ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
(MARIA DAS GRAÇAS RUA)
A) CONFLITIVIDADE DO SOCIAL, DEMANDAS E
POLÍTICAS PÚBLICAS
I
As sociedades modernas têm como principal característica a
diferenciação social(...) a vida em sociedade torna-se
complexa e envolvida em conflito. Para que o conflito seja
mantido dentro de limites administráveis existe a coerção
pura e simples e a política.
II
Política como a resolução pacífica de conflitos (Schmitter).
Política como o conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica
de conflitos quanto a bens públicos.
III
Política Pública e decisão política(...).
Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e
requer diversas ações estrategicamente selecionadas para
implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política
corresponde a uma escolha dentro de um leque de alternativas,
expressando em maior ou menor grau uma certa adequação entre os
fins pretendidos e os meios disponíveis. Embora uma política
implique decisão política nem toda decisão política chega a
constituir uma política pública.
IV
As Políticas Públicas envolvem atividade política e sua dimensão pública
é dada pelo seu caráter imperativo, sendo uma de suas
características centrais o fato de serem decisões e ações
revestidas da autoridade soberana do poder público.
V
As Políticas Públicas resultam do processamento pelo sistema político
inputs (demandas) do “meio ambiente” e withinputs (demandas do
interior do próprio sistema ), estes também podem ser suporte.
VI
As demandas podem ser: reivindicações de bens e serviços; de
participação no sistema político; de aperfeiçoamento do sistema
político. Suporte ou apoio envolvem diversos tipos de ações e
comportamento. As demandas podem ser de dois tipos: novas e
recorrentes.
VII
Podemos considerar que grande parte da atividade política dos
governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes
são dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos
próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam
os apoios necessários.
B) POLÍTICA, ATORES E AGENTES POLÍTICOS
I
A política compreende um conjunto de procedimentos destinados à
resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e
recursos públicos.
II
Os atores políticos – individuais e coletivos – são diversos e possuem
características distintas. Atores públicos e privados. Políticos e
burocratas como atores públicos. Empresários, trabalhadores e
outros atores. Agentes internacionais.
III
Os atores políticos são aqueles que exercem funções públicas e
mobilizam os recursos associados a estas funções. Entre os atores
públicos grosso modo temos os políticos e os burocratas.
IV
Os políticos – parlamentares e executivos – são os atores cuja posição
resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua posição é condicionada
pelo cálculo eleitoral e pertencimento a partidos.
V
Os burocratas devem sua posição à ocupação de cargos que requerem
um conhecimento especializado e se situam num sistema de carreira
pública. Controlam recursos de autoridade e informação, e, embora
não possuam mandatos, possuem clientelas setoriais.
VI
Entre os atores privados destacam-se os empresários, dotados de
grande capacidade de influir nas políticas públicas. Um outro ator
importante são os trabalhadores, cujo poder resulta da organização
e atuam através dos sindicatos. Outro ator é a mídia, pela
capacidade de formar opinião e mobilizar outros atores.
VII
Para a identificação dos atores em uma Política Pública, o critério mais
eficaz é identificar quem tem algo em jogo na Política Pública
considerada. Quem pode ganhar e ou perder com a política em
questão.
C) “ESTADO DE COISAS”, PROBLEMA POLÍTICO,
AGENDA PÚBLICA E AGENDA GOVERNAMENTAL,
FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS E PROCESSO
DECISÓRIO
I
Quando uma situação – mesmo que incomode segmentos e/ou grupos
sociais – não faz parte da agenda pública e não entra na agenda
governamental, constitui-se um “estado de coisas”.
II
Quando um estado de coisas passa a fazer parte das prioridades dos
tomadores de decisão, da agenda governamental, este estado de
coisas torna-se um “problema político”.
III
Quando um estado de coisas não se constitui em problema político por
tempo indeterminado configura-se no que alguns autores conceituam
como não decisão.
IV
Uma não decisão não se refere a uma ausência de decisão sobre uma
questão que foi incluída na agenda política. Neste caso teríamos o
resultado do emperramento do processo decisório. Não decisão
significa temáticas e questões que encontram obstáculos diversos e
de variada intensidade para se transformares em um problema
político.
V
Para que um estado de coisas se transforme em um problema político,
precisa apresentar pelo menos uma destas características: a)
mobilize ação política, ação coletiva de grandes grupos, de pequenos
grupos dotados de fortes recursos de poder, de atores individuais
estrategicamente situados; b) constitua uma situação de crise,
calamidade ou catástrofe e c) constitua uma situação de
oportunidade.
VI
A formulação de alternativas é o momento mais importante do processo
decisório. É o momento em que os atores entram em confronto. Uma
preferência é a alternativa de solução para um problema que
beneficia um determinado ator.
VII
Preferências dependem do cálculo de custo/benefício de cada ator.
Custo/benefício é o cálculo das vantagens e desvantagens que cada
ator tem em relação a cada alternativa proposta para solucionar um
problema. Envolvem elementos materiais, simbólicos e políticos.
VIII
As preferências se formam em torno de issues, estes são um item da
decisão que afeta interesses de vários atores. Para atender o
processo de formulação de uma política pública é essencial definir
quais são os issues e identificar as preferências dos atores em
relação a cada um deles.
IX
Em função das preferências e das expectativas dos resultados de cada
alternativa na solução de um problema, os atores fazem alianças e
ou entram em confronto. Daí se formam as arenas políticas:
distributivas, regulatórias e redistributivas.
X
A dinâmica das relações entre os atores pode obedecer a três padrões:
lutas, jogos e debates.
XI
Entre os procedimentos e táticas usados pelos atores temos: a
persuasão; o intercâmbio (troca de favores); ameaça e a pressão
pública. Tem-se ainda o exercício da autoridade. A negociação e o
compromisso.
XII
A obstrução e paralisia decisória. No primeiro caso trata-se do uso de
recursos de poder; no segundo, a decisão emperra de tal forma que
todos os atores ficam impossibilitados de obter a solução de sua
preferência para o problema.
D) MODELOS DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS, PROCESSO DECISÓRIO E PADRÕES
DE MOBILIZAÇÃO DOS ATORES POLÍTICOS.
I
As formas de pensar a formulação de alternativas de solução de um
input de demanda são: modelo incremental; modelo racionalcompreensivo e modelo mixed-scanning.
II
O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma
gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. Este
modelo parte do pressuposto de que: a) a decisão envolve relações
de poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos
democráticos não possuem liberdade total para a alocação dos
recursos públicos.
III
O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da
política e maior proporção dos recursos alocados, como parte-se do
princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se
possa tomar decisões de grande impactos.
IV
O mixed-scanning é uma composição de elementos dos dois modelos
anteriores. Faz a distinção entre decisões fundamentais ou
estruturantes e decisões ordinárias ou incrementais. Neste,
segundo seus defensores, permiti-se que decisões de longo prazo
sejam analisadas e levem a decisões estruturantes, decorrendo
destas as decisões incrementais que exigem uma análise mais
detalhada de alternativas específicas.
V
Quando as alternativas começam a ser formuladas transformam-se em
expectativas. A partir das expectativas é que os atores se
mobilizam.
VI
Quanto aos padrões de mobilização, estes podem ser: pluralista;
elitista e jogo de soma zero. Esses padrões significam a forma
assumida pelas relações de poder e são por isso modelos de decisão,
sendo que no caso pluralista significa também o formato dos
mecanismos de representação de interesses.
VII
Quanto ao comportamento dos atores no jogo de poder quando as
alternativas estão sendo formuladas, existem três formas de tratar
esta questão: a) supor que os atores são racionais; b) a abordagem
organizacional e c) modelo de política burocrata.
E) A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
I
Desde a década de 70, o estudo das Políticas Públicas indica existir um
“elo perdido” entre a tomada de decisão e a avaliação dos
resultados: a implementação.
A implementação pode ser entendida como o conjunto de ações
realizadas por grupos e indivíduos de natureza pública e ou privada,
para fazer com que uma política saia do papel e funcione
efetivamente.
II
Para a implementação de uma Política Pública é necessário que exista as
10 pré-condições seguintes: ver página 13.
III
A responsabilidade por uma política cabe aos agentes situados no topo
do processo político e são quatro as variáveis mais importantes: a) a
natureza da política, não pode admitir ambiguidades; b) a estrutura
da implementação, os elos da cadeia devem ser mínimos; c) a
prevenção de interferências externas e d) o controle sobre os
atores envolvidos na implementação.
IV
Quando se trata de políticas com características de “programas”, um
dos problemas que surgem resulta do modo como estes programas
interagem e conflitam-se com outros programas.
V
O estudo de implementação de Políticas Públicas frequentemente encontra
dificuldades de identificar o que realmente está sendo implementado: seja
pela complexidade das Políticas Públicas, seja pelo fato de que em alguns
casos, as políticas formuladas destinam-se a compensações simbólicas
oferecidas ao público pelos políticos, não havendo intenção verdadeira de
implementa-las.
VI
O acompanhamento e o controle das Políticas Públicas requer que se tenha em
mente: a) muitas políticas representam compromissos entre valores e
objetivos conflitantes; b) muitas políticas envolvem compromissos poderosos
dentro da estrutura de implementação; c) muitas políticas envolvem
compromissos com interesses poderosos sobre quem será afetado pela
implementação e d) muitas políticas são formuladas sem que se tenha sido
dada a atenção ao modo pelo qual as forças poderosas – particularmente
econômicas – poderão impossibilitar sua implementação.
VII
Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas ações
governamentais não envolvem a promulgação de programas
explícitos instituindo novas atividades, resumindo-se no
ajustamento na forma pela qual as atividades existentes são
realizadas.
VIII
Além do aspecto recursos, uma outra forma de interferir em uma
política em andamento é a mudança na estrutura: transferências de
serviços e atribuições para outra agência, novas regras de gestão,
etc.
XIX
Nem sempre todas as decisões importantes são tomadas na fase de
formulação de uma Política Pública. ( Existem diversas razões para
que estas decisões sejam adiadas para a fase de implementação:
(a-f) ver página 15).
X
O processo de implementação pode ser uma continuação da formulação,
envolvendo idas e vindas. Não existe um processo acabado, mas um
contínuo movimento de interação entre uma política em mudança,
uma estrutura de poder de grande complexidade e um mundo
exterior que além de também complexo, é dotado de uma dinâmica
cada vez mais acelerada.