Atos Administrativos
Diana Pinto e Pinheiro da Silva
1.Origem e conceito.
Fato Administrativo

Realização de atividade material no
exercício da função
administrativa.
Podem ser:
•
Voluntários:
a)
Atos administrativos
≠
Fato Jurídico
Fato capaz de produzir
efeitos na ordem
jurídica
(manifestação da vontade)
a)
Condutas administrativas
b)
(comportamento e ações)
•
Naturais
Ex: Apreensão de mercadoria
Dispersão de manifestantes
Desapropriação de bens privados
Requisição de bens privados
Fato Administrativo = fato simples + fato jurídico

O fundamento do fato administrativo,
como operação material, é, como regra
o ato administrativo
Manifestação
da vontade
administrativa
Ato administrativo
Consequência
2. Atos da Administração




Atos materiais (mera execução)
Atos de direito privado
Atos políticos ou atos de governo
Atos administrativos
Ato
Ato Jurídico
Administrativo
Atos da
Administração
O ato administrativo é
espécie do gênero ato
jurídico.
3. Conceito

Declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como
por exemplo, um concessionário de serviço público), no
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante
providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar
cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão
jurisdicional.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2007, p. 368)

Exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública
ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de
direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de
atender ao interesse público.(CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito
Administrativo. 20 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumens Juris, 2008, p. 92)
Ato jurídico
X
Ato administrativo
Capacidade para: adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos.
Sujeito
Sujeito investido de
prerrogativas públicas
Objeto
Objeto preordenado a
determinado fim público
Forma
Forma
Regime jurídico de direito
público
Vontade administrativa
4. Silêncio Administrativo

O silêncio administrativo é a omissão da Administração quando se
lhe incumbe manifestação de caráter comissivo. (CARVALHO FILHO, José dos
Santos, Manual de Direito Administrativo. 20 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumens Juris, 2008, p. 92).


Direito Privado – o silêncio na manifestação da vontade importa
em consentimento tácito, exceto quando a lei declarar
indispensável a manifestação expressa (CC/2002, art. 111).
Direito Público


O silêncio não revela prática de ato administrativo.
Hipótese em que a lei aponta a consequência da omissão.



O silêncio importa manifestação positiva – anuência.
O silêncio importa manifestação negativa – denegação.
Hipótese em que a lei não aponta a consequência da omissão.


Omissão em razão da inobservância de prazo afixado em lei.
Demora excessiva na prática de ato que a lei não fixou prazo.
5. Elementos – Requisitos de validade

Competência

Conteúdo ou objeto

Motivo

Finalidade

Forma
Competência

Competência administrativa é o círculo definido por lei do qual podem os
agentes exercer legitimamente sua atividade.

Competência
≠
Capacidade

A fonte da competência é a lei (competência primária) ou os atos
organizacionais dos órgãos (competência secundária).

Características




Inderrogabilidade: a competência de um órgão não se transfere a outro por acordo entre as partes,
ou por assentimento do agente da administração.
Improrrogabilidade: a incompetência não se transmuda em competência.
Irrenunciabilidade
Critérios definidores da competência




Matéria
Hierarquia
Lugar
Tempo
Competência – delegação e avocação

Delegação – há circunstanicas






Regras de delegação de competências (Lei nº 9.784/99 –
Processo Administrativo Federal
Atividades indelegáveis (art. 13):
- edição de atos normativos;
- decisão de recursos normativos;
- matérias de competência exclusiva do órgão ou entidade.
Embora seja fruto de hierarquia, é possível delegação de
competência quando inexiste subordinação hierárquica (art. 12).
Delegação é sempre parcial (art. 12). O ato de delegação deve
estabelecer sua duração, é revogável a qualquer tempo (art. 14).
As decisões adotadas considerar-se-ão adotadas pelo delegado
(art. 14).

Avocação (art. 15) - É menos ampla, já que a
lei fala que é possível em caráter excepcional
e por motivos relevantes devidamente
justificados.

Só é possível se houver hierarquia (art.
15).


Vícios no elemento competência:


1. excesso de poder: agente excede os limites
de sua competência. Ex: autoridade é competente
para aplicar apenas multa e acaba interditando
estabelecimento; policial se excede no uso da força;

2. usurpação de função: pessoa não apresenta
qualquer vínculo com a Administração e realiza
funções
públicas.
Ex:particular
age
como
arrecadador de tributo sem sê-lo);

Vícios no elemento competência:



3. função de fato: a pessoa foi investida no
cargo, emprego ou função, mas há vício na
investidura. Ex: falta de formação universitária,
servidor está suspenso e pratica ato, investidura
sem idade mínima.
Em razão da teoria da aparência, os atos do
funcionário de fato são válidos. Já os do usurpador
são inexistentes (isso para a maioria da doutrina).
CONTEÚDO OU OBJETO

Objeto ou conteúdo é o que o ato declara. É o efeito imediato
que o ato produz.


Ex: ato de nomeação – conteúdo é a própria nomeação; ato
de suspensão – conteúdo é a própria suspensão.

Há autores que diferenciam objeto de conteúdo. Para eles,
o objeto é elemento que sofre incidência do conteúdo.


Ex: ato de desapropriação de imóvel. Desapropriação seria
o conteúdo e o imóvel seria o objeto.
MOTIVO
Motivo: são os pressupostos fáticos e jurídicos que
justificam a prática do ato. É a causa do ato. O motivo
antecede a prática do ato.
Não confundir com motivação. O ato sem motivo ou
com motivo falso é nulo. Ato sem motivação nem
sempre. Exemplo de ato em que a motivação é
dispensada: nomeação de servidor para ocupar cargo
comissionado e exoneração.
A regra, no entanto, é a motivação (princípios da
publicidade, controle, ampla defesa...)
O art. 50 da Lei 9.784/99 enumera os casos de motivação obrigatória:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.”

Segundo a Teoria dos motivos determinantes,
quando a Administração declara o motivo que
determinou a prática de um ato discricionário que,
em princípio, dispensaria motivação expressa, fica
vinculada à existência do motivo declarado.

Ex: Servidor é exonerado de cargo em
comissão com base na alegação de impontualidade
habitual. Servidor prova, por meio de ponto
eletrônico, que era pontual. Ato de exoneração é
inválido.

FINALIDADE


Finalidade (fim): Resultado que se pretende atingir. É o interesse
público. Não confundir com motivo. Finalidade é posterior à
prática do ato. Motivo antecede a prática do ato.
Interesse público é a finalidade geral de todos os atos.
Cada ato, porém, possui finalidade específica.




Lembre-se:
- Desvio de poder ou de finalidade é vício no elemento
finalidade. Ex: remoção de servidor por motivo de vingança;
- Excesso de poder é vício no elemento competência.
FORMA

Forma é a exteriorização do ato.

Ex: - alvará é a forma pelo qual se
exteriorizam a autorização e a licença;
- Decreto, portaria, resolução...


Motivação integra o elemento forma.
PRERROGATIVAS OU ATRIBUTOS DO
ATO ADMINISTRATIVO

Prerrogativas:

presunção
de
legitimidade
legalidade;
- imperatividade;
- auto-executoriedade.


ou
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

É a qualidade segundo a qual os atos presumem-se
verdadeiros e praticados em conformidade com a lei
até prova em contrário.


A presunção é relativa (juris tantum), e não
absoluta (juris et jure). Assim, admite-se prova em
contrário.



Qualidade presente
administrativos.
em
todos
os
atos

Conseqüências da presunção de legitimidade:

- mesmo sendo inválido (nulo) o ato produz
efeitos até que sua invalidade seja decretada pelo
Judiciário ou pela Administração;
- o Judiciário não pode apreciar ex officio a
validade do ato; ou seja, haver pedido da parte
interessada;
- cabe ao interessado o ônus da prova quando
questiona a legalidade do ato.



Pietro faz divide o atributo:

- Presunção legitimidade: conformidade
do ato com a lei/ presumem-se que os atos
foram emitidos em conformidade com a lei;

- Presunção de veracidade: conformidade
dos fatos alegados no ato com a
realidade/presumem-se que fatos alegados
pela Administração são verdadeiros.
IMPERATIVIDADE




Imperatividade – atributo segundo o qual o ato
administrativo
se
impõe
a
terceiros
independentemente de sua vontade. É o que
Renato Alessi chama de poder extroverso. Decorre
do poder de império do estado.
Só existe em atos que impõem obrigações.
Não existe em atos que conferem direitos
solicitados pelos administrados. Ex: licença,
autorização, admissão.
Não existe em atos enunciativos. Ex: atestado,
certidão.
AUTO-EXECUTORIEDADE

Auto-executoriedade – Prerrogativa de que dispõe a
Administração de executar materialmente seus atos
sem prévio recurso ao Judiciário.

Só existe quando prevista em lei ou quando se
trata de medida urgente.


Ex: dissolução de passeata, destruição de
invasões de área pública....

Obs: multa de trânsito não dispõe de autoexecutoriedade.

Mello divide auto-executoriedade em
exigibilidade (coação indireta) e
executoriedade (coação direta)
TIPICIDADE

Pietro fala em quarto atributo: tipicidade.

Pietro: “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Para cada finalidade que
a Administração pretende alcançar existe um ato
definido em lei.”

Mello e Carvalho Filho não mencionam o
atributo.
CLASSIFICAÇÕES DE ATOS

1. ATO DISCRICIONÁRIO X ATO
VINCULADO

2. ATO SIMPLES X ATO COMPLEXO X
ATO COMPOSTO

3. ATO PERFEITO X ATO VÁLIDO X ATO
EFICAZ




Ato vinculado: não há margem para apreciação
subjetiva do administrador. Não há juízo de mérito
(conveniência e oportunidade). Todos elementos do
ato vinculado são vinculados.
Ex: 1.Os mercados que comercializarem
alimentos vencidos serão multados em R$
10.000,00.
2. Quem tiver seu projeto aprovado e
pagar taxa terá licença para construir.
As normas acima não
administrador valoração subjetiva.
permitem
ao






Ato discricionário: Há margem para apreciação
subjetiva do administrador. Há juízo de mérito. Há
análise de conveniência e oportunidade.
São vinculados os elementos finalidade, forma e
competência.
É a lei quem determina a discricionariedade. Isso
pode ocorrer de forma expressa ou no âmbito dos
conceitos jurídicos indeterminados.
Ex: Caso o servidor cometa falta grave, deverá ser
suspenso ou demitido.
Falta grave: motivo – discricionário
Suspensão ou demissão: conteúdo – discricionário.

Ato simples: decorre de um único órgão, unipessoal
ou colegiado. A manifestação de vontade é única.
Ex: exoneração de servidor. Decisão do conselho
de contribuintes.

- Ato complexo: manifestação de vontade de dois
ou mais órgãos. É ato único. Ex: portaria conjunta
de dois ministérios; decreto assinado pelo
presidente e referendado pelo ministro da área.

- Ato composto: tem um ato principal e outro
acessório, que pode ser anterior ou posterior. Ex:
nomeação após aprovação do senado. Nomeação é
o ato principal e aprovação o acessório.









Ato perfeito: Esgotaram-se as fases necessárias à sua
produção;
Ato válido: Encontra-se em conformidade com o direito;
Ato eficaz (exeqüível): Está disponível para produção de efeitos.
Logo, o ato pode ser:
- perfeito, válido e eficaz;
- perfeito, inválido e eficaz;
- perfeito, válido e ineficaz;
- perfeito, inválido e ineficaz.
Tanto Cespe quanto Esaf consideram ato sem publicação
como ato imperfeito.
ATOS ADMINISTRATIVOS EM
ESPÉCIE

Licença: ato vinculado e definitivo (desde que não
se descumpram as condições para sua utilização).
Ex:
licença
para
funcionamento
de
um
estabelecimento, licença para dirigir, licença para
exercício de uma profissão.


Autorização: ato discricionário e precário. Por
meio da autorização se faculta o desempenho de
atividade ou a utilização de determinado bem. Ex:
autorização de atividade de exclusivo interesse do
particular (porte de arma); autorização de uso de
bem público (passeio público para instalação de
banca de jornal); autorização de exploração de
serviço de utilidade pública (táxi).
EXTINÇÃO DE ATO
ADMINISTRATIVO





Modalidades de extinção de ato
administrativo:
- Cassação;
- Caducidade;
- Anulação;
- Revogação.
ANULAÇÃO

Segundo o art. 2º da lei n° 4717/65 são nulos os
atos nos casos de: incompetência, vício de forma,
ilegalidade do objeto, inexistência de motivo, desvio
de finalidade.




A nulidade opera retroativamente (ex-tunc). A
nulidade pode ser declarada pela Administração ou
pelo Judiciário. O ato nulo não gera direitos
adquiridos.

Cassação: a extinção ocorre por descumprimento das condições
necessárias à manutenção do ato. Ex: Hotel tem sua licença
cassada por haver se convertido em bordel.


Caducidade: extinção se dá em razão de norma jurídica
superveniente se incompatibilizar com o ato administrativo. Ex:
autorização para exploração de parque de diversões torna-se
incompatível com nova lei de zoneamento urbano.



(CESPE/Delegado PF/2004) Ocorre a extinção do ato
administrativo por caducidade quando o ato perde seus efeitos
jurídicos em razão de norma jurídica superveniente que impede
a permanência da situação anteriormente consentida.




Súmulas STF:
346: A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus
próprios atos.
473: A Administração Pública pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.
Lei 9.784/99:


Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando
eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

A Administração deve ou pode anular?

Pietro: “A Administração tem, em regra, o
dever de anular os atos ilegais, sob pena de
cair por terra o princípio da legalidade. No
entanto, poderá deixar de fazê-lo em
circunstâncias determinadas, quando o
prejuízo resultante da anulação puder ser
maior do que o decorrente da manutenção
do ato ilegal; nesse caso, é o interesse
público que norteará a decisão.”

Diz a lei 9.784/99:

Art. 54. O direito da Administração de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais
contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da
percepção do primeiro pagamento.

CONVALIDAÇÃO ou
SANEAMENTO

Convalidar ou sanear é dar validade, com efeitos retroativos, a
ato praticado com vício. Em regra a Administração deve anular
os atos ilegais. A disciplina atual é dada pelo art. 55 da Lei n°
9.784/99:

“Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.”


Defeitos sanáveis segundo a doutrina: vício no elemento
forma quando ela não for essencial à validade do ato; vício
quanto à competência desde que não seja exclusiva.


(CESPE/Min.Público do TCU/2004) Atos administrativos ilegais estão
sujeitos à convalidação quando não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros, ainda quando inexistente o motivo do
ato.
O ato nulo produz efeitos?


(CESPE/Atendente Judiciário/TJBA/2003) O ato administrativo
nulo pode produzir seus efeitos enquanto não for declarada sua
invalidade em razão da presunção de legitimidade, atributo inerente a
todos os atos administrativos.

(CESPE/Procurador INSS/1998) Para as partes envolvidas, os
efeitos da anulação de um ato administrativo retroagem à prática do
ato ilegal. Apesar da anulação, porém, admite-se a produção de efeitos
válidos em relação a terceiros de boa-fé, podendo o ato anulado
ensejar, por exemplo, uma ação de reparação de danos.
REVOGAÇÃO

A revogação retira do mundo atos válidos, porém
inconvenientes e inoportunos. Opera ex-nunc. Só
pode ser feita pela Administração. O Judiciário não
pode analisar o mérito do ato administrativo.







Atos irrevogáveis:
- atos vinculados;
- atos que exauriram seus efeitos;
- atos que geram direitos adquiridos.
Obs. 1: Anulação e revogação decorrem do
princípio da autotutela.
Obs 2: Cespe e Esaf consideram anulação e
revogação espécies do gênero invalidação.
DIREITO
ADMINISTRATIVO I
Atos Administrativos
Atos da Administração:





Atos Políticos: sofrem sanção e veto;
regime constitucional.
Atos Regidos pelo Direito Privado:
fundamento no Código Civil.
Atos Materiais: mera execução e realização.
Contratos Administrativos: regidos pela
administração pública.
Atos Administrativos: executados no
exercício da função administrativa.
Função Administrativa:

Concreta: aplica a lei ao caso concreto.

Parcial: em um dos pólos da relação jurídica
estará a administração pública e será ela
quem irá julgar o caso.

Subordinada: está subordinada ao poder
judiciário que poderá rever todas as suas
decisões.
Comparação entre os Poderes.:
Poder
Poder
Legislativo Judiciário
Poder
Administrativo
Função
Concreta
-
X
X
Função
Parcial
X
-
X
Função
Subordinada
X
-
X
Elementos:





Competência (sujeito): a lei atribui
competência ao cargo.
Objeto: efeito jurídico produzido.
Motivo: pressupostos que fundamentam o
ato.
Forma: interiorização do ato.
Finalidade: resultado que o ato visa
alcançar.
Obs.: Vícios de competência e forma podem levar à
convalidação.
Atributos:





Presunção de Legitimidade: todo ato da
administração pública está de acordo com a lei.
Presunção de Veracidade: o fato alegado pela
administração pública é verdadeiro.
Auto-executoriedade: a sua execução não
necessita de autorização judicial.
Imperatividade ou Poder Extroverso: a
administração pública pode delegar obrigações
à terceiros.
Tipicidade: forma típica estabelecida em lei.
Classificação:

Quanto à estrutura:
a) Concretas: esgotáveis em aplicação
única.
b) Abstrata: exige novas e reiteradas
aplicações.

Quanto aos destinatários:
a) Individuais: atingem apenas uma pessoa.
b) Coletivas: atingem duas ou mais
pessoas.

Quanto aos efeitos:
a) Constitutivos: dão origem à relações
jurídicas.
b) Declaratórias: declaram uma relação
jurídica.

Quanto à formação da vontade:
a) Simples: vontade parte de um único órgão.
b) Complexo: vontade parte de dois ou mais
órgão, mas por uma mesma vontade, será
originado apenas um ato.
c) Composto: existência de dois atos distintos
onde um será assessório do outro.

Quanto à prerrogativas:
a) Império: vontade imposta pela administração
pública em favor do bem comum.
b) Gestão: o poder público se equipara ao
particular, executando contratos, como por
exemplo locação.

Quanto à remuneração:
a) Restritivos: restringem a liberdade individual
de alguém.
b) Ampliativos: ampliam a liberdade individual
de alguém.

Quanto ao grau de liberdade:
a) Vinculados: a lei estabelece todo o agir
do administrador público.
b) Discricionários: a lei abre margem para
uma apreciação subjetiva do administrador
público, dando à ele uma certa liberdade de
ação.
Pressupostos:

Pressupostos de existência:
a) Objeto: não haverá ato administrativo sem
objeto existente à qual seja reportado.
b) Pertinência à Administração Pública:
somente será ato administrativo se for
imputável ao Estado, caso contrário será
apenas ato jurídico.

Pressupostos de Validade:
a) Subjetivo: Possui ligação direta com o
sujeito, ou seja aquele que tem competência
definida em lei para praticar determinado Ato.
b) Objetivo: Será quanto à forma (definida
em lei); aos requisitos procedimentais
(requisitos que antecedem o Ato); à
finalidade (objetivo que o Ato pretende
alcançar) e à causa (o que dá motivo à
existência do Ato).
Espécies:

Quanto ao conteúdo:
Autorização: ato unilateral e discricionário.
 Licença: ato unilateral e vinculado.
 Admissão: ato unilateral e vinculado.
 Permissão: ato unilateral, discricionário e precário.
_ Prestação de serviço público e uso de bem
público.
 Aprovação: serve de controle à priori ou à posteriori.
 Homologação: confirmação dos atos da
administração pública.
 Visto: dar conhecimento.


Quanto à forma:






Decreto: expedido pelo chefe do executivo, pode
ser: regulamentar (explicar uma lei) ou autônomo
(art. 84, CF/88) e tratar qualquer assunto.
Portaria: expedida por secretaria ou ministério
para regulamentar o “cotidiano” da administração
pública.
Resolução: divisão baixada por um colegiado.
Circular: comunicação interna.
Despacho: decisão por pessoa competente
sobre determinado assunto.
Alvará: forma da qual a licença é o conteúdo.
Extinção:

Conclusão do objeto: a finalidade é alcançada de forma a
concluir o objeto ou quando o objeto se perde.
Obs.: Também é possível que ocorra a ausência de sujeito. Por
exemplo, um futuro servidor que venha a falecer antes de ser
nomeado.


Termino do prazo.
Anulação: ocorrerá quando o ato for contrário a lei (Sumula
473, STF).


Renuncia: poderá ser expressa ou tácita.
Retirada: anulação, revogação, caducidade (quando um
ato, criado por uma lei que venha a ser revogada, não seja
recepcionado pela nova lei em vigor) e contraposição (um
mesmo ato não pode gerar efeitos contrários).
Atos Normativos: aqueles que contêm um
comando geral do Executivo, visando à
correta aplicação da lei; estabelecem
regras gerais e abstratas, pois visam a
explicitar a norma legal. Exs.: Decretos,
Regulamentos, Regimentos, Resoluções,
Deliberações, etc.
Atos Administrativos
Diana Pinto
1.Origem e conceito.
Fato Administrativo

Realização de atividade material no
exercício da função
administrativa.
Podem ser:
•
Voluntários:
a)
Atos administrativos
≠
Fato Jurídico
Fato capaz de produzir
efeitos na ordem
jurídica
(manifestação da vontade)
a)
Condutas administrativas
b)
(comportamento e ações)
•
Naturais
Ex: Apreensão de mercadoria
Dispersão de manifestantes
Desapropriação de bens privados
Requisição de bens privados
Fato Administrativo = fato simples + fato jurídico

O fundamento do fato administrativo,
como operação material, é, como regra
o ato administrativo
Manifestação
da vontade
administrativa
Ato administrativo
Consequência
2. Atos da Administração




Atos materiais (mera execução)
Atos de direito privado
Atos políticos ou atos de governo
Atos administrativos
Ato
Ato Jurídico
Administrativo
Atos da
Administração
O ato administrativo é
espécie do gênero ato
jurídico.
3. Conceito

Declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como
por exemplo, um concessionário de serviço público), no
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante
providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar
cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão
jurisdicional.
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2007, p. 368)

Exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública
ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de
direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de
atender ao interesse público.(CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito
Administrativo. 20 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumens Juris, 2008, p. 92)
Ato jurídico
X
Ato administrativo
Capacidade para: adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos.
Sujeito
Sujeito investido de
prerrogativas públicas
Objeto
Objeto preordenado a
determinado fim público
Forma
Forma
Regime jurídico de direito
público
Vontade administrativa
4. Silêncio Administrativo

O silêncio administrativo é a omissão da Administração quando se
lhe incumbe manifestação de caráter comissivo. (CARVALHO FILHO, José dos
Santos, Manual de Direito Administrativo. 20 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumens Juris, 2008, p. 92).


Direito Privado – o silêncio na manifestação da vontade importa
em consentimento tácito, exceto quando a lei declarar
indispensável a manifestação expressa (CC/2002, art. 111).
Direito Público


O silêncio não revela prática de ato administrativo.
Hipótese em que a lei aponta a consequência da omissão.



O silêncio importa manifestação positiva – anuência.
O silêncio importa manifestação negativa – denegação.
Hipótese em que a lei não aponta a consequência da omissão.


Omissão em razão da inobservância de prazo afixado em lei.
Demora excessiva na prática de ato que a lei não fixou prazo.
5. Elementos – Requisitos de validade

Competência

Conteúdo ou objeto

Motivo

Finalidade

Forma
Competência

Competência administrativa é o círculo definido por lei do qual podem os
agentes exercer legitimamente sua atividade.

Competência
≠
Capacidade

A fonte da competência é a lei (competência primária) ou os atos
organizacionais dos órgãos (competência secundária).

Características




Inderrogabilidade: a competência de um órgão não se transfere a outro por acordo entre as partes,
ou por assentimento do agente da administração.
Improrrogabilidade: a incompetência não se transmuda em competência.
Irrenunciabilidade
Critérios definidores da competência




Matéria
Hierarquia
Lugar
Tempo
Competência – Delegação

Delegação – Circunstâncias em que o agente administrativo está legalmente
autorizado a transferir sua competência a outro agente, normalmente de um plano
hierárquico inferior.

Necessidade de norma expressa autorizadora.

Decreto Lei 200/67:
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização
administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na
proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
Art . 12 . É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades
da Administração Federal delegar competência para a prática de atos administrativos, conforme se
dispuser em regulamento.
Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade
delegada e as atribuições objeto de delegação.

Lei nº 9.784/99 (Processo Administrativo Federal):
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída
como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte
da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos
colegiados aos respectivos presidentes.

Funções indelegáveis – se transferidas acarretam a invalidade do ato de
transferência e daqueles praticados em virtude da delegação.


Lei 9.784/99 –

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Processo de delegação

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio
oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os
limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Competência - Avocação



Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional
e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a
órgão hierarquicamente inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas
divulgarão publicamente os locais das respectivas
sedes e, quando conveniente, a unidade
fundacional competente em matéria de interesse
especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal
específica, o processo administrativo deverá ser
iniciado perante a autoridade de menor grau
hierárquico para decidir.






Regras de delegação de competências (Lei nº 9.784/99 –
Processo Administrativo Federal
Atividades indelegáveis (art. 13):
- edição de atos normativos;
- decisão de recursos normativos;
- matérias de competência exclusiva do órgão ou entidade.
Embora seja fruto de hierarquia, é possível delegação de
competência quando inexiste subordinação hierárquica (art. 12).
Delegação é sempre parcial (art. 12). O ato de delegação deve
estabelecer sua duração, é revogável a qualquer tempo (art. 14).
As decisões adotadas considerar-se-ão adotadas pelo delegado
(art. 14).

Avocação (art. 15) - É menos ampla, já que a
lei fala que é possível em caráter excepcional
e por motivos relevantes devidamente
justificados.

Só é possível se houver hierarquia (art.
15).


Vícios no elemento competência:


1. excesso de poder: agente excede os limites
de sua competência. Ex: autoridade é competente
para aplicar apenas multa e acaba interditando
estabelecimento; policial se excede no uso da força;

2. usurpação de função: pessoa não apresenta
qualquer vínculo com a Administração e realiza
funções
públicas.
Ex:particular
age
como
arrecadador de tributo sem sê-lo);

Vícios no elemento competência:



3. função de fato: a pessoa foi investida no
cargo, emprego ou função, mas há vício na
investidura. Ex: falta de formação universitária,
servidor está suspenso e pratica ato, investidura
sem idade mínima.
Em razão da teoria da aparência, os atos do
funcionário de fato são válidos. Já os do usurpador
são inexistentes (isso para a maioria da doutrina).
CONTEÚDO OU OBJETO

Objeto ou conteúdo é o que o ato declara. É o efeito imediato
que o ato produz.


Ex: ato de nomeação – conteúdo é a própria nomeação; ato
de suspensão – conteúdo é a própria suspensão.

Há autores que diferenciam objeto de conteúdo. Para eles,
o objeto é elemento que sofre incidência do conteúdo.


Ex: ato de desapropriação de imóvel. Desapropriação seria
o conteúdo e o imóvel seria o objeto.
MOTIVO
Motivo: são os pressupostos fáticos e jurídicos que
justificam a prática do ato. É a causa do ato. O motivo
antecede a prática do ato.
Não confundir com motivação. O ato sem motivo ou
com motivo falso é nulo. Ato sem motivação nem
sempre. Exemplo de ato em que a motivação é
dispensada: nomeação de servidor para ocupar cargo
comissionado e exoneração.
A regra, no entanto, é a motivação (princípios da
publicidade, controle, ampla defesa...)
O art. 50 da Lei 9.784/99 enumera os casos de motivação obrigatória:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.”

Segundo a Teoria dos motivos determinantes,
quando a Administração declara o motivo que
determinou a prática de um ato discricionário que,
em princípio, dispensaria motivação expressa, fica
vinculada à existência do motivo declarado.

Ex: Servidor é exonerado de cargo em
comissão com base na alegação de impontualidade
habitual. Servidor prova, por meio de ponto
eletrônico, que era pontual. Ato de exoneração é
inválido.

FINALIDADE


Finalidade (fim): Resultado que se pretende atingir. É o interesse
público. Não confundir com motivo. Finalidade é posterior à
prática do ato. Motivo antecede a prática do ato.
Interesse público é a finalidade geral de todos os atos.
Cada ato, porém, possui finalidade específica.




Lembre-se:
- Desvio de poder ou de finalidade é vício no elemento
finalidade. Ex: remoção de servidor por motivo de vingança;
- Excesso de poder é vício no elemento competência.
FORMA

Forma é a exteriorização do ato.

Ex: - alvará é a forma pelo qual se
exteriorizam a autorização e a licença;
- Decreto, portaria, resolução...


Motivação integra o elemento forma.
PRERROGATIVAS OU
ATRIBUTOS DO ATO
 Prerrogativas:
ADMINISTRATIVO



presunção
de
legitimidade
legalidade;
- imperatividade;
- auto-executoriedade.
ou
PRESUNÇÃO DE
LEGITIMIDADE
É a qualidade segundo a qual os atos presumem-se

verdadeiros e praticados em conformidade com a lei
até prova em contrário.


A presunção é relativa (juris tantum), e não
absoluta (juris et jure). Assim, admite-se prova em
contrário.



Qualidade presente
administrativos.
em
todos
os
atos

Conseqüências da presunção de legitimidade:

- mesmo sendo inválido (nulo) o ato produz
efeitos até que sua invalidade seja decretada pelo
Judiciário ou pela Administração;
- o Judiciário não pode apreciar ex officio a
validade do ato; ou seja, haver pedido da parte
interessada;


- cabe ao interessado o ônus da prova quando
questiona a legalidade do ato.

Pietro faz divide o atributo:

- Presunção legitimidade: conformidade
do ato com a lei/ presumem-se que os atos
foram emitidos em conformidade com a lei;

- Presunção de veracidade: conformidade
dos fatos alegados no ato com a
realidade/presumem-se que fatos alegados
pela Administração são verdadeiros.
IMPERATIVIDADE




Imperatividade – atributo segundo o qual o ato
administrativo
se
impõe
a
terceiros
independentemente de sua vontade. É o que
Renato Alessi chama de poder extroverso. Decorre
do poder de império do estado.
Só existe em atos que impõem obrigações.
Não existe em atos que conferem direitos
solicitados pelos administrados. Ex: licença,
autorização, admissão.
Não existe em atos enunciativos. Ex: atestado,
certidão.
AUTO-EXECUTORIEDADE

Auto-executoriedade – Prerrogativa de que dispõe a
Administração de executar materialmente seus atos
sem prévio recurso ao Judiciário.

Só existe quando prevista em lei ou quando se
trata de medida urgente.


Ex: dissolução de passeata, destruição de
invasões de área pública....

Obs: multa de trânsito não dispõe de autoexecutoriedade.

Mello divide auto-executoriedade em
exigibilidade (coação indireta) e
executoriedade (coação direta)
TIPICIDADE

Pietro fala em quarto atributo: tipicidade.

Pietro: “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Para cada finalidade que
a Administração pretende alcançar existe um ato
definido em lei.”

Mello e Carvalho Filho não mencionam o
atributo.
CLASSIFICAÇÕES DE ATOS

1. ATO DISCRICIONÁRIO X ATO
VINCULADO

2. ATO SIMPLES X ATO COMPLEXO X
ATO COMPOSTO

3. ATO PERFEITO X ATO VÁLIDO X ATO
EFICAZ




Ato vinculado: não há margem para apreciação
subjetiva do administrador. Não há juízo de mérito
(conveniência e oportunidade). Todos elementos do
ato vinculado são vinculados.
Ex: 1.Os mercados que comercializarem
alimentos vencidos serão multados em R$
10.000,00.
2. Quem tiver seu projeto aprovado e
pagar taxa terá licença para construir.
As normas acima não
administrador valoração subjetiva.
permitem
ao






Ato discricionário: Há margem para apreciação
subjetiva do administrador. Há juízo de mérito. Há
análise de conveniência e oportunidade.
São vinculados os elementos finalidade, forma e
competência.
É a lei quem determina a discricionariedade. Isso
pode ocorrer de forma expressa ou no âmbito dos
conceitos jurídicos indeterminados.
Ex: Caso o servidor cometa falta grave, deverá ser
suspenso ou demitido.
Falta grave: motivo – discricionário
Suspensão ou demissão: conteúdo – discricionário.

Ato simples: decorre de um único órgão, unipessoal
ou colegiado. A manifestação de vontade é única.
Ex: exoneração de servidor. Decisão do conselho
de contribuintes.

- Ato complexo: manifestação de vontade de dois
ou mais órgãos. É ato único. Ex: portaria conjunta
de dois ministérios; decreto assinado pelo
presidente e referendado pelo ministro da área.

- Ato composto: tem um ato principal e outro
acessório, que pode ser anterior ou posterior. Ex:
nomeação após aprovação do senado. Nomeação é
o ato principal e aprovação o acessório.









Ato perfeito: Esgotaram-se as fases necessárias à sua
produção;
Ato válido: Encontra-se em conformidade com o direito;
Ato eficaz (exeqüível): Está disponível para produção de efeitos.
Logo, o ato pode ser:
- perfeito, válido e eficaz;
- perfeito, inválido e eficaz;
- perfeito, válido e ineficaz;
- perfeito, inválido e ineficaz.
Tanto Cespe quanto Esaf consideram ato sem publicação
como ato imperfeito.
ATOS ADMINISTRATIVOS EM
ESPÉCIE

Licença: ato vinculado e definitivo (desde que não
se descumpram as condições para sua utilização).
Ex:
licença
para
funcionamento
de
um
estabelecimento, licença para dirigir, licença para
exercício de uma profissão.


Autorização: ato discricionário e precário. Por
meio da autorização se faculta o desempenho de
atividade ou a utilização de determinado bem. Ex:
autorização de atividade de exclusivo interesse do
particular (porte de arma); autorização de uso de
bem público (passeio público para instalação de
banca de jornal); autorização de exploração de
serviço de utilidade pública (táxi).
EXTINÇÃO DE ATO
ADMINISTRATIVO

Modalidades de extinção de ato
administrativo:





- Cassação;
- Caducidade;
- Anulação;
- Revogação.
ANULAÇÃO

Segundo o art. 2º da lei n° 4717/65 são nulos os
atos nos casos de: incompetência, vício de forma,
ilegalidade do objeto, inexistência de motivo, desvio
de finalidade.




A nulidade opera retroativamente (ex-tunc). A
nulidade pode ser declarada pela Administração ou
pelo Judiciário. O ato nulo não gera direitos
adquiridos.

Cassação: a extinção ocorre por descumprimento das condições
necessárias à manutenção do ato. Ex: Hotel tem sua licença
cassada por haver se convertido em bordel.


Caducidade: extinção se dá em razão de norma jurídica
superveniente se incompatibilizar com o ato administrativo. Ex:
autorização para exploração de parque de diversões torna-se
incompatível com nova lei de zoneamento urbano.



(CESPE/Delegado PF/2004) Ocorre a extinção do ato
administrativo por caducidade quando o ato perde seus efeitos
jurídicos em razão de norma jurídica superveniente que impede
a permanência da situação anteriormente consentida.




Súmulas STF:
346: A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus
próprios atos.
473: A Administração Pública pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.
Lei 9.784/99:


Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando
eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

A Administração deve ou pode anular?

Pietro: “A Administração tem, em regra, o
dever de anular os atos ilegais, sob pena de
cair por terra o princípio da legalidade. No
entanto, poderá deixar de fazê-lo em
circunstâncias determinadas, quando o
prejuízo resultante da anulação puder ser
maior do que o decorrente da manutenção
do ato ilegal; nesse caso, é o interesse
público que norteará a decisão.”

Diz a lei 9.784/99:

Art. 54. O direito da Administração de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais
contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da
percepção do primeiro pagamento.

CONVALIDAÇÃO ou
SANEAMENTO

Convalidar ou sanear é dar validade, com efeitos retroativos, a
ato praticado com vício. Em regra a Administração deve anular
os atos ilegais. A disciplina atual é dada pelo art. 55 da Lei n°
9.784/99:

“Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.”


Defeitos sanáveis segundo a doutrina: vício no elemento
forma quando ela não for essencial à validade do ato; vício
quanto à competência desde que não seja exclusiva.


(CESPE/Min.Público do TCU/2004) Atos administrativos ilegais estão
sujeitos à convalidação quando não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros, ainda quando inexistente o motivo do
ato.
O ato nulo produz efeitos?


(CESPE/Atendente Judiciário/TJBA/2003) O ato administrativo
nulo pode produzir seus efeitos enquanto não for declarada sua
invalidade em razão da presunção de legitimidade, atributo inerente a
todos os atos administrativos.

(CESPE/Procurador INSS/1998) Para as partes envolvidas, os
efeitos da anulação de um ato administrativo retroagem à prática do
ato ilegal. Apesar da anulação, porém, admite-se a produção de efeitos
válidos em relação a terceiros de boa-fé, podendo o ato anulado
ensejar, por exemplo, uma ação de reparação de danos.
REVOGAÇÃO

A revogação retira do mundo atos válidos, porém
inconvenientes e inoportunos. Opera ex-nunc. Só
pode ser feita pela Administração. O Judiciário não
pode analisar o mérito do ato administrativo.







Atos irrevogáveis:
- atos vinculados;
- atos que exauriram seus efeitos;
- atos que geram direitos adquiridos.
Obs. 1: Anulação e revogação decorrem do
princípio da autotutela.
Obs 2: Cespe e Esaf consideram anulação e
revogação espécies do gênero invalidação.

CESPE/Procurador INSS/1998) A revogação
do ato administrativo é ato privativo da
administração pública, haja vista decorrer de
motivos de conveniência e oportunidade.
Como corolário, é correto afirmar, então, que
o Poder Judiciário jamais poderá revogar um
ato administrativo.
Elementos e pressupostos.
Atributos.
Classificação. Espécies.
Autotutela: revogação, invalidação e
convalidação.