serão analisados os aspectos da regulamentação
infra-legal, ou seja, os processos, metodologias e entendimentos que formataram o modelo de parceria
mineiro e lhe conferiram o aspecto atual. Para tanto, será utilizada a tipologia proposta por Martins
(2010) que indica os seguintes fatores críticos ao sucesso das parcerias: posicionamento
governamental, solidez institucional do parceiro contratado, equilíbrio entre controle de fins e meios,
qualidade da seleção do parceiro, trajetória do modelo, gestão do modelo, estabilidade dos meios,
gestão para resultados, qualidade institucional do parceiro contratante e postura das instâncias de
controle.
A análise do caso mineiro é relevante para ilustrar o processo de construção de um modelo e a
formatação dos aspectos relativos à autonomia e controle que acompanham esse processo. A
maturidade dos Termos de Parceria em Minas Gerais, decorrente não somente do tempo de existência,
mas também do grande investimento em seu aprimoramento, suscita importantes reflexões sobre a
insuficiência do controle exclusivamente por resultados e sinaliza para a importância da combinação do
controle de meios e do controle social como necessários à regulação da autonomia (usufruto regulado
da inerente autonomia mediante utilização de recursos públicos x o usufruto irrestrito e incondicional
da autonomia).
2. O MODELO MINEIRO
O marco regulatório do Termo de Parceria em Minas Gerais é a Lei Estadual nº. 14.870, de 16 de
dezembro de 2003, regulamentada pelo Decreto Estadual nº. 44.914, de 03 de outubro de 2008.
Integram a legislação mineira, ainda, os seguintes atos normativos: Lei nº. 17.349/2008 (altera a Lei nº.
14.870/2003), Decreto nº. 45.007/2009 (altera o Decreto nº. 44.914/2008), Decreto nº.
45.088/2009 (altera os Decretos nº. 44.817/2008 e nº. 44.914/2008), Decreto nº. 45.269/2009 (altera o
Decreto nº. 44.914/2008) e a Resolução nº. 97/2009 (define os procedimentos para a transferência de
bens permanentes e gestão do patrimônio em caso de furto, roubo ou dano).
A Lei nº. 14.870/2003 estabelece que o Estado poderá qualificar como OSCIP a pessoa jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais e normas estatutárias atendam ao disposto
na legislação. Após a qualificação, as entidades poderão firmar termo de parceria destinado à formação
de vínculo de cooperação com o poder público.
A qualificação é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos estabelecidos na Lei (notadamente
estatutários) e pode se dar nas seguintes áreas: I - assistência social; II - cultura, defesa e conservação
do patrimônio histórico e artístico; III - ensino fundamental ou médio gratuitos; IV - saúde gratuita; V segurança alimentar e nutricional; VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente, gestão de
recursos hídricos e desenvolvimento sustentável; VII - trabalho voluntário; VIII - desenvolvimento
econômico e social e combate à pobreza; IX - experimentação não lucrativa de novos modelos
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socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; X - defesa dos
direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; XI - defesa da ética,
da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII - estudos
e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produção e divulgação de informações e conhecimentos
técnicos e científicos; XIII - fomento do esporte amador; XIV - ensino profissionalizante ou superior.
Devido à pluralidade de atores envolvidos no o modelo, a legislação mineira buscou estabelecer
claramente o papel de cada um desses atores e institui uma série de procedimentos para elaboração,
monitoramento, avaliação, fiscalização e coordenação dos Termos de Parceria, como será demonstrado
a seguir.
• OSICP: Compete à OSCIP executar as atividades inerentes ao Termo de Parceria e zelar pela boa
qualidade das ações e serviços prestados, buscando alcançar eficiência, eficácia, efetividade e
economicidade. Em outras palavras, a OSCIP deve entregar os resultados previstos, mas isso não pode
ser feito “de qualquer maneira”: deve estar balizado por princípios que garantam o bom uso do recurso.
• Órgão Estatal Parceiro (OEP): é o contratante da parceria, logo, a Lei 14.870/2003 estabelece que
ele é responsável por “acompanhar, supervisionar e fiscalizar a execução do Termo de Parceria,
garantindo o repasse de recursos conforme previsto e zelando pelo alcance dos resultados”. Destaca-se
que o OEP não deve observar somente para a forma de aplicação do recurso, mas deve atentar
devidamente para os resultados decorrentes do uso desse recurso, quando da análise dos relatórios
gerenciais de resultados e financeiros e das prestações de contas.
• Comissão de Avaliação (CA): é composta por um representante do OEP, um da OSCIP, um da
SEPLAG, um do Conselho de Políticas Públicas e um especialista da área em que se enquadre o objeto
do Termo de Parceria (não integrante da administração estadual). Esta Comissão deve se reunir pelo
menos uma vez a cada semestre para analisar os resultados físicos e financeiros e emitir relatório
conclusivo sobre o período avaliado.
• Conselho Estadual de Políticas Públicas: definido pela legislação como co-responsável,
juntamente com o OEP, pelo acompanhamento e fiscalização da execução do Termo de Parceria. O
Conselho da área correspondente à atividade fomentada é consultado antes da celebração do Termo de
Parceria e, após sua assinatura, deve indicar um representante para integrar a Comissão de Avaliação e
avaliar periodicamente a execução física e financeira do instrumento.
• Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG): é o órgão responsável pela gestão e
coordenação do modelo OSCIP em Minas Gerais. Para tanto, criou o Núcleo Central de Parcerias com
OSCIPs – NCPO, cujas funções envolvem: a) a qualificação de entidades do terceiro setor como
OSCIP; b) a normatização e regulamentação do modelo; c) definição de metodologias, procedimentos,
manuais e modelos de referência (de relatórios, prestações de contas, planos de trabalho, etc); d) apoio
na elaboração, monitoramento e avaliação dos Termos; e) orientação dos interessados em geral sobre a
legislação e a metodologia de pactuação de resultados com o terceiro setor; f) disponibilização de toda
a documentação sobre as parcerias em seu sítio eletrônico e viabilização do acesso dos interessados a
todas as informações relativas às OSCIPs.
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• Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças (CCGPGF): a celebração do
Termo de Parceria é condicionada à aprovação da CCGPGF 1. Destaca-se que a Câmara só emite
parecer favorável caso o parecer técnico da SEPLAG (atestando que todas as exigências
procedimentais e a metodologia de pactuação foram observadas) também seja favorável. Tal medida
fortalece a legitimidade da SEPLAG enquanto gestora e garante que os fluxos, modelos e metodologias
serão necessariamente observados pelos demais atores envolvidos.
• Controladoria-Geral do Estado (CGE): é um órgão de controle interno do governo que, no
tocante ao modelo de parcerias, tem o papel de analisar e manifestar-se acerca da conformidade do
Termo de Parceria, com intuito de subsidiar a decisão da CCGPGF. Além disso, a Controladoria deve
auditar indícios de irregularidades mediante solicitação formal do OEP ou da SEPLAG. Realiza, ainda,
auditorias dos Termos e das OSCIPs de acordo com programação anual própria.
• Órgãos de Controle Externo: Os órgãos responsáveis pelo controle externo que são: o Ministério
Público, no exercício de suas competências legais, e a Assembleia Legislativa do Estado de Minas
Gerais, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado. A legislação prevê que os responsáveis pela
fiscalização do termo de parceria, ao tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade na
utilização de recursos ou bens de origem pública pela organização parceira, darão imediata ciência do
fato ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público, sob pena de responsabilidade solidária. No mesmo
sentido, havendo indícios fundados de malversação de bens ou recursos de origem pública, os
responsáveis pela fiscalização representarão ao Ministério Público e à Advocacia-Geral do Estado, para
que requeiram ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e o
seqüestro dos bens de seus dirigentes e de agente público ou terceiro que possam haver enriquecido
ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
• Controle Social: Além da representação dos conselhos de políticas públicas (que são instâncias por
excelência de participação social) e dos especialistas nas Comissões de Avaliação, a legislação prevê
que qualquer cidadão, partido político, associação ou entidade sindical pode requerer, judicial ou
administrativamente, a perda da qualificação da entidade como OSCIP, se amparados por evidência de
erro ou fraude. Não obstante, a legislação estabelece mecanismos de transparência ao determinar que os
documentos e informações sobre as OSCIPs e os Termos de Parceria serão disponibilizados na internet
(no site a OSCIP, do OEP e da SEPLAG) e poderão ser fornecidas pela SEPLAG mediante solicitação.
3. A OPERAÇÃO DO MODELO
Entendidos os contornos legais e os papéis dos atores envolvidos no modelo, serão analisados a seguir
seus principais processos: qualificação, elaboração/celebração, implementação, monitoramento e
avaliação dos Termos de Parceria.
O primeiro grande processo é o de qualificação. A legislação é clara ao estabelecer quem pode ou não
se qualificar (como por exemplo, sindicatos, partidos políticos, entre outros) e apresenta
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De acordo com a Lei Delegada nº 180/2001, a Câmara tem por finalidade coordenar e integrar as decisões estratégicas de
governo e deliberar sobre os atos de gestão que envolvam a ampliação da despesa. É composta pelos Secretários de Estado
de Planejamento e Gestão (que a preside), de Fazenda, de Governo, de Casa Civil e de Relações Institucionais, pelo
Advogado-Geral do Estado, pelo Controlador-Geral do Estado e pelo Diretor-Presidente do Escritório de Prioridades
Estratégicas.
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detalhadamente os requisitos estatutários a serem contemplados e os demais documentos necessários
para obtenção do título, como: ata de eleição da diretoria, CNPJ, documentos que comprovem a
experiência mínima de dois anos da entidade na execução das atividades indicadas no seu estatuto;
declaração de que a entidade não possui agente público ativo de qualquer dos entes federados,
exercendo, a qualquer título, cargo de direção na entidade, exceto se cedido; e declaração de que a
entidade não possui como dirigente ou conselheiro parente consangüíneo ou afim até o terceiro grau do
Governador ou do Vice-Governador do Estado, de Secretário de Estado, de Senador ou de Deputado
Federal ou Estadual (Minas Gerais, 2012a).
Uma vez qualificada como OSCIP, a entidade está apta a celebrar Termo de Parceria com o poder
público, entretanto, a outorga do título apenas a habilita para tanto e não garante que haverá uma
parceria. Segundo o site da SEPLAG (Minas Gerais, 2012c), em 24/07/12, havia 183 (cento e oitenta e
três) entidades qualificadas e apenas 10 (dez) Termos de Parceria vigentes.
A iniciativa de celebração do Termo pode partir do órgão estatal parceiro ou da própria OSCIP, sendo
que a decisão final acerca da relevância e conveniência da assinatura é sempre do poder público. Caso
o órgão estatal parceiro manifeste interesse em promover a parceria, deve indicar a área de atuação e
requisitos técnicos e operacionais a serem preenchidos pela OSCIP, sendo facultada, para fins de
seleção, a realização de concurso de projeto. Independente da existência de processo seletivo, no ato de
escolha da OSCIP serão sempre verificados o regular funcionamento e a capacidade técnica da
entidade, sendo que ambos deverão ser explicitados no documento de justificativa de escolha da
entidade parceira elaborado pelo OEP.
Escolhida a OSCIP, tem início a elaboração do Termo, que é um processo essencialmente negocial.
Nessa etapa são definidos, entre outros, o objeto da parceria, as responsabilidades das partes, os
indicadores e metas, os prazos de repasses e avaliações. Cabe ao órgão estatal parceiro definir,
juntamente com a OSCIP, o objeto específico da parceria e os resultados esperados, bem como os
meios que serão disponibilizados.
A elaboração da minuta do Termo conta com intensa participação da SEPLAG, responsável pela
estruturação do fluxo (etapas) e da metodologia de construção de indicadores, cuja observância é
obrigatória. O formato do Termo de Parceria, portanto, deve necessariamente seguir o manual da
SEPLAG, inclusive no que diz respeito à algumas cláusulas de responsabilidades e obrigações dos
envolvidos que são comuns a todos os Termos, à sistemática de monitoramento e avaliação (processos
e periodicidade) e ao planejamento de receitas e despesas. Este é um exemplo claro de como a
SEPLAG, na condição de gestora do modelo e amparada pelo papel que a legislação lhe confere, pode
promover uma espécie de regulamentação infra-legal. E outras palavras, a SEPLAG define como as
determinações legais, inclusive as relativas à autonomia e controle serão operacionalizadas na prática.
Antes de ser assinada, a minuta é encaminhada pelo OEP para análise do Conselho de Políticas da área
(caso exista), que tem prazo de 20 (vinte) dias para se manifestar. Juntamente com a manifestação do
Conselho, o OEP encaminha à SEPLAG toda a documentação necessária à celebração do Termo
(parecer do OEP contendo a justificativa da escolha da OSCIP; certidões negativas de débito da OSCIP
junto ao INSS, FGTS e Fazenda Federal, Estadual e Municipal; relatório comprovando a experiência da
OSCIP por dois anos na área da parceria; declaração de isenção de Imposto de Renda, balanço
patrimonial e de demonstrativo dos resultados financeiros do último exercício da OSCIP; entre outros).
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A SEPLAG analisa toda a documentação, emite parecer técnico relativo à conformidade do Termo à
legislação e à metodologia e, em seguida, encaminha tudo para análise da Controladoria-Geral do
Estado, cuja manifestação servirá de subsídio para a decisão da CCGPGF. Com a aprovação da Câmara
a minuta do Termo é publicada no Órgão Oficial de Imprensa, visando garantir a publicidade do
interesse do poder público em celebrar a parceria. Finalizados os procedimentos de elaboração, o
Termo de Parceria é celebrado e entra em vigor com a publicação do extrato de sua assinatura.
Tão logo o Termo entra em vigor, cabe à OSCIP publicar em jornal de grande circulação, no prazo
máximo de 30 dias, um Regulamento de Compras e Contratações - RCC, contendo procedimentos a
serem observados na contratação de quaisquer bens, obras, serviços e compras. Importante destacar que
a legislação mineira deixa claro que as OSCIPs parceiras não se submetem às regras de licitação que
regem o poder público, mas utilizam os recursos públicos de acordo com regulamento próprio. O RCC
é amplamente divulgado (em jornal de grande circulação e no site da OSCIP) e explicita com clareza as
regras que serão seguidas na realização de gastos, sendo que estas devem estar em consonância com os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade.
Com a publicação do RCC e a realização do primeiro repasse, a OSCIP está apta a utilizar os recursos
públicos para execução das ações previstas no Termo de Parceria. Tem início, portanto, o processo de
implementação. Cumpre destacar que a execução de despesas ao longo da implementação não é
vinculada à previsão inicial do Termo de Parceria (como ocorre nos convênios). A legislação prevê que
o Termo de Parceria deve conter um quadro de receitas e despesas para cada período e adota solução
interessante para equilibrar autonomia e controle: para garantir a primeira, estabelece que a previsão
inicial não condiciona a execução da despesa (que pode variar em função da necessidade) e para
garantir o segundo, determina que qualquer gasto em desacordo com o previsto deve ser justificado e
demonstrado claramente nos relatórios financeiros.
O próximo processo é o monitoramento, que ocorre em diversos momentos ao longo da execução do
Termo. O monitoramento tem importância inquestionável para o bom funcionamento da parceria, pois,
proporciona a adequada geração de informações sobre o desempenho do contratado, que é condição
para o aprendizado institucional e o redirecionamento da atuação da OSCIP.
O OEP é o responsável pelo monitoramento e, para desempenho dessa função, deve indicar um
supervisor para participar, com poder de veto de decisões da OSCIP relativas ao Termo de Parceria. O
supervisor deve acompanhar as atividades desenvolvidas pela OSCIP e monitorar o Termo de Parceria
em seus aspectos administrativos, técnicos e financeiros, propondo ajustes e melhorias necessários.
Para tanto, ele deve estabelecer uma rotina de acompanhamento e verificação no local de
desenvolvimento das atividades, onde poderá checar o cumprimento das metas; acompanhar e avaliar a
aplicação de recursos públicos; verificar a adequação das despesas ao objeto do Termo; bem como
checar a coerência e veracidade dos dados apresentados nas prestações de contas. A partir desses
procedimentos, supervisor torna-se apto a atestar a veracidade das informações apresentadas pela
OSCIP à Comissão de Avaliação e a identificar tempestivamente qualquer irregularidade encontrada.
Para apoiar a atuação do supervisor, a legislação institui uma equipe de Checagem Amostral, composta
além do supervisor, por um representante da assessoria jurídica e um representante da área de
contabilidade e finanças do OEP. O objetivo desse grupo é verificar se os recursos do Termo de
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Parceria estão sendo gastos de acordo com as regras do Regulamento de Compras e com os princípios
da administração pública. Para tanto, são analisados, por amostragem, comprovantes fiscais,
trabalhistas e previdenciários da OSCIP, além de contratos de compras, prestação de serviços e de
pessoal, e extratos bancários.
Destaca-se o entendimento que o supervisor (e a equipe de Checagem Amostral que o acompanha) tem
do modelo e da gestão para resultados, bem como a postura que tais atores adotam, são decisivos para
manutenção do equilíbrio entre autonomia e controle. Tendo em vista que o supervisor é o elo de
ligação entre o OEP e a OSCIP, caso ele adote posturas restritivas e utilize seu poder de veto para
limitar a tomada de decisões gerenciais pela OSCIP, haverá uma restrição de autonomia. Ainda que a
legislação adote mecanismos para garantia da autonomia, as ações de controle imediato que são
executadas no monitoramento realizado pelo supervisor irá influenciar sobremaneira a postura da
OSCIP, inclusive condicionando comportamentos futuros. Por exemplo, se determinado gasto foi
vetado pelo supervisor, ainda que a OSCIP entenda que ele é necessário e justificável, tenderá a não
realiza-lo novamente para evitar o constrangimento do veto.
No caso dos procedimentos de avaliação propriamente ditos, estes estão relacionados à sistemática da
Comissão de Avaliação. Pelo menos a cada seis meses, a OSCIP elabora e encaminha ao supervisor um
relatório detalhado contendo o comparativo entre metas e resultados obtidos, o demonstrativo de
receitas e despesas realizadas e os comprovantes de regularidade. Compete ao supervisor atestar a
veracidade das informações prestadas e, somente então, encaminhar cópia do relatório aos demais
integrantes da Comissão. Após a análise individual dos membros, esclarecimento de dúvidas e
correções, a Comissão se reúne e elabora um relatório conclusivo do período, indicando a nota obtida
pela OSCIP (calculada com base no índice de cumprimento da meta de cada indicador), a pertinência
(ou não) das justificativas apresentadas para metas não alcançadas e recomendações para o próximo
período. Cada membro da Comissão deve encaminhar o relatório de avaliação da comissão ao dirigente
da instituição que representa para conhecimento e tomada de decisão.
Assim como no caso do supervisor, a postura da Comissão influencia sobremaneira o equilíbrio prático
entre autonomia e controle. As previsões legais são gerais e, assim como no caso do supervisor, sua
implementação é fortemente moldada pelos entendimentos da Comissão. Tendo em vista que a CA
periodicamente fará a avaliação dos resultados obtidos, atribuindo nota ao desempenho da OSCIP, e da
adequação dos gastos realizados (recomendando ou não a realização dos próximos repasses e opinando
sobre a devolução de recursos), os entendimentos que a CA consolida e a forma como seus membros
interpretam as ações da OSCIP acabam delineando novos limites práticos para o controle.
Por fim, temos o macro processo de prestação de contas. Trata-se de processo distinto da análise de
relatórios financeiros enviados à Comissão de Avaliação porque diz respeito à totalidade das operações
da OSCIP no exercício (prestação de contas anual) ou no período de execução do Termo (prestação de
contas final). A prestação de contas anual exige a consolidação das informações físico-financeiras do
ano e a apresentação de documentos de natureza contábil (como o demonstrativo de resultados do
exercício, o balanço patrimonial, a demonstração de origens e aplicações de recursos, demonstração das
mutações do patrimônio social, notas explicativas das demonstrações contábeis), fluxo de caixa anual e
inventário geral de bens. Quando da prestação de contas final, além de todos os documentos
mencionados, a OSCIP deve apresentar os recibos e notas fiscais que comprovem todas as despesas
realizadas, os extratos bancários, os comprovantes de demissões, além de comprovantes de
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regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária.
4. QUESTÕES CRÍTICAS
Segundo Martins (2010), as dez questões críticas ao sucesso de instrumentos de contratualização por
resultados são: posicionamento governamental, solidez institucional do parceiro contratado, equilíbrio
entre controle de fins e meios, qualidade da seleção do parceiro, trajetória do modelo, gestão do
modelo, estabilidade dos meios, gestão para resultados, qualidade institucional do parceiro contratante
e postura das instâncias de controle. O modelo mineiro será analisado à luz dessa tipologia visando
identificar aspectos de sua implementação que lhe conferiram suas feições atuais e influenciaram a
conformação de seus mecanismos de autonomia e controle.
4.1. Posicionamento governamental
Refere-se às motivações e objetivos de um determinado governo ao adotar um modelo contratual. O
posicionamento pode variar numa escala que vai da adoção declarada, ostensiva e direcionada, à
implementação acanhada, passiva e permissiva. Para o sucesso das parcerias é fundamental que o
executivo principal ofereça respaldo e sustentação ao modelo, reforçando sua importância como parte
de uma política de gestão clara e consciente, tanto internamente ao governo quanto externamente (junto
aos órgãos de controle e à sociedade em geral).
Em Minas Gerais a percepção geral é de que o governo central, na condição de empreendedor do
Choque de Gestão e de principal fomentador da implantação dos Contratos de Gestão no estado, valida
o modelo de Termo de Parceria e reitera sua importância para o alcance de resultados em determinadas
áreas. O governo central, em especial o Governador do Estado e a SEPLAG, conhecem bem o modelo
e reconhecem a importância da gestão para resultados para a eficiência e efetividade das políticas
públicas. Tal posicionamento favorece à adoção mais abrangente de mecanismos de controles
finalísticos, isto é, com ênfase nos resultados.
Entretanto, ainda que a adoção do modelo tenha sido ostensiva e declarada, observam-se alguns fatores
limitadores. Apesar da adoção dos Termos de Parceria ter sido muito profícua em algumas áreas (como
cultura, meio ambiente e desenvolvimento social), o mesmo êxito não foi obtido em outras, como a da
saúde. As tentativas de utilização do modelo nessa área enfrentaram forte resistência de associações,
sindicatos e conselhos. Essa resistência, porém, não é exclusividade do modelo mineiro e, segundo
Soares e Branco (2011:13), provém de entendimento originário de leituras corporativas, que defende,
de modo equivocado ou ideologicamente enviesado, que a implementação de políticas públicas por
meio de OSCIPs ou OSs representa a privatização indevida da ação pública.
Portanto, ainda que a implantação do modelo em Minas Gerais tenha sido consequência de um
processo mais abrangente e consciente de reforma do estado, ainda há focos de desconfiança, que
limitam o alcance do modelo. Essas limitações são minimizadas pelo apoio declarado do governo
central, mas só podem ser efetivamente superadas por mudanças culturais profundas.
4.2.
Solidez institucional do parceiro contratado
A qualidade institucional do parceiro privado (atuação consolidada, boa reputação, maturidade
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gerencial e condições operacionais adequadas) é fundamental para o sucesso da parceria. Entretanto, o
grande desafio é que, de modo geral, o terceiro setor no Brasil ainda carece de maior
profissionalização: suas instituições apresentam deficiências em sua estrutura operacional e de gestão,
baixo nível de avaliação e monitoramento da própria atuação, além de elevada dependência dos
doadores ou financiadores de seus projetos (Tendler, 1998).
No caso de entidades pouco experientes e com capacidade institucional reduzida, a tendência é que o
parceiro público aumente, os controles dos processos para garantir que a entidade conseguirá alcançar
os objetivos da parceria. Cria-se, portanto, um ciclo vicioso onde o excesso de controle e a falta de
autonomia promove uma parceria limitada que em nada contribui para o crescimento, aprimoramento e
consolidação do parceiro contratado, gerando a necessidade de mais controles de meios. A única saída
viável deste ciclo é a qualificação dos parceiros privados e o estabelecimento de controles mais
equilibrados que não extingam sua autonomia.
Em Minas Gerais, dois outros desafios geraram a necessidade de investimento na qualificação dos
parceiros privados. Primeiro, foi necessário ao Estado fomentar a estruturação de alguns de seus
parceiros porque no momento inicial de implantação do modelo não havia entidades qualificadas aptas
a desempenhar muitas das atividades demandadas pelo poder público. Segundo, mesmo no caso das
entidades já existentes e estruturadas, foi necessário investir na ampliação de sua estrutura e capacidade
operacional para que estas fossem capazes de atuar junto ao estado, visto que para conseguirem prestar
serviços em grande escala, tiveram que crescer rapidamente e em proporções nunca antes imaginadas.
Assim sendo, pode-se dizer que o fomento à estruturação de entidades ocorreu em diferentes graus e
teve impactos positivos, pois muitas entidades cresceram e se estruturaram sobremaneira, tornando-se
aptas a conduzirem as próprias atividades com profissionalismo e excelência em gestão. Contudo, não
se pode perder de vista que o fomento gera o risco da dependência, que deve ser constantemente
afastado.
As OSCIPs podem se tornar dependentes de seu parceiro público, de modo que o Termo de Parceria
torna-se o principal refencial estratégico da organização e o funcionamento da entidade fica voltado
para a parceria. A baixa sustentabilidade das entidades parceiras apresenta dois riscos principais.
Primeiro para o parceiro privado, cuja missão pode acabar se deslocando para o simples atendimento
das exigências da parceria, de modo que sua força de trabalho, seu orçamento e gestão financeira ficam
exclusivamente voltados para e dependentes da parceria. Isso representa um risco eminente de extinção
da entidade na eventual descontinuidade da parceria ou mesmo na ocorrência de atrasos nos repasses,
que pode gerar instabilidade em níveis insuportáveis.
Segundo para o parceiro público que, ao celebrar parcerias com o terceiro setor espera obter a
colaboração de um parceiro mais ágil, eficiente e flexível, que desenvolva soluções criativas e
sustentáveis para a implementação mais efetiva de políticas públicas. Caso o parceiro privado se torne
um mero recebedor de recursos e executor de ações, deixando de demonstrar as virtudes esperadas e
não apresentando qualquer contribuiçào no sentido de promoção da sustentabilidade das políticas,
torna-se um prestador de serviços como qualquer outro e perde suas vantagens esperadas (Coutinho et
al, 2008).
Não é possível quantificar objetivamente em que medida esta tendência se verifica no modelo mineiro,
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mas importa ressaltar algumas medidas adotadas, como o intenso investimento na capacitação e
qualificação das OSCIPs que visa conferir às entidades parceiras as habilidades necessárias para a
captação de recursos, desenvolvimento de projetos próprios e adoção de iniciativas sustentáveis na
execução da parceria. Além disso, no caso de Termos de Parceria mais antigos, com série histórica dos
indicadores, e em áreas propícias à captação de recursos (como a cultura), estão sendo pactuadas metas
de captação de recursos. Importante ressaltar que tal iniciativa não visa desonerar o Estado da
realização de repasses ou da obrigação de garantir recursos para uma determinada política, mas sim
ampliar ainda mais as ações e o público alvo desta política por meio de captações.
4.3. Equilíbrio entre o controle de meios e fins
Relaciona-se à necessidade de controle dos meios necessários para se chegar aos fins desejados. O
sucesso das parcerias e o alcance dos resultados dependem da manutenção do tênue e difícil equilíbrio
entre controle de meios e de fins por parte do contratante, evitando a predominância de um dos tipos de
controle.
Conforme discutido anteriormente, o controle puramente de resultados gera o risco de uso ineficiente
dos recursos públicos e a inobservância de princípios como a isonomia, impessoalidade e moralidade,
que são fundamentais quando da aplicação dos recursos públicos. Por outro lado, o controle exclusivo
dos meios leva ao apego excessivo a formalidades processuais e à imposição dos meios utilizados pelo
parceiro público ao parceiro privado, promovendo seu engessamento.
Uma situação de equilíbrio é muito difícil de se obter, pois parcerias são contratos complexos, com
múltiplos objetos de pactuação e uma pluralidade de atores responsáveis por diferentes aspectos do
controle. Cada um deles tende a adotar sua própria lógica de controle, de acordo com sua percepção
sobre o formato mais adequado (geralmente pendendo para o controle de meios), o que tende a limitar a
autonomia das OSCIPs e o foco em resultados.
Desde a implantação do modelo de Termo de Parceria mineiro, a SEPLAG conduziu a criação de
fluxos, procedimentos e modelos para monitoramento e avaliação das parcerias. Inicialmente, o
entendimento que prevalecia era o de que o controle deveria ser baseado primordialmente nos
resultados, de modo que a pactuação era mais simples. A definição das responsabilidades era mais
geral, o plano de trabalho e a descrição dos indicadores mais simples e o relatório de resultados apenas
indicava se a meta fora realizada ou não, contendo justificativas sucintas. Da mesma forma, a previsão
de receitas e despesas tinha nível básico de detalhamento, assim como os relatórios financeiros, que
apenas indicavam de modo geral os gastos do período. A indicação do supervisor não era obrigatória e
os processos de monitoramento e avaliação eram incipientes, ficando a cargo da Comissão de
Avaliação.
Contudo, ao longo da execução das primeiras parcerias, foram realizadas as avaliações das Comissões,
as auditorias internas da Controladoria Geral do Estado - CGE e as inspeções do Tribunal de Contas do
Estado - TCE, que revelaram a existência de problemas (como gastos não vinculados ao objeto,
contratação irregular de trabalhadores, aquisições não autorizadas, entre outros) que dificilmente
seriam apreendidos no controle puramente de resultados.
Diante de tal contatação, a SEPLAG investiu no aprimoramento da metodologia de pacuação e dos
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mecanismos de controle existentes, instituindo processos e modelos que permitissem o
acompanhamento dos meios sempre que o interesse público assim o exigisse, sem, contudo,
comprometer o alcance de resultados. Foi desenvolvida uma metodologia detalhada de pactuação,
contendo atributos necessários aos indicadores, além de modelos como a Memória de Cálculo (que
obriga os parceiros a indicarem as despesas em um plano de contas extremamente detalhado), o
Relatório Gerencial e Financeiro (que contém campos obrigatórios para as justificativas sobre o
desempenho e planilhas para a demontração de gastos discrepantes), o Relatório da Comissão de
Avaliação e o Relatório de Checagem Amostral. Tudo isso favoreceu a pactuação de Termos de
Parceria mais robustos e a disponibilização de informações de forma clara e comparável.
Cumpre ressaltar que tais instrumentos aumentaram a necessidade de geração de informações
qualitativa e quantitativamente, mas não reduziram a autonomia das OSCIPs. Foram mantidos
institutos do desenho original do modelo que visavam resguardar a autonomia do parceiro contratado,
como, por exemplo, a utilização do Regulamento de Compras e Contratações, a possibilidade de
realização de despesas diferente da previsão original, entre outros. Em suma, o que se buscou foi
conciliar elementos de controle e de autonomia, promovendo uma cultura de controle interno
preventivo nas próprias OSCIPs.
4.4. Qualidade da seleção
Envolve a definição de critérios e mecanismos de escolha do parceiro privado em função de suas
características (solidez institucional, capacidade gerencial e operacional) e/ou de sua proposta de
atuação (pertinência e qualidade da proposta de trabalho ou projeto). Para o sucesso da parceria, é
importante que exista um processo seletivo e que a seleção siga critérios bem determinados e
transparentes, conduzindo à decisões racionais e não a simples instituição de parâmetros legalistas
(semelhantes às licitações). Escolhas discricionárias podem conduzir a decisões racionais, desde que
bem embasadas e instrumentadas, com critérios bem definidos e fundamentadas nos princípios da
impessoalidade, isonomia, impessoalidade e publicidade.
A legislação mineira prevê que a realização de processo seletivo é facultada, mas apesar da
possibilidade de escolha discricionária da OSCIP parceira, a seleção deve ser baseada em critérios
objetivos, que vão desde as questões mais formais (como documentação, histórico de atuação,
credibilidade, capacidade técnica e operacional) ao objeto da parceria (projetos, planos de trabalho, ou
congêneres que comprovem a experiência da entidade na área). Dessa forma, ainda que a decisão seja
discricionária, ela deve ser fundamentada.
Considerando que o governo federal regulamentou em 2011 a obrigatoriedade do concurso de projetos,
acredita-se que em breve o estado de Minas Gerais também regulamentará tal dispositivo, eliminando a
possibilidade de escolha discricionária. Destaca-se, porém, que para o sucesso do processo seletivo e
das parcerias, é fundamental que a regulamentação garanta a manutenção da racionalidade do processo.
4.5.
Trajetória do modelo
A trajetória de um determinado modelo diz respeito à estratégia de reforma da gestão pública que o
orienta. O modelo mineiro tem dois objetivos principais: a titularidade (na medida em que o título é
concedido por meio de ato vinculado a todas as entidades interessadas aptas) e a celebração de
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parcerias.
Importante destacar que a formatação do modelo foi profundamente influenciada pela criação, no
âmbito federal, do modelo de Organizações Sociais - OS (1998) e do modelo de Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP (1999). A legislação mineira é muito similar à legislação
federal de OSCIP, chegando a replicar literalmente muitos de seus trechos, contudo, incorporou
também quatro aspectos importantes do modelo OS. O primeiro é a previsão de destinação, além de
recursos orçamentários, de eventuais bens públicos (móveis e imóveis), mediante permissão de uso. O
segundo aspecto é a possibilidade de cessão especial de servidor civil para exercício na OSCIP, com ou
sem ônus para o órgão de origem. O terceiro é possibilidade de as OSCIPs mineiras executarem,
parcialmente, atividades e serviços de órgãos e entidades do Poder Executivo, mediante a celebração de
termo de parceria. Em outras palavras, institucionalizou-se em Minas Gerais a possibilidade de
transferência da execução de atividades não exclusivas de Estado para as OSCIPs parceiras.
Finalmente, o quarto aspecto é a previsão de que a entidade qualificada como OSCIP nos termos da Lei
14.870/2003 fica qualificada como organização social para os efeitos da Lei Federal nº 8.666, de 21 de
junho de 1993 (as entidades são dispensadas de licitação), e do art. 15 da Lei nº 9.637, de 15 de maio
de 1998 (as entidades são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos
os efeitos legais).
Cumpre destacar que o modelo mineiro vem sendo usado mais para a celebração de parcerias do que
para titularidade. Em primeiro lugar porque, visando eliminar a discricionariedade e a pessoalidade dos
títulos anteriores (como por exemplo, utilidade pública), o legislador instituiu a qualificação como ato
vinculado, ou seja, estabeleceu um processo quase cartorial de verificação de documentos (como
estatuto, ata de eleição da diretoria, CNPJ, comprovante de experiência e declarações). Dessa forma,
garantiu-se que a titulação seria concedida quase que “automaticamente” aos interessados e os critérios
mais específicos de experiência e solidez institucional seriam verificados de forma aprofundada antes
da celebração da parceria. Além disso, a qualificação mineira não prevê benefícios fiscais ou outro tipo
de isenção diretamente vinculados ao título, representando apenas uma etapa de pré-habilitação
simplificada.
Portanto, o legislador garantiu que o foco maior do modelo seriam as parcerias, cuja celebração é
precedida de complexos processos de análise da capacidade da instituição e de sua experiência. No
momento de seleção da entidade parceira, de elaboração, acompanhamento e fiscalização do contrato é
que se despende maior energia institucional.
4.6.
Gestão do modelo
O gerenciamento intensivo de um determinado modelo de parceria contratual é fundamental para
promover seu bom uso, por meio de divulgação, assistência na operacionalização, capacitação,
desenvolvimento e melhoria contínua dos instrumentos gerenciais e regulamentações. Para Martins
(2010), a gestão do modelo requer um lócus institucional, ou seja, uma unidade administrativa dotada
de técnicos qualificados, integralmente dedicada à promover o contínuo gerenciamento.
A SEPLAG é responsável pela gestão do modelo em Minas Gerais e vem desempenhando um papel
fundamental no seu desenvolvimento. Desde a implantação do modelo em 2003, percebeu-se que o
caráter inovador do modelo e as mudanças de ordem legal, cultural e gerencial trazidas pelos conceitos
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de autonomia e controle de resultados, demandariam um gestor central capaz de envolver os atores
necessários à implementação do modelo, rompendo a desconfiança inicial e capacitando-os a
implementar as parcerias.
Logo após a aprovação da Lei 14.870 de 2003, foi necessário ao governo investir bastante em sua
divulgação, não apenas junto às entidades do terceiro setor que viriam a se qualificar como OSCIP, mas
também junto aos órgãos do governo estadual que seriam os contratantes. Além disso, a situação inicial
era de uma ferramenta em construção: os atores não dispunham do know how necessário à pactuação e
operacionalização do modelo, os regulamentos ainda eram gerais e omissos em alguns pontos, não
existiam fluxos e processos definidos, os indicadores não dispunham de série histórica, os mecanismos
de monitoramento e avaliação incipientes. Tudo isso dificultava a plena utilização do instrumento.
Diante desse cenário, coube à SEPLAG, na condição de coordenadora e articuladora, assumir a
condução do modelo, estabelecendo regulamentações, metodologias e modelos de referência.
Entretanto, devido ao protagonismo assumido no modelo, a Secretaria passou a ser vista pelos outros
atores envolvidos no modelo como a grande responsável por todos os aspectos do modelo, inclusive
por aqueles que a legislação não define como papel do órgão central, como a fiscalização e
monitoramento. Além disso, os atores passaram a demandar que a SEPLAG atuasse permanente e
constantemente como consultora e árbitro de todos os aspectos das parcerias, inclusive os de natureza
privada (jurídicos, contábeis, financeiros, operacionais, publicidade, gestão de pessoas, etc) e os
relativos à área finalística da política pública em curso, sendo que ambos extrapolam sua competência
formal.
Com isso, a SEPLAG passou a atuar, em muitos casos como o contratante de fato de algumas parcerias,
tornando-se impossível distinguir na prática a figura de gestor do modelo da figura do gestor do
contrato (órgão estatal parceiro). Contudo, importa ressaltar que a usurpação do papel de contratante se
deu muito mais pela postura comodista assumida pelos órgãos parceiros do que por uma ação
deliberada do gestor do modelo. Em alguns momentos, cientes do zelo da SEPLAG pelo modelo,
alguns órgãos contratantes se eximem de sua função de controle e deixam que a Secretaria de
Planejamento, por meio de seus representantes na Comissão de Avaliação e pelos membros do NCPO,
conduzam as atividades de gestão e de controle da parceria.
Nota-se que mesmo após um período inicial de implantação, a SEPLAG continuou a ser demandada a
atuar de forma intensiva, seja por falta de conhecimento/estrutura de alguns parceiros ou mesmo por
negligência ou omissão destes. Considerando que o sucesso das parcerias depende de atores exercendo
seus respectivos papéis de forma adequada, advoga-se que a continuidade e o bom funcionamento do
modelo mineiro dependem da capacitação e da responsabilização (maior envolvimento) dos demais
atores, em especial os órgãos contratantes.
Mesmo reconhecendo que o papel exercido pela SEPLAG foi fundamental para a consolidação do
modelo, entende-se que agora é imprescindível iniciar um movimento de retorno ao papel exclusivo de
coordenadora e gestora, visando garantir o foco e a qualidade da gestão do modelo e deixando a gestão
das parcerias para os responsáveis por esta função.
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4.7. Estabilidade dos meios
Trata-se da constância dos meios necessários ao alcance dos resultados pretendidos (orçamento,
pessoas e patrimônio). Na eventualidade de atrasos ou corte de desembolsos previstos, a entidade fica
temporariamente incapaz de honrar os compromissos financeiros assumidos em função da parceria
(salários, contratos, compras, etc), impactando negativamente no alcance de metas. Outra consequência
indesejada é que a instabilidade obriga a instituição privada a realizar despesas não previstas (como
pagamento de juros e multas), afrontando o princípio da economicidade.
Devido ao vulto de algumas parcerias (número elevado de beneficiários, atuação descentralizada com
atendimento em diversas localidades, investimentos elevados, etc) e na ausência de um fundo
garantidor, seria praticamente impossível a qualquer entidade sustentar a execução do objeto com
recursos próprios. Tal situação é ainda mais crítica no caso de OSCIPs totalmente dependentes de
recursos públicos, que tem não apenas para consecução do objeto da parceria ameaçada, mas também
sua própria sobrevivência.
Diante do exposto, é fundamental que o parceiro público esteja devidamente organizado para cumprir
suas obrigações e atender as demandas da parceria tempestivamente, garantindo os meios necessários à
consecução da parceria. Diante da fragilidade do terceiro setor, o parceiro público deve se
responsabilizar pelo provimento rigoroso dos meios, visto que qualquer desvio, mínimo que seja, pode
inviabilizar os resultados pretendidos.
A atual legislação mineira prevê que o valor dos repasses é calculado de acordo com as despesas a
serem realizadas em cada período avaliatório (em geral trimestral) e discriminado detalhadamente no
Quadro de Receitas e Despesas que integra o Termo de Parceria. Ao final de cada período avaliatório, a
OSCIP deverá prestar contas do valor efetivamente utilizado e, havendo saldo remanescente, o valor do
repasse subseqüente corresponderá ao valor previsto subtraído o referido saldo remanescente. A
legislação estabelece que não será computado como saldo remanescente o que corresponder a
compromissos já assumidos pela OSCIP, como por exemplo, os salários referentes a um período que só
serão efetivamente pagos no próximo período. Dessa forma, garante-se que será garantido o valor
necessário para a execução das despesas previstas para o período, mas somente o valor necessário, sem
recursos excedentes. Tal medida visa garantir a economicidade do Termo de Parceria, mas impede que
seja formado um fundo de reserva para os eventuais atrasos de repasse.
Apesar da ausência de um fundo garantidor ou de fundo de reserva, a legislação cria instrumentos
favoráveis à estabilidade dos meios, como por exemplo, o cronograma de desembolsos que é parte
obrigatória do Termo de Parceria e formaliza o compromisso do órgão estatal parceiro de realizar os
repasses nas datas exatas. Neste caso, a efetividade da medida tem sido garantida pelo apoio do
governo central ao modelo. Devido à compreensão dos prejuízos causados pela instabilidade dos
meios, o governo tem garantido rigorosamente os recursos orçamentários dos órgãos contratantes
destinados às parcerias, mesmo quando são necessários cortes no orçamento de outras áreas do órgão.
Os órgãos parceiros, portanto, conseguem realizar desembolsos financeiros nas datas previstas sem
maiores impedimentos.
O desafio nesse sentido é sensibilizar os gestores públicos dos órgãos para a necessidade de celeridade
nos processos e formalidades relativos ao Termo de Parceria (como elaboração de notas técnicas,
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realização de empenhos, ordens de pagamento, assinaturas, etc), garantido que o recurso já
disponibilizado para o órgão seja repassado à OSCIP conforme previsto. Isso porque a experiência
mostra que ainda há muita resistência por parte de gestores públicos tanto da área meio dos órgãos
(assessorias jurídicas, financeiras, contábeis, auditoria) quanto das áreas finalísticas (responsáveis pela
política pública objeto da parceria), que manifestam clara preferência por modelos tradicionais, como o
convênio e a licitação. Essa barreira cultural pode gerar uma postura de desinteresse ou mesmo de
oposição declarada, criando entraves operacionais, comprometendo a estabilidade dos meios e até
mesmo levando à adoção de entendimentos restritivos quando da avaliação dos resultados e prestação
de contas, que acaba sendo feita à luz de pressupostos burocráticos e não condizentes com o foco em
resultados.
4.8. Gestão para resultados
Os modelos de parceria são experiências de gestão que visam o alcance de resultados na execução das
políticas públicas. Nesse sentido, importa saber se as pactuações são mais de resultados ou de esforços;
se os resultados pactuados estão alinhados com as diretrizes estratégicas governamentais e se possuem
metas realistas, desafiadoras e legítimas; se a mensuração dos resultados e a forma de pontuação estão
adequadas; e se a estrutura de incentivos para se obter os resultados é adequada (Martins, 2010).
No início da implantação do modelo de parcerias em Minas Gerais, o processo e a metodologia de
pactuação ainda eram incipientes, as instituições qualificadas eram inexperientes e pouco estruturadas e
muitas iniciativas de parceria eram inéditas até mesmo para o poder público. Na ausência de um
histórico de mensuração, a tendência inicial era a construção de indicadores mais de esforços e de
produtos, do que de resultados/impactos. Quando da celebração das parcerias, havia uma série de ações
que, por sua importância estrutural para a execução dos objetivos do Termo, eram pactuadas como
produtos a serem entregues, tornando a pactuação de ações e esforços a regra geral.
O aprimoramento da metodologia de pactuação (construção de indicadores) e a compilação da série
histórica dos indicadores desempenharam papel fundamental na evolução dos Termos de Parcerias. A
SEPLAG definiu critérios e informações que obrigatoriamente devem constar nos Planos de Trabalho,
como: combinação de diferentes tipos de indicadores (de Efetividade, Eficácia, Eficiência, Execução,
Excelência e Economicidade) para os quais são definidos atributos obrigatórios (título, descrição
detalhada, fórmula de cálculo, unidade de medida, periodicidade de monitoramento, fonte de
comprovação, valor de Referência - V0, meta, polaridade e fórmula para cálculo de desempenho).
Como consequência, os Termos de Parceria atuais são muito mais robustos, coerentes e sofisticados.
Os contratos mais recentes combinam metas de esforços e de resultados, e existem metas de execução e
de eficácia. Além disso, as descrições dos produtos esperados são extremamente detalhadas, garantindo
a uniformidade de expectativas dos envolvidos e a autonomia da OSCIP para atuar em prol do
resultado especificado. Ainda há poucas metas de efetividade ou eficiência, mas, acredita-se que a
dificuldade de mensuração desses aspectos não é exclusiva dos Termos de Parceria. Há uma
dificuldade generalizada de mensuração do impacto e custos das ações em políticas públicas.
Visando garantir o alinhamento à estratégia governamental, o objeto da parceria é definido de forma
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alinhada ao planejamento de longo2 e curto prazo3 do Estado, de modo que o Termo de Parceria
representa o detalhamento de previsões anteriores, para operacionalização de determinados resultados.
Em outras palavras, o órgão contratante possui objetivos estratégicos definidos nos documentos de
planejamento e, no Termo de Parceria, estabelece que parte desses objetivos será executada por uma
OSCIP.
Com relação ao aspecto temporal, observa-se que, ainda que as primeiras pactuações não tenham sido
excepcionalmente detalhadas ou calibradas, com metas perfeitamente definidas (nem subestimadas e
nem superestimadas), tais problemas foram minimizados pelas correções e ajustes feitos ao longo dos
aditamentos da parceria. Tendo em vista que em Minas Gerais as parcerias mais antigas datam de 2005
e algumas destas foram aditadas para prorrogação da vigência a cada ano, temos Termos de Parcerias
que passaram por pelo menos sete rodadas de revisão estrutural, permitindo aos parceiros promover os
ajustes necessários. A esse respeito, destaca-se o importante papel desempenhado pelas Comissões de
Avaliação: a partir de avaliações periódicas a comissão já consegue identificar e apontar em relatórios a
necessidade de alteração de indicadores e metas.
4.9. Qualidade institucional do parceiro contratante
De acordo com Martins (2010), a qualidade institucional do parceiro público está relacionada ao bom
alinhamento programático, que o permita saber o que quer alcançar e, com isso, conseguir alinhar as
metas pactuadas às diretrizes estratégicas de governo. Refere-se, ainda, à estruturação de um lócus
institucional bem definido e empoderado (unidade gestora com autoridade para cumprir seu papel);
equipes técnicas bem capacitadas e dimensionadas (qualitativa e quantitativamente); e disponibilidade
de instrumentos gerenciais adequados ao monitoramento e avaliação.
A legislação mineira prevê que o órgão estatal parceiro (OEP) é responsável pela definição dos
resultados a serem alcançados, que devem ser definidos de acordo com a estratégia de governo. Não
obstante, determina que o OEP deverá acompanhar e fiscalizar a atuação da OSCIP.
Para pleno exercício de suas funções relativas ao Termo de Parceria, o OEP encontra alguns desafios.
O primeiro é de pactuação: geralmente o órgão conhece a estratégia de governo, mas não consegue
explicitar claramente quais serão os objetivos da parceria com relação aos objetivos estratégicos. Em
outras palavras, não consegue determinar que parte política pública será executada por meio da
parceria, quais as áreas e ações serão objeto de delegação. Por exemplo, se o objetivo estratégico de
longo prazo é “reduzir a criminalidade” e a ação de médio prazo é “implantar centros de prevenção à
criminalidade”, o desafio de pactuação é saber que parte dessa ação será executada pela OSCIP e que
parte será mantida sob execução direta do poder público (a OSCIP irá construir e equipar o espaço
físico? contratar pessoas para prestar os atendimentos? definir a metodologia de atendimento ou utilizar
uma metodologia determinada pelo parceiro? fará interlocução com o Poder Judiciário e com a
comunidade local?). Em suma, os limites da ação de cada ator nem sempre estão claros, ainda que o
2
O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). O PMDI estabelece diretrizes de longo prazo no estado, isto é,
define uma visão de futuro para um horizonte de 20 anos (“Tornar Minas Gerais o Melhor Estado para se Viver”) a partir da
qual são derivadas 11 áreas de resultados de políticas públicas às quais estão relacionados objetivos estratégicos e resultados
finalísticos.
3
O Plano Plurianual da Ação Governamental (PPAG) é um desdobramento do PMDI para um período de quatro anos. O
PPAG detalha os programas e ações que o governo implementar·, com as previsões financeiras e de realização física.
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objeto esteja perfeitamente alinhado à estratégia governamental. Quando os objetivos da parceria são
vagos, não é possível ao OEP saber ao certo o que deve ser acompanhado e fiscalizado e nem se os
resultados são satisfatórios do ponto de vista da política.
Outro desafio é a baixa compreensão de que o acompanhamento e fiscalização são responsabilidades
legais indelegáveis. Em geral, o OEP tem compreensão de sua missão e larga experiência na elaboração
e implementação da política pública sob sua responsabilidade, demonstrando zelo para com seus
resultados e beneficiários. Contudo, tendem a se valorizar quase que exclusivamente com os resultados
da política pública, ignorando a importância da gestão do instrumento que viabilizou o alcance desses
resultados. Por isso, muitos órgãos contratantes negligenciam ações de acompanhamento e fiscalização,
isto é, focam sua atuação na gestão da política pública e relegam a gestão da parceria ao segundo plano.
Na ausência de um órgão contratante forte, que desempenhe adequadamente seu papel, a tendência é
que a gestora do modelo seja sobrecarregada com tal função.
Além disso, outro fator que dificulta o adequado acompanhamento é o perfil do supervisor indicado
pelo OEP. Entende-se que este ator tem papel fundamental na interlocução do OEP com a OSCIP e na
fiscalização cotidiana dos gastos e ações da entidade. Contudo, o supervisor nem sempre tem a
formação e qualificação necessários para desempenhar a função; a disponibilidade desejada
(desempenha, além da supervisão, diversas outras funções no órgão, que demandam tempo e
dedicação); a remuneração condizente com o tamanho da responsabilidade que a função exige; e o
entendimento do modelo de gestão para resultados e do controle por resultado. Também neste caso, o
órgão gestor do modelo acaba assumindo o ônus do acompanhamento e fiscalização quando a atuação
do representante do órgão parceiro é deficitária.
Outro dificultador da atuação do supervidor é a tendência à responsabilização pessoal do agente
público encarregado da supervisão da parceria. O legislador criou a figura do sueprvisor para garantir
que órgão parceiro indicasse uma pessoa de referência em sua estrutura que seria responsável pelos
desdobramentos práticos das funções de acompanhamento e fiscalização, tornando-se, portanto, o
responsável direto por tais atividades. Ocorre, porém, que a interpretação dos órgãos de controle a esse
respeito tem sido muito simplista, visto que estes tendem a personificar todas as atribuições legais do
órgão estatal contrate à figura do supervisor. Considerando, além das limitações de perfil supracitadas,
que as decisões estratégicas da parceria não competem ao supervisor (como por exemplo, a escolha da
entidade que será parceira e a definição sobre a conveniência ou não de realizar novos repasses), podese dizer que a tendência de responsabilização da pessoa do supervisor por todas as falhas da parceria é
não apenas equivocada, mas perigosa.
Primeiro porque pode levar a julgamentos injustos e a atribuições de responsabilidades que excedem a
competência individual do servidor. Segundo porque criam uma lógica perversa de controle: cientes do
risco de responsabilização pessoal e da lógica de controle de meios esperada pelos órgãos de controle,
os supervisores tenderão a limitar ao máximo a autonomia da OSCIP parceira (utilizando inclusive seu
poder de veto) e a adotar práticas consevadoras de controle de meios para evitar qualquer desvio em
relação ao comportamento esperado pelos órgãos de controle.
Para aprimoramento da solidez institucional do parceiro contratante é necessário que estes reconheçam
seu papel na pactuação, monitoramento e avaliação. O órgão parceiro deve se responsabilizar pelo
adequado desempenho de suas funções institucionais, sem sobrecarregar o órgão gestor ou o servidor
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designado para supervisão. Ao decidir celebrar uma parceria, o órgão deve ter clareza da existência de
custos de controle (de gestão das parcerias) e da necessidade de assumi-los institucionalmente (não os
deixando a cargo de agentes isolados).
Algumas iniciativas da SEPLAG no sentido de maior responsabilização do contratante são dignas de
nota. Em primeiro lugar a Secretaria, que também é gestora do modelo de Acordo de Resultados,
estabeleceu que todos os OEPs deverão pactuar em seus Acordos com o Governador um Plano de
Trabalho que discrimina detalhadamente todas as responsabilidades e prazos assumidos quando da
celebração de um Termo de Parceria. Este plano envolve não somente os marcos mais importantes
como as reuniões da Comissão de Avaliação, mas também ações formais como publicação de extratos,
emissão de parecer sobre prestação de contas e celebração de aditivos. Acredita-se que o Plano de
Trabalho trará ganhos em termos de organização e clareza das obrigações dos OEPs, bem como
promoverá maior responsabilização devido à pactuação de compromisso com o Governador.
Outra iniciativa é a constante e intensiva capacitação e articulação dos gestores do OEP. Para tanto a
SEPLAG promove desde encontros dos supervisores e OSCIPs com os Secretários de Estado do órgão
parceiro, a cursos específicos sobre os processos internos a serem desempenhados pelo OEP para seus
assessores jurídicos, contábeis, financeiros, supervisores, etc.
4.10. Postura das instâncias de controle
O exercício do controle das parcerias tem importância inegável. Porém, a forma como as instâncias de
controle desempenham seus papéis e como estendem seus controles aos parceiros privados podem
prejudicar o bom funcionamento do modelo, como revela, em geral, a experiência nacional recente
(Martins, 2010).
Isso porque os órgãos de controle, marcados por uma forte cultura jurídica e contábil, tendem a focar
sua análise na conformidade dos processos, com excessivo apego a detalhes formais em detrimento de
considerações mais abrangentes sobre os esforços e resultados alcançados. Tendo em vista que seus
julgamentos tem caráter impositivo e determinante, cria-se uma lógica perversa de controles: ao
exigirem que o poder público preste contas dos processos, condicionam os órgãos contratantes a
também exigir que seus parceiros procedam da mesma forma.
Não obstante, os próprios órgãos de controle fazem determinações diretamente ao parceiro privado,
impondo regras e restrições baseadas em modelos tradicionais da administração pública (como
convênios e licitações), com uma postura inquisitória e “policialesca”, ignorando a autonomia e as
regras próprias do direito privado.
A legislação mineira prevê que o controle das parcerias será feito pelas seguintes instâncias: Ministério
Público Estadual – MP, Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE, Controladoria Geral do
Estado – CGE, Órgão Estatal Parceiro – OEP e Conselhos Estaduais de Políticas Públicas.
Os órgãos de controle possuem papéis bem definidos, porém, por vezes, extrapolam as atividades de
sua competência, entrando em rota de colisão com as atribuições definidas para outros órgãos
envolvidos nas parcerias, como a SEPLAG ou o Órgão Estatal Parceiro. Há, ainda, discordâncias entre
os próprios órgãos de controle, o que aumenta a insegurança jurídica do modelo, pois, na ausência de
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regulamentação adequada, as discordâncias são supridas pela atuação intrusiva e restritiva desses
órgãos.
Os órgãos de controle externo (MPE e TCE) apresentam certa resistência aos instrumentos de
parceirização em geral. Sua atuação é focada predominantemente na conformidade legal dos atos e
procedimentos, demonstrando uma preocupação secundária com os resultados. Importante destacar que
a resistência destes órgãos em reconhecer a legitimidade do modelo, em especial no que tange ao
controle de resultados, influencia a adoção de posturas restritivas por parte do órgão parceiro
(supervisor) e mesmo das OSCIPs, restringindo a autonomia e favorecendo o controle da conformidade
dos meios.
A Controladoria Geral do Estado, apesar de ser um órgão de controle interno, atua a partir de uma
perspectiva de conformidade e segundo uma ótica contábil, característica dos órgãos de controle
externo. Entende-se que falta à CGE uma compreensão melhor de seu papel, visto que a adoção de uma
postura mais preventiva e educativa (do que punitiva). Tendo em vista o empenho e dedicação da
Controladoria no que diz respeito ao modelo OSCIP, acredita-se que avanços nesse sentido são
possíveis.
Destaca-se, porém, que resultados expressivos têm sido alcançados na construção de entendimentos
favoráveis quando estes órgãos são envolvidos pelo Governo em discussões mais estruturais relativas
ao modelo num momento inicial de formulação de propostas. Por exemplo, ao regulamentar
procedimentos ou propor alterações legais, o governo discute as propostas com representantes dos
órgãos de controle, que mostram abertura e receptividade ao debate. Essa aproximação têm sido
fundamental para a consolidação de entendimentos acerca do potencial do modelo de parceria.
Os Conselhos de Políticas Públicas apresentam uma atuação bastante tímida na fiscalização. Alguns
Conselhos indicam representantes para compor a Comissão de Avaliação do Termo de Parceria, mas
nem sempre a atuação de seu representante nessa instância é ostensiva. Em geral o representante do
Conselho (assim como o especialista de área temática) que integram a Comissão se com as discussões
acerca dos resultados alcançados pela parceria, mas nem sequer presenciam a discussão sobre seus
aspectos financeiros. Considerando que os conselheiros são os representantes por excelência da
sociedade civil no controle das parcerias, é fundamental que conselheiros compreendam melhor seu
papel e atuem de forma mais incisiva.
Finalmente, com relação ao controle social, observa-se que o modelo traz em seu bojo algumas
possibilidades de ampliação de espaços democráticos ainda pouco exploradas. A intersetorialidade
intrínseca ao modelo, que reúne o primeiro e terceiro setor, permitiria uma maior participação dos
parceiros privados tanto na definição quanto na execução das políticas públicas. Entretanto, a prática
tem se mostrado menos exitosa. A sociedade civil ainda não demonstra estar suficientemente articulada
para acompanhar a execução de políticas públicas em geral (e de instrumentos de contratualização em
particular). Portanto, embora o modelo mineiro estabeleça mecanismos que permitam o controle (como
a disponibilização dos relatórios na internet e a publicação de extratos), as informações
disponibilizadas parecem não despertar o interesse da sociedade.
Acredita-se que o desenvolvimento da accountability, que no caso do modelo de parcerias, envolveria o
aprimoramento da linguagem das informações disponibilizadas, aumento da transparência e a criação
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de canais para captação e endereçamento das demandas da sociedade civil, pode gerar elementos novos
ao formato de controle vigente. Isso porque a ampliação da participação na elaboração e fiscalização
das parcerias pode agregar valor e servir de contrapeso ao controle excessivamente de meios
demandado pelos órgãos de controle e ao controle exclusivamente de resultados preconizado pela
teoria da contratualização.
5.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do arcabouço legal, da estrutura de governança e dos principais processos do modelo mineiro
de parceria com OSCIPs, demonstra que, em sua concepção, o instrumento prevê mecanismos de
equilíbrio entre o controle e a autonomia. Contudo, os limites reais de ambos são altamente
influenciados pela forma como o modelo é operacionalizado pelos atores envolvidos.
No tocante à implementação, observa-se que, em síntese, o modelo e seu foco em resultados possuem
apoio do governo central, embora sua aceitação não tenha se dado de forma irrestrita em todas as áreas
que utilizam e que poderiam utilizar o instrumento. A seleção dos parceiros privados é discricionária e,
embora o modelo seja utilizado mais para a parceirização do que para a titularidade, é possível
identificar fragilidades tanto por parte dos parceiros contratados (que demandam fomento institucional)
quanto por parte dos parceiros contraentes (que apresentam um claro déficit de envolvimento e
responsabilização). Como consequência, o órgão gestor do modelo é sobrecarregado com demandas
dos envolvidos e, em alguns momentos, extrapola suas atribuições e acaba assumindo funções do órgão
contratante. A provisão dos meios tem sido razoavelmente assegurada e a definição de resultados está
alinhada ao planejamento governamental, contudo o controle ainda é preponderantemente focado nos
meios. Uma das principais causas disto é que os órgãos de controle ainda possuem baixa compreensão
do modelo e com sua atuação criam uma cadeia de controle de meios, isto é, ao exigirem que o poder
público preste contas dos processos, condicionam os órgãos contratantes a também exigir que seus
parceiros procedam da mesma forma.
Tomada de forma isolada, esta sucinta caracterização não apresenta nenhuma peculiaridade do modelo
mineiro com relação ao quadro nacional, pois apenas reflete dificuldades e dilemas da inovação
institucional, em geral, e da contratualização externa, em particular.
Entretanto, o significado da experiência mineira está no que deve e, principalmente, no que está sendo
feito a respeito dos impasses identificados. Em outras palavras, a relevância desse modelo está na busca
contínua da conscientização dos agentes públicos e privados envolvidos em sua operacionalização, para
que o modelo avance e amplie seu alcance em beneficio da efetividade das políticas publicas, tirandose ainda maior proveito de um ambiente institucional altamente favorável que Minas Gerais logrou
construir a custa de muito esforço – do qual a pactuação externa faz parte inexorável. Em síntese, o
caso revela aprendizado e melhoria e, desta maneira, pode ser promissor.
6.
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TENDLER, Judith. Bom governo nos trópicos: uma visão crítica. Rio de Janeiro: Revan, Brasília, DF:
ENAP, 1998.
RESENHA BIOGRÁFICA
Renata Bernardo, mestre em Políticas Públicas e Administração pela London School of Economics
and Political Science, graduada em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João
Pinheiro e em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais. É servidora efetiva da
carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do estado de Minas Gerais há
sete anos, tendo atuado como Gerente Adjunta do Projeto Estruturador TRAVESSIA da Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Social e como Gestora do Núcleo Central de Parcerias com OSCIPs da
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão.
Humberto Martins, doutor em Administração, Mestre em Administração Pública pela EBAPE/FGV e
especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela ENAP. Já ocupou posições executivas
em empresas privadas e na administração pública, em especial no Ministério da Administração e
Reforma do Estado e no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, onde foi Secretário de
Gestão, delegado do Brasil no Comitê de Gestão Pública da OCDE e Presidente da Rede de Gestão
Pública e Transparência do BID. É professor-colaborador da Fundação Dom Cabral e de escolas de
governo no Brasil e no exterior. É palestrante, autor de inúmeras publicações e consultor junto a
organismos internacionais em diversos temas relacionados à gestão pública. É co-autor, junto com Caio
Marini, da abordagem do Governo Matricial. É Diretor do Instituto Publix.
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