INTERVENÇÃO DO
ESTADO NA PROPRIEDADE
INTRODUÇÃO
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, é
“toda e qualquer atividade estatal que,
amparada em lei, tenha por fim ajustá-la
[a propriedade] aos inúmeros fatores
exigidos pela função social a que está
condicionada.”
A idéia é a adequação do direito do
particular aos interesses da coletividade.
DIREITO DE PROPRIEDADE
Em sua concepção clássica, o direito de propriedade
caracteriza-se por ser absoluto, exclusivo e perpétuo.
O caráter absoluto atribuiria ao proprietário os poderes
de usar, gozar e dispor do bem de forma irrestrita.
Contudo, na nova ordem constitucional, o direito de
propriedade perdeu seu caráter absoluto, tendo em vista
a função social da propriedade (art. 5°, XXIII, CF).
Hoje, o caráter absoluto do direito de propriedade se
refere apenas à sua oponibilidade erga omnes.
FUNDAMENTOS DA
INTERVENÇÃO

Domínio eminente: poder de império do Estado sobre os
bens que se situam em seu território, tendo em vista a
sua soberania.

Supremacia do interesse público sobre o particular (para
os que defendem a sua subsistência).

Poder de Polícia (especialmente nas limitações): v. art.
78, CTN.

Função social da propriedade (art. 5º, XXII, XXIII, 182,
§ 2º, 186, 170, III)
COMPETÊNCIA
V. CF, art. 22, I, II e III: competência da União
para legislar sobre direito de propriedade,
desapropriação e requisição.
Porém, a competência para legislar sobre
restrições e condicionamentos ao uso é
concorrente, sendo repartida entre União,
Estados e Municípios na medida da partilha de
competências materiais, delineada na CRFB.
CLASSIFICAÇÃO DAS
INTERVENÇÕES

Intervenções restritivas: limitação,
ocupação temporária, requisição, servidão
administrativa e tombamento.

Intervenção supressiva:
desapropriação.
INTERVENÇÕES
RESTRITIVAS
1) LIMITAÇÕES
ADMINISTRATIVAS STRICTO
SENSU
São limitações incidentes sobre as faculdades de
uso, modificação e ocupação da propriedade,
em prol do interesse público definido em lei.
Afetam o caráter absoluto do direito de
propriedade. Excepcionalmente, podem afetar o
caráter exclusivo.
São determinações de caráter geral, decorrentes
do ius imperii. Como tais, não geram, em regra,
direito à indenização.
Podem traduzir imposição de fazer, de se abster
ou deixar de fazer.
CARACTERÍSTICAS E
EXEMPLOS
1)
Características: (i) generalidade; (ii)
unilateralidade; (iii) imperatividade; (iv) nãoconfiscatoriedade (não acarretam a perda da
propriedade ou dano patrimonial grave).
2) Exemplos: recuos; muro e passeio;
alinhamento; nivelamento; restrições de uso
decorrentes de lei de zoneamento; gabaritos;
imposição de limpeza de terreno; permissão de
vistorias; vigilância sanitária, obrigação de
manter calçada; etc.
JURISPRUDÊNCIA
“Ação por desapropriação indireta sob a invocação de dissídio
jurisprudencial com julgados do E. STJ que entendem pela
indenizabilidade da área non aedificandi tendo em vista o
esvaziamento econômico da propriedade em razão de referida
imposição. 2. Criação de área non aedificandi decorreu de
disposição legal genérica, uma vez que imposta a todo titular do
domínio de imóveis lindeiros a rodovias, in casu, o art. 4º, III, da
Lei de Parcelamento do Solo Urbano (...).3. A proibição de construir
advinda de referido preceito legal, tendo em vista o seu caráter
geral e abstrato, não se constitui em servidão administrativa
indenizável por natureza, mas, se caracteriza como mera limitação
administrativa e, por conseguinte, não gera direito à indenização.“
(Trecho da ementa do Resp n.° 750.050/SC- STJ)
2) REQUISIÇÃO
ADMINISTRATIVA
É disciplinada pelo art. 5°, XXV, CF. Alguns
autores, contudo, defendem que esse dispositivo
trata da ocupação temporária.
V. art. 22, III, da CF: competência da União
para legislar.
Atinge o caráter exclusivo do direito de
propriedade. Recai sobre bens singulares (não é
genérica), gerando o direito à reparação, apenas
se houver dano.
A característica nuclear é a “situação de
iminente perigo público”.
Antes, a requisição só tinha aplicação em tempo
de guerra. Hoje, há 2 tipos de requisição: civil e
militar.
A requisição é regida pelo Decreto-Lei 4.812/42,
podendo incidir sobre bens móveis, imóveis e
serviços.
A requisição estabelece um direito pessoal e
temporário. Não é direito real.
O ato que se formaliza é auto-executório.
O administrador não é livre para fazer uso da
requisição, devendo estar presente uma situação
de grave perigo que coloque em risco a
coletividade e esteja prestes a se consumar ou a
expandir.
Exemplo: enchente que assola uma cidade
enseja a requisição de barcos e atendimento
médico para socorrer a população.
3) OCUPAÇÃO
TEMPORÁRIA
DEFINIÇÃO
A doutrina e a jurisprudência não apresentam definição
precisa do instituto, sendo a ocupação temporária objeto
de controvérsia.
Segundo José dos Santos C. Filho, é a “forma de
intervenção pela qual o Poder Público usa
transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à
execução de obras e serviços públicos.” Para Di Pietro, a
ocupação temporária é o instituto previsto no art. 5°,
XXV, da CF.
Não é direito real. É transitório. Atinge o caráter
exclusivo do direito de propriedade.
Quanto ao objeto da ocupação, grande parte da doutrina
(José dos Santos C. Filho, Gasparini, Di Pietro e Hely
Lopes Meirelles) entende que o instituto recai apenas
sobre o bem imóvel. Já Dromi entende que podem ser
objeto de ocupação os bens móveis e imóveis.
Exemplos: Terrenos contíguos a estradas em obras, uso
de escolas e clubes para eleições. V. art. 36 do Decretolei n.º 3.365/41; art. 58, V, da Lei n.º 8.666/93; art. 35,
§3°, L.8987/95.
Na ocupação vinculada à desapropriação (para obras
públicas vinculadas ao processo de desapropriação),
deve haver indenização, cf. art. 36 do DL 3.365/41.
Para as demais obras e serviços públicos, não haverá
indenização, exceto se provocar prejuízo.
4) SERVIDÃO
ADMINISTRATIVA
Há as servidões civis, regidas pelos arts.
1.378 a 1.389 do CC/02, e as servidões
administrativas, às quais se refere o art.
40 do DL 3.365/41.
A servidão administrativa se submete à
disciplina da desapropriação, razão pela
qual a competência legislativa é privativa
da União (art. 22, II da CF).
DEFINIÇÃO
A servidão administrativa é a modalidade de intervenção
que institui um direito real público sobre determinada
propriedade privada. É um ônus real instituído em favor
da Administração, para atendimento do interesse
público.
Atinge o caráter absoluto e exclusivo do direito de
propriedade. Não opera a transferência do domínio, nem
da posse. Tampouco há a transferência do uso total a
terceiros ou ao poder público. Apenas impõe o uso
limitado ou compartilhado da propriedade.
SERVIDÃO CIVIL X
ADMINISTRATIVA
As servidões em geral pressupõem um prédio dominante
e um prédio serviente, tendo este o dever de suportar o
uso para certo fim (v. art. 1378 do CC).
Nas servidões administrativas, em regra, o dominante é
um serviço ou utilidade pública, e não um prédio. Ex.:
linhas de transmissão elétrica; oleodutos; gasodutos.
Este é um traço distintivo em relação à servidão civil.
Além disso, a servidão administrativa independe da
contiguidade e pode impor obrigação de fazer,
características que também a distinguem da servidão
civil.
CARACTERÍSTICAS






É direito real, cabendo inscrevê-la no RGI,
quando não decorrente de lei.
Não pode ser presumida.
Não se extingue pela prescrição.
Pode incidir sobre bens do domínio público de
outros entes.
É perpétua, permanente (pode haver extinção
se a coisa dominante for desafetada – ex.:
desativação da rede elétrica).
É indenizável.
INDENIZABILIDADE
A servidão é indenizável pois se traduz em uma
restrição que atinge propriedade privada
singular, específica. V. art. 40 do DL 3.365/41.
Porém, a indenização é condicionada à
existência de prejuízo.
José dos Santos C. Filho: “a regra reside em que
a servidão não rende ensejo à indenização se o
uso pelo Poder Público não provoca prejuízo ao
proprietário.”
COMPARTILHAMENTO DE
INFRA-ESTRUTURA
Muito se discute sobre a natureza jurídica da
obrigação do concessionário de serviço público
de suportar o uso de sua infra-estrutura por
outros concessionários.
Ex.: rede elétrica que passa por estrada mantida
por concessionária.
Para Di Pietro, a hipótese é de servidão. Para
Alexandre Aragão, haveria uma contratação
compulsória.
FORMAS DE INSTITUIÇÃO

Servidões por acordo ou sentença judicial: art. 40 do Dec.
3365/41. Edita-se a declaração de necessidade pública, utilidade
pública ou interesse social para fins de servidão. Depois do ato,
pode concretizar-se pelas duas formas (acordo ou sentença). O
direito à indenização é calculado do mesmo modo que na
desapropriação. V. Súmula n.° 56, do STJ.

Servidões decorrentes de lei (ex vi legis): José dos S. Carvalho
Filho repudia essa figura, entende que são limitações genéricas. Já
Maria Sylvia defende sua existência porque, nessas hipóteses, há
um dominante e aí residiria a diferença entre as servidões legais e
as limitações. Exemplos: servidões de terrenos marginais (art. 31, §
único; 11, § 2º e 12 do Código de Águas, bem como art. 39 da Lei
1.507/1867); servidão de aqueduto (arts. 117, 120 e 138 do Código
de Águas); e prédios vizinhos a imóveis tombados (art. 18 do Dec.
Lei 25/37).
JURISPRUDÊNCIA
“Ação proposta em face de concessionária de distribuição de energia
elétrica por consumidora por equiparação impedida de edificar em
determinado bem imóvel de sua propriedade porque nele a ré instalou
postes, fazendo passar fios elétricos por toda sua extensão, recusando-se a
remanejá-los, a não ser mediante pagamento de R$ 14.736,84. (...) Fere o
direito à propriedade (CF, art. 5.º, caput, Código Civil, art. 1.228, caput)
concessionária de serviço público privar o dono do uso, gozo e fruição da
coisa, sem a correspondente indenização e a inevitável ação de servidão
administrativa, com rigorosa observância do devido processo legal e
mediante prévia e justa indenização (Decreto-lei 3.365/41, art. 40). 2.
Concessionária de serviço de distribuição de energia elétrica assume parcela
do poder de polícia do concedente ao instalar postes e fiação; nesse passo
sujeita-se ao princípio da legalidade administrativa, pelo qual só lhe é lícito
fazer o que a lei permite.3. Sem decreto do poder concedente que a
autorize propor ação de constituição de servidão administrativa, sem a
própria ação e sem permissivo legal para cobrança do remanejamento,
impõe-se à concessionária procedê-lo sem custo para o dono da coisa.
(TJERJ – Apelação n.° 2009.001.36550 – Des. Fernando Foch – 3ª C.C.)
5) TOMBAMENTO
DEFINIÇÃO
É um procedimento administrativo voltado à tutela do patrimônio
histórico e artístico nacional, com fundamento constitucional
imediato no art. 216, §1°, da CF.
Trata-se de restrição parcial, que não retira a propriedade nem a
posse do particular (a não ser que o poder público imponha
restrição total sob a roupagem de tombamento).
V. Art. 1º do Dec. 25/37 (conteúdo do “patrimônio histórico e
artístico nacional”).
Podem ser objeto de tombamento tanto os bens imóveis quanto os
móveis, sejam materiais ou imateriais.
COMPETÊNCIA

A competência LEGISLATIVA é concorrente (v.
art. 24, VII, CF): compete à União editar normas
gerais e os Estados têm competência
suplementar. O DL 25/37 foi recepcionado pela
CF/88 como lei geral sobre tombamento.

A competência MATERIAL, por sua vez, é
comum das 3 esferas: v. art. 23, III, CF.
Portanto, União, Estados e Municípios podem
tombar.
DISCRICIONARIEDADE OU
VINCULAÇÃO?
Há discussão sobre a natureza, discricionária ou
vinculada, da decisão de tombar.
A CF impõe a tutela sobre o patrimônio histórico e
artístico, de modo que não parece correto afirmar que
há discricionariedade nessa decisão. A análise quanto à
necessidade de proteção deve partir de um juízo técnico.
Contudo, uma vez tomada a decisão de tombar, o
procedimento é inteiramente vinculado, devendo seguir
a disciplina do DL 25/37.
PODE HAVER TOMBAMENTO
POR LEI?
Há entendimento no sentido de que o tombamento por
lei viola o devido processo legal (se materializa em um
único ato, sem a oportunidade de defesa do particular).
A lei genérica deve existir, mas deve ser seguido o
procedimento administrativo do tombamento.
Outro ponto: o Legislativo não tem a expertise
necessária para aferir se o bem integra ou não o
patrimônio histórico e artístico. Trata-se de juízo técnico
(e não político), que deve ser feito por profissionais
especializados.
Ex.: Casos da APAC no Rio.
INDENIZABILIDADE
Tradicionalmente, o tombamento é tido por gratuito, já
que não impede (apenas limita) o uso do bem pelo
proprietário.
Cada vez mais, porém, doutrina e jurisprudência vêm
defendendo a onerosidade do tombamento, a depender
da extensão com que incide sobre o bem.
Assim, se o tombamento em determinado caso deixar de
ser uma limitação para tornar-se um sacrifício de direito,
haverá direito à indenização. Ex.: tombamento
ambiental.
JURISPRUDÊNCIA
DECRETO MUNICIPAL QUE TOMBOU O IMÓVEL, VEDANDO A REALIZAÇÃO
DE CONSTRUÇÕES, EDIFICAÇÕES OU ALTERAÇÕES DE QUALQUER
ESPÉCIE, PERMANENTE OU TEMPORÁRIA, ASSIM COMO A RETIRADA DA
VEGETAÇÃO CARACTERÍSTICA. AÇÃO INDENIZATÓRIA AJUIZADA PELOS
PROPRIETÁRIOS, CALCADA NO ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA
PROPRIEDADE. (...). MATÉRIA CONTROVERTIDA QUE SE RESUME AO
VALOR DA INDENIZAÇÃO, NA MEDIDA EM QUE QUASE DUAS DÉCADAS SE
PASSARAM DESDE O TOMBAMENTO E, QUASE UMA DÉCADA DA IMISSÃO
DE POSSE, O QUE TORNOU DIFÍCIL A TAREFA DE SE ESTIMAR O VALOR
DO BEM, AO TEMPO DA IMPOSIÇÃO DA LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA.
CONFIGURADO O PREJUÍZO EMERGENTE DO ATO ADMINISTRATIVO,
INQUESTIONÁVEL O DEVER DE INDENIZAR, DEVENDO A INDENIZAÇÃO
CORRESPONDER AO JUSTO VALOR DA PROPRIEDADE. JUROS
COMPENSATÓRIOS DEVEM INCIDIR DESDE A DATA DA IMISSÃO DE
POSSE. IMPROVIMENTO DA PRIMEIRA APELAÇÃO, PROVIMENTO PARCIAL
DA SEGUNDA E PROVIMENTO DA TERCEIRA.
(TJERJ - Apelação n.° 2008.001.19534 DES. LUISA BOTTREL SOUZA 17ª
C.C.)
MODALIDADES DE
TOMBAMENTO
1) Quanto ao procedimento ou constituição:
a) de ofício: atinge bens públicos (art. 5º);
b) voluntário: bens particulares (art. 7º) > o próprio proprietário
pode pedir o tombamento ou anuir por escrito à notificação que se
lhe fizer para a inscrição da coisa na livro do Tombo;
c) compulsório: bens particulares (art. 8º e 9º)
2) Quanto à eficácia (art. 10): a) provisório > o processo está
iniciado pela notificação, mas ainda não houve a inscrição; produz
os mesmos efeitos, salvo quanto à inscrição; ou b) definitivo > já
houve a inscrição.
3) Quanto aos destinatários: a) geral (atinge todos os bens situados
em um bairro ou cidade); ou b) individual (atinge um bem
determinado).
PROCEDIMENTO DO
TOMBAMENTO
O procedimento se divide em 2 fases: tombamento provisório e
tombamento definitivo.
Inicialmente, há uma decisão prévia materializada em um decreto do Poder
Executivo, seguido da manifestação do órgão técnico sobre o valor do bem
para fins de tombamento.
Após, dá-se a notificação do proprietário (art. 10), que poderá apresentar
impugnação (art. 9°). Se não houver impugnação, far-se-á a inscrição.
Se houver impugnação, o Conselho Consultivo do IPHAN decidirá (art. 9°,
3). Se decidir pelo tombamento, haverá homologação pelo Ministro da
Cultura e, posteriormente, realizar-se-á a inscrição no Livro Tombo.
A transcrição no RGI não integra o procedimento, mas é necessária: art. 13
do DL. Se forem móveis, o registro é feito no Cartório de Títulos e Docs. v.
art. 22
EFEITOS DO TOMBAMENTO
Imodificabilidade do bem tombado, salvo autorização (v.
art. 17).
 Limites à alienabilidade (arts. 12; 13, §1° e art.22).
 Fiscalização (art. 20).
 Insuscetibilidade de desapropriação, salvo para manter o
próprio tombamento (art. 19).
 Restrições a imóveis vizinhos (art.18). Não basta a
construção estar na área, vizinhança: é necessário que
impeça ou reduza a visibilidade.
 O tombamento não impede a oneração com penhor,
anticrese ou hipoteca.

EFEITOS DO TOMBAMENTO
(cont.)

Obrigações do dono do imóvel:
a) positivas: promover as obras de conservação do bem
ou levar a necessidade dessas obras ao conhecimento
da autoridade competente(art. 19); observar o direito de
preferência (art. 22);
b) negativas: artigos 14, 15, 17 e 20.

Obrigações para o IPHAN: art. 19, §§ 1º e 2º, 20, 13.
Essas obrigações evidenciam que o tombamento traz
ônus para o Poder Público, que chama a si a
responsabilidade de preservar o bem tombado.
O TOMBAMENTO SUJEITA-SE À
REVOGAÇÃO?
A decisão de tombar um bem parte de um
juízo de discricionariedade técnica.
Como a noção de “patrimônio histórico e
artístico nacional” é mutável no tempo,
pode-se afirmar que o tombamento pode
ser revogado. Basta que se chegue à
conclusão de que o bem não seja mais
merecedor de proteção.
LIMITAÇÕES E
SACRIFÍCIOS DE DIREITO
Referências bibliográficas:
> “Limitação e sacrifícios de direito: o
conteúdo e as consequências dos atos de
intervenção da Administração Pública sobre a
propriedade privada” – Patrícia F. Baptista; e
> “Condicionamentos e sacrifícios de direitos
– Distinções” – Carlos Ari Sundfeld
GRAUS DE INTERVENÇÃO
ADMINISTRATIVA
A ordenação dos direitos individuais
envolve as atividades negativas da AP,
voltadas à limitação ou mesmo extinção
de um direito individual legítimo em prol
do interesse público.
A medida interventora pode apresentar
diferentes intensidades, do que se extrai a
distinção entre limitações e sacrifícios.
LIMITAÇÕES
ADMINISTRATIVAS
Para a doutrina, são limitações ou
condicionamentos os gravames normais
decorrentes da vida em sociedade.
Distinção entre limitação e delimitação de
direitos: enquanto as limitações atuariam
sobre o exercício dos direitos, as
delimitações atuariam sobre o conteúdo
normal do direito, definindo-o.
LIMITAÇÕES
ADMINISTRATIVAS (cont.)
Haveria 3 formas de limitações, segundo J.A. de
Santamaria Pastor:
1. proibição de um modo concreto do
exercício de um direito;
2. privação de uma das faculdades
integrantes do conteúdo do direito; e
3. imposição de deveres especiais ou
requisitos específicos para o exercício do
direito.
CARACTERÍSTICAS TÍPICAS
DAS LIMITAÇÕES
Unilateralidade de imposição pelo Poder Público
- Imperatividade de observância pelo particular
- Caráter meramente restritivo e não supressivo
- Não-indenizabilidade (a generalidade e a baixa
intensidade levam à ideia de que o gravame
deve ser suportado pelo particular como mero
ônus decorrente da vida em sociedade). V. R.E.
n.° 114.468-PR
-
SACRIFÍCIOS DE DIREITO
Quando o interesse público determina uma intervenção
maior do que o mero condicionamento ou limitação do
direito, entramos no campo dos sacrifícios de direito.
São “todos os gravames excepcionalmente impostos pela
Administração Pública que importam na eliminação de
titularidades específicas de direitos subjetivos em favor
do todo social.”
Exs.: desapropriações, servidões administrativas e
tombamentos que importem em esvaziamento
econômico do bem tobado.
CARACTERÍSTICAS TÍPICAS
DOS SACRIFÍCIOS DE DIREITO
-
-
Unilateralidade
Imperatividade
Singularidade (admite-se, contudo, que
possam ser impostos por atos de efeitos
gerais)
Indenizabilidade (para García de Enterría,
o sacrifício só é indenizável quando gera
algum benefício econômico à AP ou à
coletividade).
SACRIFÍCIOS X LIMITAÇÕES
Carlos Ari Sundfeld elenca os 3 critérios de distinção mais referidos
pela doutrina:
1.Critério da transferência patrimonial: haveria sacrifício quando o
bem fosse “deslocado das mãos de seu titular original para as de
outrem”.
2. Critério do veículo instituidor: o condicionamento é imposto por
lei, e o sacrifício, por ato administrativo ou judicial.
3. Critério da generalidade x singularidade: o condicionamento seria
imposto por ato geral e abstrato e o sacrifício, por medidas
singulares. Este critério é adotado por Celso Antônio e toma por
base o princípio da solidariedade social (repartição equânime dos
ônus da máquina pública).
CRÍTICAS AOS CRITÉRIOS DE
DISTINÇÃO
O 1° critério é, segundo Carlos Ari, “bisonho”, pois
desconsidera o sacrifício parcial ou temporário.
O 2° critério seria puramente formal e, portanto,
inservível na prática.
O 3° critério não está de todo errado, mas deve ser
aperfeiçoado na medida em que: não é absoluto, se
baseia em uma distinção (singularidade x generalidade)
que não é precisa, e desconsidera a possibilidade de a
regulação genérica atingir a substância do direito.
A PROPOSTA DE
APERFEIÇOAMENTO DO 3°
CRITÉRIO
Carlos Ari Sundfeld propõe que o 3° critério
(singularidade x generalidade) seja conjugado
com o da extensão ou intensidade da
intervenção.
Assim, se o gravame, ainda que geral, (i)elimine
o conteúdo mínimo do direito ou (ii)importe em
onerosidade excessiva, será considerado
sacrifício de direito indenizável.
(i) ESVAZIAMENTO DO
CONTEÚDO ECONÔMICO
Haverá esvaziamento do conteúdo mínimo do
direito quando a medida impedir a utilização do
bem ou reduzi-la à insignificância.
Para verificar a ocorrência desse esvaziamento,
Celso Antônio apresenta o conceito de
funcionalidade. Assim, haverá sacrifício quando
restar impedida a utilização funcional do bem,
de acordo com a a aptidão natural e a
destinação social que originalmente possui.
(ii) ONEROSIDADE EXCESSIVA
Afora as hipóteses de sacrifício que
atingem a própria substância do direito de
propriedade (esvaziamento do conteúdo
essencial do direito), há as intervenções
que produzem um sacrifício parcial. Isso
ocorre quando a medida não inviabiliza o
emprego da coisa em sua destinação
natural, mas gera uma onerosidade
excessiva ao proprietário.
LIMITAÇÕES X SACRIFÍCIOS
(CONCLUSÃO)
Conclui-se, então, que a distinção entre
limitação e sacrifício indenizável deve considerar
as particularidades do caso concreto, bem como
os seguintes critérios, em conjunto:
>
>
>
>
generalidade-singularidade;
intensidade da medida;
funcionalidade; e
normalidade.
A QUESTÃO DA LICENÇA PARA
CONSTRUIR
A licença para construir é apontada como
exceção à regra de que ato vinculado não
pode ser revogado.
Reconhece-se, contudo, nas hipóteses de
revogação, o direito do particular à
indenização tendo em vista o sacrifício de
seu direito em prol do interesse geral.